經濟欠發達地區安全生產監管存在的問題和改進

□ 四川廣元 李興迪

經濟欠發達地區往往存在企業安全生產基礎薄弱、從業人員安全意識不到位、管理人員安全技術水平低、地方政府安全監管難度大等問題，通過總結經濟欠發達地區的安全生產現狀，初步分析其產生的原因，同時從企業安全管理和政府安全監管兩個方面提出對策措施，供相關企業和安全監管部門參考。

一、引言

安全生產是經濟社會發展的基礎，經濟社會發展依賴安全生產創造持續穩定的環境，發達的經濟社會也能保證更充足的安全投入，進一步提高安全管理水平，二者相輔相成，相互促進，形成良性循環。隨著我國經濟社會高速發展，社會的生產力飛速提升，社會的主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中安全生產就存在明顯的歷史欠賬。習近平總書記指出：“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線?！蔽覈洕钒l達地區大多數企業面臨安全基礎條件薄弱、生產效益低下、專業安全管理人員短缺等諸多問題，各類安全事故呈多發頻發趨勢，地方政府安全監管部門面臨嚴峻挑戰。

二、經濟欠發達地區安全生產現狀

在當前新業態新形勢下，高質量發展對安全生產工作提出了更加嚴苛的要求，我國經濟欠發達地區的安

生產矛盾也日益凸顯，主要表現以全下幾個方面。

1.企業安全生產基礎條件薄弱。經濟欠發達地區有大量小微型、作坊式企業成立于上世紀90年代，且絕大多數屬于初級加工、粗放型企業，彼時我國各類法律法規、安全標準還不完善，企業在片面追求經濟效益的情況下，極力壓縮生產成本，未批先建、邊批邊建設問題較為突出，安全設施“三同時”管理不到位，在廠址選擇、功能布局、設施設計等方面存在先天不足，機械化、自動化、信息化水平不高，甚至部分企業還采用國家淘汰落后的生產設備和工藝，為后續安全生產埋下極大的安全隱患。

2.企業負責人思想認識不到位。

經濟欠發達地區的思想教育水平與發達地區還有差距，部分小微企業負責人文化水平不高，思想認識不先進，對安全生產重視程度不足，不愿意進行安全投入，片面的認為企業的“安全”和“生產”是沖突和矛盾，認為安全工作是政府強加的政治任務，安全投入能省則省，甚至抗拒安全監管執法。盡管隨著近幾年國家對安全生產工作越來越重視，監管力度的增大，企業安全意識有所提升，但距離經濟社會高質量發展的要求仍有很大差距。

3.企業從業人員素質較低。由于發達地區對社會人才的“虹吸效應”，經濟欠發達地區往往伴隨著人才流失，加之企業所能付出的工資水平較低，因此不得不聘用低素質、低學歷、高齡化的從業人員，此類人員流動性強、培訓難度高、管理難度大、安全意識淡薄，“三違”行為屢屢發生、屢教不改。企業安全管理人員缺乏安全管理專業技術，對生產經營重點環節把握不準，部分企業還存在主要負責人和安全管理人員“一肩挑”現象，業務繁忙時長期不在崗在位，無暇顧及生產安全，難以勝任新形勢下安全生產需求。

4.政府基層安全監管力量不足。經濟欠發達地區人才嚴重的流失，同樣導致地方政府基層面臨安全監管人員編制嚴重空缺、崗位頻繁調整等問題。相關負有安全監管職責的部門分管安全的領導和業務人員缺乏系統性的安全管理知識，對行業安全管理鉆研不深不透，指導行業企業安全工作缺乏方式方法，執法檢查找不出問題隱患，履行行業監管職責力不從心，落實安全生產“三管三必須”還有一定差距。

三、經濟欠發達地區安全生產監管面臨的形勢與挑戰

1.做好安全監管工作是政治任務。習近平總書記對安全生產工作多次發表重要講話、作出重要批示，深刻論述安全生產紅線意識、安全發展戰略、安全生產責任制等重大理論和實踐問題，明確要求要以人為本，樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，完善安全生產責任制，堅決遏制重大安全事故。黨和國家領導人高度重視安全生產工作，對安全生產提出了一系列重要論述，各級黨委政府也要求對安全生產持續形成嚴管重罰的高壓態勢，各級負有安全監督管理職責的部門，是履行安全監管職責的主體，要以極端認真負責的態度對待安全監管工作。因此，做好安全監管工作，是一項政治任務。

2.做好安全監管是回應群眾期盼。隨著我國城市化進程不斷加快，大量農村人員進程務工，從“高高興興上班”到“平平安安回家”，透露出人民群眾對安全生產的深切期盼。同時，人民群眾的法制意識不斷增強，對安全生產的關注度和期望值越來越高，對社會活動中的安全隱患和事故的容忍度持續下降，安全生產關系千家萬戶，涉及群眾的切身利益，既是一項重要的民生工程，也是維護社會持續穩定發展的重中之重。因此，做好安全監管工作，是保障人民群眾生命財產安全、增強人民幸福感、滿足人民群眾對美好生活向往的必要前提。

3.做好經濟欠發達地區安全監管工作面臨嚴峻挑戰。根據馬斯洛需求層次理論，安全需求處于第二層，是在滿足生存需求的前提下所追求的層次。對于經濟欠發達地區，部分企業仍處于生存和發展的過渡期，這就導致企業從根本上對安全生產工作不重視，安全監管部門的指導、指令不能落地落實，給安全監管工作帶來極大的挑戰。同時，參照海因里希事故法則，機械生產過程中，每發生330起意外事件，有300件未產生人員傷害，29件造成人員輕傷，1件導致重傷或死亡。經濟欠發達地區的小微型、作坊式企業點多面廣，未遂事件、輕微事故甚至輕傷事故高位運行，且往往不能引起足夠重視，如果監管部門不加以有效地管控和干預，極有可能釀成亡人事故，是一種典型的“灰犀?！笔录?/p>

四、問題對策措施及建議

1.完善企業監管體制機制。（1）企業分級分類監管。針對經濟欠發達地區企業安全條件參差不齊問題，首先應進一步完善企業監管體制機制。各級安全監管部門要充分摸清轄區內各類企業底數，根據企業規模、企業類型、風險程度等指標，制定企業分級分類監管細則，充分發揮鄉鎮基層對一般“小微型”和“作坊式”企業的指導作用，給低風險企業適當“松綁”，將監管重心轉移到重點企業上來。對重點監管企業要在執法頻次、執法內容、違法查處等方面要有所側重。（2）安全生產網格化監管。結合安全生產“清單制”管理，探索推行安全生產“網格化”監管，根據具體情況，將各級監管部門、鄉鎮、村社區以及企事業單位劃分安全監管網格，設置“網格員”，并以“網格員”為控制節點，橫向到邊，縱向到底，將安全生產責任以“網格化”的形式進行層層壓實，切實解決安全生產監管責任落實落地“最后一公里”的難題。

2.強化企業安全教育培訓。（1）強化企業安全普法宣傳教育。經濟欠發達地區企業識別和獲取適用法律法規的意識不強，應該充分發揮政府部門普法宣傳功能，以培訓會議、宣傳公告、公益廣告、廣播媒體等多種手段，結合“安全生產月”等活動，向企業全面宣傳安全生產相關法律法規，正確引導企業知法、懂法、用法，全面提升企業守法意識，解決企業“不懂法”問題。

（2）強化企業安全警示教育。及時向企業通報本地區、本行業生產安全事故和行政處罰情況，積極組織開展企業警示約談會議，組織企業觀看事故警示教育片，以案促改，以血淋淋的事故教訓從思想上對企業形成“震懾”，達到“一廠出事故，萬廠受警示”效果，解決企業“不想做”問題。

（3）強化企業安全管理業務培訓。積極推進以政府購買服務的形式，聘請專家對企業安全管理人員進行安全理論知識和實踐應用進行系統性培訓，培養企業安全生產“明白人”。同時，選擇具有代表性的企業打造安全管理“標桿企業”，結合安全生產“診斷式”檢查，靈活應用“現場會”的形式對相關企業開展安全管理技術實操培訓，解決企業“不會做”問題。

3.提升企業安全管理水平。2021年9月1日實施的《中華人民共和國安全生產法》明確規定：“加強安全生產標準化、信息化建設，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制，提高安全生產水平，確保安全生產。”安全生產標準化、信息化和雙重預防機制建設是企業安全管理的重要抓手，結合經濟欠發達地區企業特點，監管部門應督促企業從以下幾個方面強化安全生產管理。

（1）建立長效持續穩定運行的安全生產標準化管理體系。安全生產標準化不是一次性工程，而是貫穿企業運行始終的一套行之有效的管理方式。安全標準化達標企業在生產經營活動中應當嚴格按照標準化的制度和規定進行持續運行，從安全目標、組織機構、制度建設、作業管理、應急管理等各方面全方位運行。安全監管部門對企業安全生產標準化運行應形成長效監督機制，適當減少對安全標準化達標企業的執法檢查頻次，鼓勵企業自行創建和運行標準化，形成良性循環。

（2）安全生產信息化建設應當立足需要實事求是。經濟欠發達地區企業安全信息化投入能力有限，加之受限于作業人員的信息化素質和專業人員短缺，企業安全生產信息化建設應該致力于簡單實用，應充分基于視頻監控、手機app小程序、普通家用電腦等低成本信息化平臺，進行安全生產信息化輕度開發應用。地方政府監管部門也應結合實際需求，充分整合信息化資源，建立與企業互聯互通、兼容性強、穩定可行的信息化監管平臺，尤其是基層監管部門盡量避免建立龐大、冗雜的綜合性指揮應用系統，避免重復建設、多頭建設，浪費資源。

（3）持之以恒嚴格落實雙重預防機制建設。安全生產雙重預防機制管理具有成本低、見效快、易操作等特點，是實現把安全風險管控挺在隱患前面，把隱患排查治理挺在事故前面的重要手段。尤其對于經濟欠發達地區，企業應當把建設雙重預防機制當成首要任務，成立工作專班，全面辨識分析可能存在的風險，充分運用風險矩陣、LEC、SCL等風險評價方法科學分級，制定周密的風險管控措施，將風險控制在可接受范圍內。同時，要結合安全生產“清單制”管理，制定企業個性化的隱患排查清單，定期全面開展隱患排查，建立隱患臺賬，逐一落實整改閉環。

4.強化地方政府基層安全監管力量。（1）正確看待安全監管執法對企業安全管理的促進作用。從長遠來看，安全監管執法對企業安全管理是正向促進作用，決不能以企業經營不善或經濟能力不足就實行“寬、松、軟”管理，更不能片面理解所謂營造良好的營商環境而妥協安全要求。達不到安全生產條件的企業不僅不會給經濟社會創造財富，反而可能導致生產安全事故，給人民群眾的生命財產造成嚴重損失，應堅決予以查處。

（2）配齊配強安全監管執法隊伍。經濟欠發達地區地方政府要靈活人才招引方式，配套優惠政策，大量引進相關專業的高層次人才充實安全監管隊伍；同時，要強化人才培養，進一步提高監管人員的思想認識，開闊視野，要重點加強其他負有安全生產監督管理職責的部門相關業務人員的專業能力培訓，全面提高基層安全監管人員安全技術水平。

（3）提升安全監管執法保障。盡管國家層面已出臺部分應急管理保障政策，部分省市也已進行試點，取得了積極成效，但經濟欠發達地區地方財政吃緊，部分地區安全監管執法保障工作不能得到有效落實，造成執法工作效率低下。經濟欠發達地區地方政府務必提高政治站位，加強工作對接，落實保障資金，盡快完善配備統一的執法服裝、車輛、裝備，進一步提升安全監管執法人員的職業認同感和榮譽感，徹底解決執法人員的后顧之憂。

（4）充分依靠社會專業力量。要發揮社會第三方中介機構對企業的指導服務作用，企業可根據自身能力，聘請中介服務機構指導服務，依靠安全專業技術人員協助規范管理安全生產，參照小微型企業安全生產標準化建設指南，夯實基礎，補齊短板。政府也可以采用購買服務的形式，聘請安全專家對企業開展“體檢式”檢查，全方位無死角排查企業安全隱患，進一步預防和減少事故發生。

（5）嚴格逗硬安全監管執法。嚴格監管執法不僅是對違法違規行為的懲治，也是對遵紀守法企業的保護。各級政府要給予安全監管執法足夠的重視和支持，安全監管執法人員在開展執法工作時要有底氣，敢于動真碰硬，杜絕投鼠忌器，積極推行異地交叉執法、聯合執法，持續形成嚴管重罰的高壓態勢。同時，各級安全監管部門要科學制定執法計劃，杜絕盲目攤派執法任務，避免執法工作重形式、走過場，形成“只檢查不執法，只執法不處罰”的不良現象。

五、結束語

安全生產是轉變經濟發展方式、改善民生經濟，實現科學發展的根本要求，而經濟欠發達地區的安全監管是社會發展一個不可回避的難題。一方面企業短期內難以改善安全生產基礎條件差的現狀，同時還面臨生產經營不善的巨大壓力；另一方面國家法律法規對企業安全生產違法行為堅持“零容忍”態度，要求必須樹牢安全紅線意識，堅守安全底線。企業要提高政治站位，切實履行安全生產主體責任，從安全管理和成本經濟效益管理實際出發，保證安全生產與經濟效益同步，優化安全管理策略，提升安全管理水平，進一步遏制生產安全事故發生。地方政府監管部門要立足實際，因地制宜，以完善監管機制為前提，以培訓和教育為重心，以提升企業安全管理水平為基礎，以安全監管執法為保障，指導督促企業逐步提升本質安全化水平，共同營造良性的安全生產和安全投入的循環。