強化我國三支柱養老保險研究

郝建彬，楊興俊

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

面對人口老齡化嚴重的中國，養老保險對于保障我國老年居民基本生活具有十分重要的意義。“十四五”規劃和2035 年遠景目標中提出我國要建立起“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續”的養老保險制度。近年來，我國雖然提出了三支柱的養老保險體系，但仍舊依賴于第一支柱基本養老保險，且第一支柱養老保險的制度體系也在不斷完善；而補充養老保險和第三支柱的商業養老保險發展比較緩慢。

一、提出問題

目前，我國養老保險采用的是統賬結合的方式，即為社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，這是屬于中國特色的基本養老保險制度。1951 年，政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》標志著中國步入養老保險國家行列；1991 年，《關于企業職工養老保險制度改革的決定》的頒布使得我國養老保險得到了進一步的發展；2019 年，國家再次頒布《降低社會保險費率綜合方案》來強化我國基本養老保險。時至今日，我國的基本養老保險雖然已經發展成熟，然而處于第二支柱的企業年金和第三支柱的商業養老保險的發展卻不見成效。因此，本文將對我國三支柱養老保險的發展進行實踐研究，并通過借助國際經驗，提出相關的建議政策。

二、實踐研究

（一）我國三支柱養老保險體系的現實境況

目前，我國已確立了多層次的養老保障體系。按照我國現有制度運行的實踐，本文將現行三支柱養老保障體系的性質等特性概括，如表1 所示。

表1 我國現有三支柱體系模式

（二）建立三支柱養老保險的優勢分析

1.有效緩解我國養老金領域發展不平衡、不充分問題和養老金空賬問題。第三支柱養老保險是作為我國第一和第二支柱養老保險的補充，能夠推動我國養老保險體系的發展。目前，三支柱的養老金模式發展極為不平衡。第一支柱占據主導地位，并且已經覆蓋全國，規模已經超過6 萬億元，占比高達70%，但獨木難支，僅僅依靠第一支柱的養老保險很難滿足我國人口老齡化趨勢下退休居民的生活需求。第二支柱覆蓋面極窄，規模僅僅為2 萬億元，且加上世界各國新冠疫情沖擊的影響，企業的經濟負擔壓力巨大，未來三年內作為第二支柱的補充養老保險預計提升的速度比較緩慢。因此，我國應加快建設第三支柱養老保險，以緩解養老保險發展不均衡的問題。

2.有效推動儲蓄型養老向投資型養老轉變。隨著中國老齡化的加深，盡管通過增加新一代年輕人的稅收收入可以增加老年人的養老金，但這并不是長久之計。這樣，不僅會增加企業的稅收負擔，而且還不能從本質上解決我國養老金不足的問題。解決養老金問題必須依靠國家、企業和個人三者的力量。改變傳統的隔代養老的現狀，通過合理的市場化投資來實現養老資金的保值增值，這樣才能有利于我國居民養成一個長期的養老投資計劃。

3.有效優化國家的金融結構。作為第三支柱的商業養老保險的目的就是將一部分養老金用于銀行存款和投資，這樣才能使金融體系由儲蓄型轉向實體型的投資。此外，作為養老基金的投資必須保證資金的安全性以及長期的收益性，這樣才有利于養老金投資朝著長期健康穩定的方向發展。另外，養老金的長期投資，必須通過專門的管理機構參與資本市場來獲得長期合理的收益，方能促進國家金融機構的調整以及實體經濟的發展。

（三）多層次養老保險面臨的問題

1.基本養老金未實現基金積累制。在多層次養老保險體系中，第一支柱的基本養老保險是采取社會統籌和個人賬戶相結合的形式。其中，社會統籌部分仍然是現收現付制，通過基金在社會成員之間的調劑使用來實現社會的再分配制度，而個人賬戶部分則完全采用基金積累制的模式，來緩解未來養老金的壓力。

2.各層次養老保險功能不清晰。在多層次養老保險體系中，第一層次的基本養老保險的功能主要是保障全體國民的基本生活，第二層次的企業年金主要是提升工薪階層的養老金。然而，大部分職工卻僅僅依靠第一支柱的基本養老保險來保障老年生活。因此，在初設制度之時，基本養老金的替代率高達70%左右，由于缺乏合理的調整機制，基本養老金的替代率也在逐年下降。截至2020 年，基本養老金的替代率已經下降至45%左右。雖然2004 年，國務院頒布《企業年金試行辦法》，并給予一定的稅收優惠，但第二支柱養老保險的發展依然很慢。對于第三支柱養老保險，國家沒有頒布一些明確的政策法規，基本上是處于停滯狀態。

3.第二、三支柱的養老保險發展基礎比較薄弱。我國的商業養老保險發展的時間非常短，并且沒有形成特定的發展機制。近年來，受疾病發生率以及人口死亡率的增長等多方面因素的影響，我國的養老保險業出現了一定的波動，而且基礎性數據的積累極其匱乏，許多法規的作用也受到了限制，這一系列因素都影響了風險定價的科學性和精準性。由于養老保險的存續期較長，經營難度較大，對資產負債匹配管理的要求較高。同時，養老金就是老年人的活命錢，對于資金安全穩健的要求更高。然而我國的保險公司成立時間普遍較短，對長期風險管理能力有待進一步加強和提升。其次，居民的長期投資理念，尤其是農村居民的長期投資理念較為薄弱，傳統的養兒防老以及政府養老的觀念依然占據主流地位，居民對于商業養老保險所提供的養老保障方面的獨特作用了解甚少。并且他們被動養老的觀念根深蒂固，主動進行養老投資的觀念不強，使得多層次的養老保障制度發展緩慢。

（四）制約我國三支柱養老保險發展的因素

1.養老保險法律法規滯后、立法不全。我國《憲法》第45 條明確提出，獲得養老保險的每位公民均享有基本的權力。然而，迄今為止，我國并未出臺任何一部有關規范養老保險專門的法律。我國現有的養老保障政策基本上都是依據國務院及行政部門有關社會保險的政策法規。基本上只是停留在政策的層面，其效率很低，法規制度不完整。而作為新型的三支柱養老保險，是涉及國家、企業、公民等三者利益的現代化養老保險制度，國家必須建立健全相關法律法規，才能實現社會再分配的公平與效率的統一。

2.宣傳力度不夠。關于第一支柱的基本養老保險雖然發展多年，但由于政治、經濟、社會等因素的影響，東西方以及城鎮與農村之間一直存在著巨大的差異。尤其在發展相對緩慢的農村地區，居民缺乏知識常識，法律意識淡薄，僅僅知道每年交幾百元的養老保險費，等年過60 歲之后領取基本養老金，但并未真正了解我國三支柱的養老保險政策，以及各層次養老保險政策在退休后能夠帶來的經濟收益。據調查，有58.6%村級干部不了解三支柱養老保險制度，因此，也無法正確地解讀和宣傳我國的三支柱養老保險政策，僅僅局限于懸掛一些宣傳標語等表面形式。

3.實施養老保險過程中監管力度不足。目前，雖然我國已經初步形成了以勞動社會保障部門監管為主，稅務審查、財政監督、銀行監管、內部控制、社會監督為輔的較為全面的養老金監管體系，但是我國過分倚重行政監督，而其他監管部門薄弱，從而很容易造成養老基金被挪用的現象。因此，我國應設立專門的監管部門，在實施養老保險過程中權責安排細化，這樣才能保證我國養老保險發展過程中一路暢通。

三、借鑒國際經驗

英國自1959 年便進行了養老金私有化的改革，逐漸形成多層次的養老保險。作為一個高福利國家，英國的社會保障具有普遍覆蓋與全民共享的特點。在保障項目的設置上涵蓋了對每個社會成員“從搖籃到墳墓”的一切社會保障需求。這無疑會增加政府的負擔，因此，英國通過社會保障制度的改革，國家也轉變了最初作為“守門人”的角色，消減了國家對于社會保障方面的開支，確認了職責所在。主動承擔了管理和監督的責任。在財政方面，政府更多強調的是責任分擔和個人意識，而政府僅僅起到一個保基本的作用等。中國作為一個發展中國家，也應該通過改革減少政府對于社會保障的投資，更多的也應該是起到一個管理和監督的責任，通過對企業實施稅收優惠來鼓勵企業年金計劃的發展，以及給予一定的補貼政策來鼓勵第三支柱商業養老保險的發展。

美國作為一個高度發達的國家，養老保險也發展甚早。1920 年開始，美國公務員退休方案已然制定。如今，美國已經形成了“基本養老保險”“雇主養老保險”“個人儲蓄養老保險”為三大支柱的養老保險體系。作為一個社會保險型的國家，美國的社會保險具有以勞動者為核心的特點，以及實行責任分擔，權力與義務相結合。對于社會保險型國家，美國更多的是強調企業和個人共同繳費，國家給予稅收優惠，體現的是一種責任共擔、風險共擔的原則。其次，美國采用的個人退休賬戶制度，經過了幾十年的發展，已經形成了豐富的賬戶類型，其中包括TEE 模式、EET 模式以及ETE 模式，采取不同的稅收優惠方式來鼓勵和激發雇主及雇員參與個人儲蓄養老保險計劃。然而，與我國相比，結構比較單一，雖然2018 年進行了個人稅收遞延型商業養老保險的試點工作，但成效進展未及預期。我國也應借鑒歐美國家，增加并調整我國商業養老保險的投資結構模式，提高第三支柱養老保險的投資比例，減輕第一支柱的負擔。

四、相關建議

（一）給予養老保險第三支柱明確的界定

雖然兩會期間，國家政策對我國三支柱養老保險進行了激烈的討論，但并未對第三支柱養老保險予以明確的界定。我國的第一支柱的目的是熨平消費，已經發展到了青壯年的階段，將部分可用于消費的收入儲蓄起來，轉移到老年退休后使用；第二支柱的目的是代際間的再分配，參保群體共同分攤老年群體被迫陷入貧窮的風險；第三支柱的目的是進行收入再分配，對于參保群體中低收入的群體給予較高的養老金替代率，用于保障他們的老年生活。但目前我國的三大支柱體系卻嚴重依賴第一支柱，隨著人口老齡化的加大，以及國民生活的提高，中國人民平均壽命的延長，僅靠第一支柱已經無法滿足老年人的基本生活。因此，應進一步界定第三支柱養老保險的金融產品、進入準則、監管部門等，打造開放、公平、多樣的金融市場，可供老年人使用。在對于第三支柱養老保險方面，我國基本上處于空白的階段，更應做到的是制定相應的法律法規，對于阻礙第三支柱養老保險發展的行為做到有法可依，違法必依。

（二）國家應適當給予稅收優惠政策支持

稅收優惠政策是發展三支柱養老保險最直接、最有效的政策。目前，我國的個人遞延型商業養老保險是處于停滯狀態。不僅結構單一，而且在優惠力度上，稅務征繳原則上都未能有效地做到激勵商業養老保險的發展。因此，國家應在明確第三支柱商業金融產品的同時，加大稅收優惠力度，增加稅收優惠的類型，降低稅收優惠的門檻等。

（三）加強養老保險第二支柱和第三支柱的互聯互通

通過建立養老保險第二支柱和第三支柱的互聯互通，可以有效提升養老金體系的自由靈活性和效率性。不僅可以盤活第二支柱企業年金的吸引力，而且還可以有效調動人們參加第三支柱商業養老保險的積極性，為第三支柱的發展注入動力和活力。建立養老保險第二、第三支柱的互聯互通，還可以同時使得兩個賬戶享受優惠政策，實時資金間的轉存等等。總之，任何制度的設計都應以人為本，只有這樣才能達到良好的效果。