突發公共事件背景下應急財稅管理機制優化研究

蔣薇薇 吳學鋒

(蘇州大學應用技術學院 江蘇蘇州 215325)

近些年國內外頻發各種突發公共事件，各國政府逐步提高對此類事件的關注度。為有效應對此類事件，我國必須盡快建立應急管理體系。突發公共事件和人民的安全息息相關，和國家經濟發展及社會和諧都有密切的關系，要全面規避該類事件基本是不可能的，由于事件往往是無法預估的，且有顯著的公共性，所以一旦發生，極易給民眾造成巨大的傷害，國家治理體系也需面臨巨大的挑戰。從之前的“非典”到“新冠”疫情，都驗證了突發公共事件是對國家治理能力的重大考驗，因而必須頒布相應的財稅政策，創新體制機制，提高應對能力。目前疫情還處于較為嚴峻的狀態，如何將財稅政策的作用充分發揮出來，對應急財稅管理機制來說是巨大的挑戰，因而必須盡快落實優化工作。

1 財稅應急管理相關理論

財稅應急管理理論是基于公共產品理論之上的。突發公共事件一旦發生，僅靠政府或市場任何一方徹底解決，必然是難以達成的，存在的各類風險借助保險市場進行全面規避同樣難以實現。因此，政府應急管理由本質上分析就屬于公共物品，一旦有突發公共事件，無論是邏輯還是結果層面，公共財政都有不可推卸的應對責任。對于應急管理體系中公共財政作用應如何發揮出來的問題，需要進行重點探討。公共財政是突發公共事件防控的最后防線，我國目前的財政應急管理還處于初步研究階段，管理機制還不完善，需要開展系統化的研究，盡快完善管理機制。

公共產品的受益范圍理論也是突發公共事件的理論基礎，主要用于政府間財政關系的處理依據。傳統財政分權理論對政府各層級的分工提出了明確要求，明晰在突發公共事件應對過程中各層次的責任，要求對中央與地方科學劃分財權與事權，明晰各方的責任，并要求財政應急資金必須來自多方面，管理監督也應實現社會化。

需要考慮的重點問題是中央與地方政府在公共財政應急管理上資金投入占比如何分配，管理的度如何進行把握？對于財政應急資金相關的風險與責任分擔問題，相關政策建議都為收益范圍理論范疇。

公私合作理論，實則是公共產品是由政府和市場共同提供的理論，盡管應急管理提供的是公共安全，但僅靠政府一方的參與必然是不夠的，應急網絡中沒有全面共同參與，效果將會降低一大半，只有在公救的基礎上增加自救，才屬于完整的網絡。

對財稅應急管理機制開展研究工作，使得在財政應急管理體制當中，民間組織、企業、個人等都可更好地發揮自身的作用，也使公私合作理論得以深化發展。讓社會所有成員都強化監督意識，讓民營企業積極加入應急救援，引導公民樹立公共意識，也是財政應急管理可有效應對的關鍵。

2 我國突發公共事件應急財稅管理的現狀

2.1 缺乏完善的公共財政機制

首先，我國對突發公共事件盡管已非常重視，但財政投入方面力度明顯不足，因而在突發公共事件發生概率不斷加大的背景下，財政方面難以得到有效保障。其次，地方政府目前的事權相對較大，但財權方面較為不足，兩者的矛盾愈發顯著。地方政府需要承擔突發公共事件中的大部分抗災事權，但是僅靠地方政府的財力顯然是不夠的，有關突發事件應對中央和地方的應急成本分擔問題，法律中也并未進行明確規定，付出與收入不成正比，影響地方政府應對事件的積極性。最后，通過目前的體制可知，一旦有突發公共事件，各級政府的救災工作都是采取臨時設立指揮部，并負責組織人員與調配物資，此種臨時機構很難對救災實際所需的物資有及時準確的把握，各方的力量也難以高效整合，導致救援的成效受到嚴重影響。

2.2 應急預算制度不完善，缺乏規范化的執行細則

首先，在編制應急預算的過程中，法律制度保障嚴重缺乏，雖然已有一些法律有提及預算調整問題，但財政應急相關問題并未詳細闡述。其次，預備費設置方面還有一定的問題。目前，我國在設置應急預備費時幾乎都和年度預算一起設置，未針對應急工作專門設置預備費，這種模式導致預備費難以有效調度。最后，地方政府目前嚴重缺乏風險意識，在救災資金投入方面不夠重視，預備費往往在政府支出中占比低于1.5%。

2.3 應急財政資金未科學使用，促使財政投入壓力大大提高

第一，應急資金必須基于4R原則進行科學分配，也就是預防、減緩、反應、恢復各個階段都應結合每個階段的特性進行分配。在預防階段，我國的重視度較低，投入力度嚴重不足，主要在醫療、衛生等領域設施設備投入上有明顯的問題，而重心基本都放在事后應急處理上，這種做法會導致資金使用效率大大降低。盡管在恢復階段，投入整體是不少的，但此階段需要涉及災后重建、災民生活保障等內容，任務非常繁重，平攤的方式必然無法滿足此階段的資金需求。第二，因預防方面做得不到位，對突發事件災情并未進行精準統計，數字支持力度不足，導致資金的撥付受到影響，政策的效用難以發揮出來。

2.4 缺乏績效評價機制

目前的審計制度最顯著的特征為合規性，應急財政資金卻有著隨機性，兩者是存在矛盾的。應急財政資金基于目前的體制之下，都是在事后進行專項審計，不會在事前與事中環節進行審計。但應急事務過于隨性，并不是在事前就有相應的救助策略，而是根據現場的狀況臨時明確的對象與方式，這種隨意的做法極易出現和制度規定不符合的情況。突發公共事件方面，我國的具體應對基本都是臨時措施，各級部門在具體工作開展時對撥付較為重視，但對考核過于忽視，目前的考評機制還有許多不足之處，指標科學性也較為欠缺，導致錢出現錯花、亂花的情況。

3 突發公共事件應急財稅管理機制的整體架構

3.1 應急財稅管理機制的基本原則

3.1.1 統一指揮、分級落實

應急管理呈現的主要特征就是統一指揮、分級落實，由國家進行宏觀協調，地方負責落實具體工作。在國家統一部署之后，綜合機構進行協調，中央會議負責對策制定，具體實施工作由地方政府負責，有助于從宏觀和微觀雙重維度進行開展，從而更好地確保具體工作的落實。

3.1.2 全社會參與，高效運轉

應急機制是由全社會參與的，且運轉非常高效，包含了功能齊全、反應迅速的信息報告體系，還有訓練有素的應急隊伍及豐富的應急物資儲備，應急理念也相對先進，平常還非常注重應急防范的宣傳教育。針對突發公共事件，我國在建設預警系統方面的重視度極高，對應急通信系統也很重視，積極利用諸多現代化手段開展建設與應用工作，從而確保應急管理工作效率達到最高。

3.1.3 注重發揮法律法規的保障作用

為了更好地應對突發公共事件，應注重完善相關法律，從而更好地提高應對效率。在現有政策及法規的基礎之上，還要陸續頒布多部有關災害應對的法律法規，對緊急狀態法律體系進行再次完善。

3.2 應急財稅管理機制的整體架構

3.2.1 完善的應急管理機構，有利于資源高效整合及應急處理效能的提升

我國在機構設置方面重視度不高，遇到突發公共事件時，都是臨時組建指揮部，這種管理機構的過渡色彩非常濃厚，因而決策執行過于被動，對各部門的協調運作非常不利，財政應急政策也會難以發揮功能。各級政府都應積極建設應急管理機構，完善相關職能，進而更好地體現出權威性，將運動中樞的作用充分發揮出來。

3.2.2 高度共享、及時精準的信息報告，有利于應急體系實現高效運行

我國一直以來都是實施逐級上報的做法，也就是下級單位應將情況上報給上級行政部門，極易出現災情統計數據失真的情況。所以，必須增加信息來源，將互聯網與媒體的效用充分發揮出來，并面向全社會構建信息發揮機制，保障全社會都可獲得相同的信息，實現信息的高度共享，為應急體系的運行奠定良好的基礎。

3.2.3 引導全社會積極參與，有利于損失降至最低

面對自然災害，應積極引導全社會積極參與，盡量減少災害出現時的損失，無論是財產還是人員傷亡，都要得到有效控制，不斷提高社會成員的危機意識，確保其在遇到自然災害時能夠自救與互救。

3.2.4 完善的財稅政策，有利于應急管理工作的良好發展

制定財稅政策時，應考慮到中小企業的發展問題，提供相應的緩征或免征福利，使得受災地區能夠更為快速地重建。通過稅收等方面的補貼，支持公共安全產品的發展，引導全社會積極主動承擔風險，分擔損失。

4 構建我國突發公共事件財稅應急管理機制的建議

4.1 構建財政應急管理推進機制

首先，對現有的財政應急體制進行優化。實施分級實施、分類管理的應急管理體制，逐步構建制度化、綜合化的管理體制。建立分擔機制，實現各級財政的共同科學分擔，同時應建立基于政府和社會的風險分攤機制，使得保險、銀行、捐贈等資金都能參與救災，為災后重建工作提供有效的資金保障。其次，對監測預警機制進行優化。財政部門應實時監測宏觀經濟與財政收支的狀況，并做好風險評估工作，一旦發現潛在的危機就會馬上發布警示，這是應急信息報告機制能夠切實得以完善的基礎。始終將預防和應急有效結合，對預警機制進行不斷完善，確保問題的早發現與早處理，將風險產生的概率降至最低。最后，積極落實應急法制建設工作。應急法律體系不斷完善，管理也會日益規范化，切實做到任何的工作開展都有法可依，有任何違背法律的行為也有相應的處理依據。依據系統化要求對現有的法律體系進行完善，整合分散的法律法規，不同法律的側重點有所不同，因而可達到更好的互補效用。建立高效完善的應急財稅政策法規，有利于財稅資源的科學配置，避免由于法律與政策方面的不足，給應急工作的開展造成影響。

4.2 構建財政應急管理調控機制

首先，對應急預算制度進行優化，確保應急資源能夠更為順利地供給。最為關鍵的工作就是增加預備費的占比，使得預備費功能更為穩定，管理方式采取基金式管理，并拓寬預備費的渠道，同時應對應急資金支出進行細化，并對每一筆支出用途進行明晰，根據每年狀況的不同進行滾動修改。此外，應急資源的渠道也應不斷延伸，確保資金的充足性。其次，構建權責分明的決策機制，確保機制的科學性。在縱向與橫向轉移支付中，對中央與地方政府各自的責任進行明晰，促使各級政府的應急財權與事權和自身的職能分工是相符合的，也就是地方財政負責的工作主要是對當地的突發事件進行事前預警、事中協調管理及管控經費，中央財政則是對事后的工作進行協調，并管控經費支出。同時，應對財政資金進行統籌安排，在事前、事中、事后三個階段進行資金投入比的科學分配，由應急財政資金以往投入的成效可知，事中控制相比事后重建有很好的效果，而事前預防相比事中控制有更好的效果，所以事前預防這個環節才是最為關鍵的，但我國一直以來都更為注重事后的重建，對事前的防控不夠重視，實際上預防工作若是做好了，發生危機事件的概率就會降低，對于事中與事后環節都可起到積極作用。此外，應積極引導民間組織、個人的積極參與，使得社會各界的力量形成合力。例如，對于應急物資生產的企業可適當減免稅收，對捐贈的企業與個人可適當扣除稅收，也可對在應急過程起到關鍵效用的組織給予合理的財政補貼等。最后，構建完善的監督審計機制，保障及時披露，并做到客觀公正。要對應急審計工作的具體開展流程進行明確，并構建應急審計的相關考核體系，同時對信息報告工作機制進行強化，實際操作時要確保事前預防工作能夠規范化啟動，事中的救援狀況可以公開發布，事后對資金的使用評估也可保證科學合理。

4.3 構建財政應急管理效率提高機制

首先，應充分應用信息技術，對應急管理加強技術支撐。加快信息共享平臺的建設，對財政應急管理實施全面數字化管理，為應急管理信息化奠定良好的基礎，使得信息可達到最大化利用。其次，基于財政應急資金之上，開展多元化融資工作。應急管理本就屬于系統性工程，有巨大的資金損耗，僅通過中央政府負責顯然是不夠的，還應有商業保險、巨災保險等機制，并采用稅收優惠的方式鼓勵社會組織、個人積極參與救災工作。同時，要對金融、財政等各類資金進行科學合理的應用，確保突發公共事件有最大的資金保障，也就是資金需求都能得到有效滿足。最后，對多級財政聯動機制進行優化。突發公共事件本就極為復雜，且事件發生往往都是很緊急的，會產生較為嚴重的后果，還極易有連鎖效應形成，所以多級財政聯動機制的建設是有必要性的。該機制可使財政與各職能部門在危機狀況下進行高效協調與溝通，將我國目前的條款分割、各司其職的情況進行改變，使得公共危機管理能夠切實達到更好的效用。

4.4 構建財政應急管理績效評價機制

對于財政應急管理機制，具體實施狀況的評估是否客觀公正，就應設置切實科學的指標體系，進而對機制的實施狀況進行評估。對財政應急管理的社會效益進行測定是有較大難度的，指標的選擇及評價方式都會對評價結果產生巨大影響，而評價機制的合理性與完善性會對推進、調控、效率提高等機制的實施狀況產生直接影響。第一，評價標準應保證科學合理。由于突發事件的種類較多，因而在應急管理績效評價標準設計時應結合各類型的特性設計標準，并通過多個渠道收集突發事件相關數據信息，具體的數據內容主要有事前支出、事中補助、事后重建支出等，最好是將各數據信息整合成數據庫，以便后續的使用。第二，選擇真正適宜的評價方式。模糊綜合評價是一種將定性與定量分析相結合的評價法，對于那些無法量化、較為模糊的問題，此評價法都可以進行較好地解決。在具體應用過程中，模糊綜合評價最為重要的問題在于指標權重應當如何科學地明確，而層次分析法則是極佳的明確法，兩者的結合使用是非常關鍵的。

4.5 增加應急財政資金來源

首先，結合本級實際財政收入，若是財政較為寬裕，可將預備費在原有的基礎上增加3%左右，風險較高的地區，在上調的基礎上還可適當增加比例。構建預備費累計制度，結余的預備費可進行跨年結轉，保障一旦出現突發公共事件，應急財政資金就可以更為集中地使用。其次，結合突發公共事件的整個發生過程，對應急資金進行全階段的科學劃分，適當將事后與事中的資金往事前移動，對防范階段的工作加大投入力度，也就是加大知識普及、做好救災物資的儲備等。再次，各級財政可依據財政的盈余狀況對預備費進行適當增加，中央也可在財政支持方面加大力度，使得應急財政資金切實得到更高的保障。最后，延伸協同路徑，使得政府和市場能夠共同應對社會風險。例如，各類社會組織、個人在突發公共事件過程中的捐贈，政府可給予一定的稅收優惠，鼓勵非政府組織積極參與救援工作。

4.6 強化國家與公民的風險意識

首先，各級政府應將以往一味注重經濟指標的觀念進行轉變，要形成較強的風險意識，將政府的公信力更好地體現出來。其次，民眾應具有風險意識，遵守社會秩序，加強風險防范。最后，可定期或不定期開展應急宣傳與演練活動，使得社會各成員都可對應急工作有清晰的認知，并積極參與到防控工作中，進而形成全民應急理念，為突發事件的發生奠定良好的防控基礎，使得事件產生的負面影響最大限度的降低。

5 結語

突發公共事件中，政府的作用是毋庸置疑的，若是缺少政府的組織與引導，必然無法有效應對。在政府治理體系當中，財稅政策是極為關鍵的，在突發公共事件應對時其作用是無可替代的。若要使突發公共事件做到有效防范與控制，就必須建立完善的財稅政策，不斷優化管理機制，有充足的資金保障，政府也有較強的防控意識，社會組織與民眾也可積極參與事件防控工作，形成全民共同抗擊突發公共事件的局面，進而達到更好的治理成效。