雙循環發展格局下我國農產品貿易的策略優化研究

苑歧雪 劉金榮

(中國海洋大學管理學院 山東青島 266100)

我國加入世貿組織以來，農業對外開放水平不斷提高，糧油棉糖等大宗產品凈進口規模日益增多，成為全球第一大農產品進口國，但我國農產品出口障礙重重，增速緩慢，貿易逆差成為常態。貿易逆差持續出現反映了我國農產品缺乏競爭力，農業外循環結構“失衡”等問題，對國內農產品內循環結構造成了不良影響。在保證糧食安全的前提下，如何以更開放的姿態主動參與到農業國際化，實現農產品國內國際雙循環，是我國現代化農業高質量發展面臨的重要問題。

1 我國農產品貿易發展現狀

加入世界貿易組織以來，我國全面實施對外開放政策，逐漸擴大對外開放的廣度和深度，積極利用國際、國內兩個市場、兩種資源的優勢，為維護國家糧食安全和穩定社會和諧提供了強有力的保障。2004年，我國農產品貿易進入逆差時代，逆差數額逐年遞增，農產品貿易逆差化成為常態。隨著我國農產品貿易發生結構性變化，貿易戰略的目的由出口創匯調整為通過調劑國際農業資源來保障我國基本糧食安全。2000—2021年，我國農產品進出口總額年均增速達到12.2%，其中農產品進口額年均增幅達到15.7%，成為全球最大的農產品進口國。

農產品進口的品種結構也發生改變。20世紀90年代，我國主要進口農產品種類包括小麥、玉米、大米等谷物，以及食用植物油、棉花、食糖等；2021年主要進口種類變為大豆、食用油籽、棉花、畜產品、水產品等。原料性農產品及國內需求增長較快的優質農產品成為進口重點，農產品貿易功能也由解決溫飽升級為滿足消費者多樣化的消費需求。

隨著農產品市場的開放，我國農產品貿易合作伙伴日益增加，不再局限于東歐、亞非拉等發展中國家，現已拓展至包括歐盟、美國、日本、加拿大在內的世界絕大部分國家和地區。聯合國統計數據庫顯示，截至2017年，與中國合作的貿易國家已達211個。

目前，我國農產品進口數量持續大于出口數量，導致農業外循環結構走向“失衡”，主要表現為谷物、糧油棉糖等大宗產品失衡問題嚴重。谷物凈進口規模從2009年的183萬噸增長至2021年6275.6萬噸，年均增幅達到34.2%；棉花凈進口規模持續升高，由2001年的0.76萬噸增長至2021年的234.2萬噸，年均增幅達到33.2%；食用植物油與食糖的年均增長率分別達到9.4%與9.1%。

2 雙循環背景下農產品貿易面臨的主要問題

2.1 貿易壁壘增多，農業外循環帶動性差

入世以來，我國傳統農產品的出口額增速和出口量增速均出現放緩趨勢。2002—2011年蔬菜出口量年均增速為8.8%，出口額年均增速為19.4%；2012年后出現明顯下滑，出口量與出口額增速分別下滑至2021年的3.9%與5.6%，水果、水產品出口增速也出現不同程度的下滑。造成農產品出口增長乏力的原因，一方面與國內生產成本上漲導致價格競爭力下降有關。另一方面，與國際市場經濟不景氣導致對農產品需求增長放緩有關。盡管我國農產品市場保持著高度開放姿態，但是國外對農產品市場的保護程度較高，依然保持著高關稅、高補貼態勢，甚至表現出關稅壁壘措施數量增加、程序愈發復雜、標準愈發嚴格的趨勢。

2.2 本土農產品生產成本高，內循環支撐性弱

國際糧食市場平穩，糧食價格下降，而國內受耕地和水資源約束，農藥、化肥等農資成本上漲及勞動力成本上漲等因素，使農產品生產成本逐步上升。另外，我國小規模經營的勞動密集型農業與國外大規模機械作業、資本密集型農業相比，生產成本相對較高，不具有競爭優勢。政府為保護農民利益不受過度損害，對主要農產品實施提高收購價格的政策，在一定程度上破壞了農產品市場均衡，推動農產品價格進一步升高。另外，我國受入世的影響，對進口農產品進行關稅調控的措施有限，無法實行數量限制及復雜關稅等措施，致使國內農產品與進口農產品的差價進一步拉大?！皟r差驅動型”進口動力增強，造成農產品進口量超過我國需求缺口量，嚴重威脅了國內農產品的正常生產，不利于國家清理糧食庫存。這些因素均制約著我國農業內循環發展，導致對雙循環的帶動能力減弱。

2.3 農產品進口來源高度集中，威脅糧食安全

當前，我國農產品進口來源地高度集中的問題突出，2017年農產品進口來源地前十位的進口量占我國農產品總進口數量的72.98%，而前五位巴西、美國、澳大利亞、加拿大和新西蘭則占據了56.02%。油料進口國中，巴西和美國占比將近80%，美國在我國棉花進口中占比高達42.72%，越南和泰國占我國谷物粉進口比重超過80%。進口農產品的種類也集中于少數品種，主要是土地密集型農產品。進口農產品有助于緩解我國資源壓力，節約耕地，但是高度集中于某些國家，容易受制于人，增加了被他國控制的風險，一旦引發貿易摩擦，就不利于我國農產品供給穩定和國家經濟安全。

2.4 大量外資涌入農產品行業，丟失定價話語權

進口一定數量的農產品有助于彌補我國農產品供給市場的缺口，緩解農業資源和環境緊張的壓力，但農產品進口數量的持續擴大加劇了國內市場對其的依賴程度，價格優勢對國內農產品生產造成了擠壓，不利于農民穩定就業和增收。加上部分外資企業在我國種業、油脂加工等行業的擴張，少數外國糧商利用低價沖擊、合并我國中小企業等行為，削弱了我國對某些農產品產業的定價話語權，加劇了我國向現代農業發展的換擋難度，從長期來看，不利于我國農產品市場的穩定和食品供給安全。

2.5 糧食能源化趨勢顯現，農產品價格波動大

隨著全球貿易的自由化發展，貿易保護開始與自由貿易并存。不少國家為了利益，以“戰略貿易”和“公平貿易”為理由實行貿易保護主義，使得貿易壁壘與貿易摩擦成為現階段影響產品出口的主要因素。不僅美國、歐盟增加了貿易壁壘，巴西和印度還推出了貿易保護措施，甚至推出專門針對中國的措施。而農業又是貿易保護的主要對象，隨著石油價格的升高，糧食“能源化”趨勢顯現，利用糧食進行投資炒作的行為時有發生，全球氣候變化也加劇了農產品供給波動，糧食價格受到越來越多非傳統因素的影響，導致生產銷售風險加劇。我國由于農產品進口量大，對農產品進口具有較強的依賴性，國際農產品市場的波動通過價格因素影響到國內農產品的正常生產活動，對國內企業造成巨大的影響。面對日益復雜的國際貿易環境，我國在平衡國內生產和進口方面將面臨更大壓力。

3 雙循環背景下我國農產品貿易策略優化建議

未來，我國農產品貿易開放程度將進一步提高，加上我國目前處于工業化、城鎮化建設階段，農產品需求擴大與日益增長的環境壓力之間的矛盾愈發激烈，因此進口國外農產品難以避免。充分利用好農業雙循環的內外驅動作用，是促進現代化農業高質量發展及鄉村振興的關鍵。

3.1 轉變國內高產量目標，追求降低生產成本

農產品進口貿易的功能由最開始補足農產品市場需求缺口轉變為主要農產品供給來源，不是由于國內農產品市場需求缺口變大，而是由于本土與國際農產品價格差距增大。如果我國農產品價格持續升高，進口農產品價格持續低于國內價格，即使國內農產品市場需求缺口變小，本土農產品產出數量提高，依然會出現國內農產品被擠入國庫，進口農產品進入市場的局面。因此，我國政府應轉變追求高產量和高自給率的目標，努力降低農產品生產成本，從價格上入手，提高農產品的國際競爭力，摒棄供需平衡的舊想法，樹立生產、需求、進口三方平衡的新觀念，使農產品進口成為促進我國農業結構優化、提高資源配置效率的重要輔助手段。

3.2 建立國內外農產品互動機制，準確調控進口數量

我國應探索建立有關國內生產和國際進口農產品數量的銜接互動機制。首先，評估我國主要農產品長期供需趨勢及農產品加工產業結構的變化規律，從而準確把握和調控農產品進口的數量及結構，避免進口農產品對我國市場形成較大沖擊。其次，制定多元化的進口渠道策略，分散受進口國控制的風險。最后，充分利用好“一帶一路”倡議帶來的發展機遇，在推廣我國技術和投資過程中，促進農產品出口，建立與沿線國家穩定的貿易關系，從而推進農產品“走出去”和進口渠道多元化的有機結合。

3.3 創新農業補貼方式，與國際貿易規則接軌

我國入世后，受國際貿易規則及國際農產品市場的影響，僅在國內范圍實施調整農產品結構、轉變生產方式等政策手段，作用有限。我國制定農業貿易政策時，應使用更具國際化的思維，充分利用世界貿易組織允許的補貼空間，在國際貿易規則的約束下創新補貼方式。對于水稻、小麥等關系到國家糧食安全利益的主糧產品，在現有最低收購價格、直接補貼政策的基礎上，參考美國“差價補貼”的方式，與生產脫鉤、與價格掛鉤，或參照歐盟“交叉達標”的方式，以特定的條件或目標作為發放補貼的前提。在政策表述中，注意不要出現“補貼”的字眼，說法要與國際貿易規定相統一，避免引起其他國家的誤會和過分解讀。

3.4 加強和完善外資農業企業監控，防止壟斷行為

為保證我國農業產業安全，政府要健全農業對外開放管理體制，完善外資準入制度及監督管理制度，建立外商并購農業企業的申報及安全審查機制。對合并勢頭較猛的行業，如種業進行跨國企業和國內種子市場份額發展狀況的統計分析，對達到一定市場份額的外資企業強制要求執行信息匯報制度，防止過度依賴某一企業，在避免存在潛在生產危險的同時，又能強化其在保障農產品供給市場穩定方面的社會責任。同時，根據農業生產、加工、銷售的特殊性，結合農業生產分散性及銷售到千家萬戶的特點，制定適合我國農業情況的反壟斷規定，防止外資企業對我國農業造成區域性壟斷、行業壟斷，甚至全國性壟斷，并為繼續擴大我國農業對外開放程度提供強有力的制度保障。

3.5 積極參與國際貿易規則制定，爭取更強話語權

構建“國內國際雙循環”新發展格局中，促進國內大循環及國內國際雙循環暢通是發展的重點，而保持循環、暢通的基礎在于國內政策與國際政策的良好銜接。因此，除了對現有國內條件和國際貿易規則做出調整外，作為農產品貿易大國，我國還應積極參與到國際農產品貿易規則的制定中，并在“人類命運共同體”理念的指導下，積極開展區域間貿易談判及國際貿易規則的制定和討論。我國政府應鼓勵各類企業在全球農產品加工、倉儲物流、國際貿易等行業進行投資，支持我國糧農企業通過參股并購的方式參與全球供應鏈的建設，通過這些方式為國內農業爭取更大的補貼空間及必要的國際農產品市場與價格話語權，努力促進各國建立更加公正、合理的國際貿易規則，爭取創造更有利于我國農產品發展的國際貿易環境。