基于4R危機管理理論的檔案應急服務保障模式研究

張林華 鄒潤霞

（上海大學文化遺產與信息管理學院，上海，200444）

引 言

從21世紀初的“非典”到2008年的汶川地震，再到當前席卷全球的新冠疫情，一系列重大突發公共危機事件的爆發對我國危機治理體系和治理能力提出了新要求。在此背景下，作為危機治理重要的信息參謀機構，檔案部門理應提高危機的警覺性，增強應急服務的供給能力。從現有研究來看，我國已有一些學者從構建突發事件檔案知識庫、突發事件專題數字資源庫、制定檔案部門應急預案、提升應急服務能力等角度提出了檔案應急服務的保障策略，然而重大公共危機的演化是一個動態的發展過程，在危機管理的不同階段，檔案應急服務呈現出差異化的特征。目前的研究往往僅側重于事前的應急準備階段，缺乏基于危機全景視角全面剖析檔案應急服務的保障模式，僅有少數學者，如張斌［1］提出建立貫穿公共危機治理全流程的檔案工作參與機制，對保障檔案應急服務具有一定的指導借鑒意義，然而其分析主要是基于檔案工作的整體視角，對檔案應急服務保障的針對性和體系化的概述不足。美國危機管理學家羅伯特·希斯基于危機全生命周期管控視角提出了涵蓋縮減（Reduction）、預備（Readiness）、反應（Response）和恢復（Recovery）四個階段的4R危機管理模型。［2］其中縮減是核心，旨在通過風險評估、資源要素的優化配置來降低危機帶來的風險；預備是通過建立危機預警機制、培訓和演練來提升組織及成員對危機的預見度和反應度；反應是指當危機發生時采取危機溝通、媒體管理、決策制定等策略來有效解決危機［3］；恢復是著眼于整個危機治理情境的反思總結，并恢復組織運行秩序。這一理論雖然最早用于企業風險防控分析，但對于檔案部門的風險管理與應對具有重要的適用價值。因此，本文通過對4R危機管理理論與檔案應急服務保障的契合性分析，構建涵蓋危機全生命周期處置需求的檔案應急服務保障模式，并進一步提出檔案應急服務的保障策略。

1 4R危機管理理論與檔案應急服務保障的契合性分析

從價值目標來看，4R危機管理理論對于危機周期的細分是為了防范危機、加快危機治理進程、實現轉“危”為“機”。完善檔案應急服務保障也是為了更好地推進檔案部門參與危機治理的進程，攜手相關應急主體有效地解決危機，兩者具有一致性。從任務導向來看，兩者具有理論與實踐的映射關系。4R危機管理理論中的縮減和預備階段是防范危機的重要環節，需要內置于環境、系統、人員之中，對應在檔案應急服務保障中就是要創建制度環境、完善檔案資源共享平臺、加強館員培訓；危機反應需要迅速、準確地與危機有關的部門聯系，縮短反應和決策的時間，此時檔案應急服務保障的重點即是健全應急服務的聯動機制，提供檔案知識服務來協助應急主體決策；恢復階段需要復盤反思危機全景，檔案應急服務保障主要著眼于應急服務體系的反思總結、檔案資源庫的更新和開放利用。可見，依托4R危機管理理論對于周期劃分的認知有利于滿足檔案應急服務差異化保障的要求。

2 基于4R危機管理理論的檔案應急服務保障模式的構建

危機可以劃分為危機事前情境、危機沖擊情境和危機事后情境。［4］不同的危機情境面臨著不同的檔案服務需求。根據現有理論與實踐，筆者認為檔案應急服務主體至少應該涉及國家或地方應急管理機構、檔案局（館）以及相關的職能部門。本文以上述主體協同聯動為基點構建了涵蓋危機全生命周期處置的縮減、預備、反應、恢復四方面的檔案應急服務保障模式（見圖1），并以國家電網有限公司（以下簡稱國網）開展的檔案應急服務機制建設和新冠疫情期間的檔案應急服務為例進行解析。

圖1 基于4R危機管理理論的檔案應急服務保障模式

2.1 危機事前情境

危機事前情境包含縮減和預備兩個階段，縮減階段需要綜合不同來源的信息來開展風險評估；預備階段是在此基礎上建立起檔案應急服務的事前預防機制。具體來說，在制度層面，需要地方應急管理機構、相關職能部門建立檔案應急服務機制，明確將檔案部門納入應急管理體系。檔案局（館）應根據縮減階段風險評估結果完善檔案應急服務預案，建立館員突發事件基本培訓制度來提升檔案工作者應急反應的熟悉度、預見度和能力；在資源建設層面，檔案局（館）應依托現代信息技術積極推進突發事件檔案資料編研、突發事件檔案專題數字資源庫和突發事件檔案知識庫的建設。國網自2018年就開始進行電網企業檔案應急服務機制建設的探索，在縮減階段，國網組建了專題小組對國網四川電力等子公司的電力應急情況進行調研［5］，確立了電力工程檔案的應急服務場景。在預備階段，國網在公司的總體應急預案中明確將檔案部門納入電力應急處置流程，形成高效的聯動機制。［6］此外，國網還依托信息網絡技術建立增量檔案資源庫和檔案應急服務資源庫，形成面向突發事件的檔案資源保障。［7］

2.2 危機沖擊情境

在危機沖擊情境中需要快速的危機反應，及時制定應對危機的策略。由于危機往往會產生漣漪效應，檔案應急服務的需求也會呈現多樣化、非程序性的特點，為保證檔案應急服務工作的有序開展，檔案部門首先需要應急決策，啟動檔案應急服務預案；其次，要加強對外聯絡，依托信息技術實現檔案部門與應急平臺的對接，根據應急管理平臺反饋的需求及時開展“戰時編研”，利用突發事件檔案知識庫來為應急決策提供信息支撐和智力支持。在四川省九寨溝地震電力搶險搶修過程中，國網四川電力檔案部門立即啟動檔案工作應急預案并主動對接調檔需求，協助搶修部門提前完成了電力搶修任務，產生了良好的示范效應。［8］此外，檔案部門可借助“兩微一端”等新媒體平臺來同步更新危機治理進程，加強公眾危機防范意識教育，開展突發事件檔案的征集、收集、利用，實現對政情、輿情、社情的多維服務保障。

2.3 危機事后情境

有效的檔案應急服務會直接影響危機恢復的進程。在恢復環節，檔案部門應積極通過預案處置效果評估、館員應急能力評價、先進檔案應急服務策略的學習來進一步提升檔案應急服務保障能力。國網四川電力公司即通過對地震、泥石流等突發事件的演練結果進行總結，評估檔案應急服務管理和案例庫信息調取等各項功能的適用性，并根據用戶反饋不斷進行修正。［9］此外，檔案部門應當完善公共危機檔案資料的收集、征集制度來擴充公共危機專題數字資源庫，推進公共危機檔案資源的開發利用，回應在危機恢復階段災后重建、事故糾紛處理、社會危機意識教育、危機治理復盤等多方面的檔案服務需求。［10］國網構建的檔案應急服務機制中即包含了災后總結輔助決策支撐模塊，通過整合集成突發事件檔案資源，形成相應的案例庫、預案庫和方法庫，滿足多元應急服務需求。［11］

綜上，基于4R危機管理理論的檔案應急服務保障模式旨在圍繞危機縮減、危機預備、危機反應和危機恢復四個階段來明確不同危機情境的任務導向，保障差異化的檔案服務需求，強調檔案部門融入應急管理信息系統中，將檔案應急服務的觸角從單一的應急響應階段延伸至事前的應急準備和事后的恢復階段，并根據危機演化的不同需求采取針對性的保障策略，克服傳統“救火式”服務模式的被動性和局限性，凸顯檔案的現實價值，加快危機治理的進程。

3 基于4R危機管理理論的檔案應急服務保障模式的實踐路徑

3.1 制度安排：健全“內外聯動”的應急服務制度體系

檔案應急服務本身是由檔案部門作為供給主體與應急管理部門作為需求主體的一個雙向互動的過程，為保障這一互動過程的有序進行，需要健全內外聯動的應急服務制度體系。第一，從檔案部門自身的應急服務制度體系來看，首先要建立多層次的檔案應急服務預案。可參照《國家突發公共事件總體應急預案》中對于突發公共事件類別的劃分，結合地區致災因子分析制定檔案應急服務預案。其次，檔案部門應基于館藏突發事件應急處置資料的分析，預先擬定突發事件檔案征集、歸檔、開放的推薦標準，保證突發事件處置過程中檔案資料的齊全完整和進一步的開發利用。第二，從檔案部門與應急主體聯動的制度保障來看，首先國家檔案局應會同應急管理部盡快發布檔案應急服務機制建設的指導性文件，率先推動應急管理領域的機構、企業將檔案部門納入突發事件處置機制中［12］，通過試點先行，逐步推廣先進經驗。其次，應建立跨部門的聯合應急培訓演練制度，明確培訓演練的主體、目標、內容，并針對培訓演練效果進行評估，提高檔案部門與應急主體對雙方工作的理解和認識，增強部門間應急工作的協同度，完善應急聯動體系。［13］

3.2 資源保障：堅持“平戰結合”的資源儲備策略

開展涵蓋危機全生命周期處置需求的檔案應急服務需以充足的檔案資源為基礎，也依賴于檔案工作者的專業應急能力和一定資金的支撐，所以資源保障層包含檔案資源、人力資源和資金支持三個方面：

從檔案資源上來看，一方面，檔案部門在平時就需要做好存量突發公共危機檔案的保全工作，開展突發事件專題檔案資料的匯編，及時追蹤政府預警監控部門發布的針對社會總體狀態變化的分析結果作為應急準備的重要信息參考。［14］另一方面，檔案部門應重點關注突發事件應急處置過程中所形成的各類檔案資料，完善網頁檔案、社交媒體檔案等的收集制度，開發開放面向社會的檔案征集平臺，使檔案部門所收集的檔案資料能夠盡可能地反映危機管理的全景。此外，檔案部門還應依據突發事件的具體情況開展“戰時”編研以彌補日常編研的不足。

從人力資源上來看，一方面，檔案部門應當定期開展突發公共危機檔案應急服務的專題教育活動，將館員在突發事件演習訓練和實操中的表現納入工作考核標準，提高檔案工作者的危機意識和危機應對能力。另一方面，檔案部門要加強對同級相關應急主體的檔案業務指導和培訓，避免因檔案工作者業務技能失位導致危機處置過程中檔案資料供給不完備。此外，還應建立“平戰結合”的檔案專家支持系統，在“平時”為突發事件檔案的編研和業務培訓服務，在“戰時”為檔案應急服務建言獻策，提供智力支持。［15］

從資金支持上來看，為保證檔案應急服務的順利開展，檔案部門應當在年度檔案工作規劃中為突發事件檔案資料的編研和基礎設施建設劃撥專項資金。目前國家正在大力倡導加快新型基礎設施建設，“新基建”也正探索新的融資體系，檔案部門應當抓住新基建的機遇，融入危機防治專網的基礎設施建設中，依法依規采用政府和社會資本合作等方式來拓寬技術更新、資源平臺建設的資金支撐渠道。

3.3 技術應用：實施“多位一體”的檔案信息化強基工程

第一，確定突發事件檔案信息化發展的基本方略。一方面，檔案部門應主動融入數字化建設浪潮，在檔案事業發展規劃中強化突發事件檔案信息化的重要地位，通過出臺相關文件明確突發事件應急處置過程中電子檔案的管理規范，奠定突發事件檔案數據歸口各級各類檔案館集中管理的制度基礎。［16］另一方面，各級檔案部門應當加快推進存量突發事件檔案資源的數字化進程，借助檔案語義組織的相關技術實現突發事件檔案由數字態向數據態轉化，從而奠定檔案知識服務的資源基礎。此外，各級檔案主管部門還應建立網絡安全與信息化工作組織協調機制［17］，為突發事件檔案信息化工作的安全有序開展提供組織保障，切實推進突發事件檔案信息化基礎設施建設落地。

第二，建立突發事件檔案知識庫。突發事件檔案知識庫既是以突發事件檔案為基礎的數據存儲倉，又是提供應急知識、決策方案的服務平臺，能夠在社會突發事件解決、政府工作決策等方面體現重要的價值［18］，是檔案部門應急服務保障的高級形態。為推進檔案知識庫的建設，首先應當制定統一的突發事件檔案整合規劃，構建突發事件檔案專題庫；其次是要依托文本挖掘、語義網、本體等技術實現突發事件檔案的數據化管理，最后加強融合檢索服務、“一對一”應急知識傳遞、應急方案的服務端口建設［19］，為突發事件檔案應急服務提供窗口。

第三，完善協同聯動的應急網絡平臺建設。在重大突發事件應急管理信息系統的總體框架中，網絡通信平臺、應急聯動平臺、專題應急平臺、空間信息平臺和決策支持平臺構成了五大基礎平臺。為實現與應急平臺的對接，地方檔案部門需要將館室局域網與地方政府部門的重大突發事件應急管理信息系統或防災減災信息綜合平臺實現無縫連接。［20］在新基建的背景下，檔案部門可協同應急管理機構加強5G應急服務專網建設，注重突發事件檔案專題數據庫與應急管理信息系統技術標準的兼容，定期開展技術運維，切實保證突發事件檔案信息服務的即時傳輸和共享安全。

第四，打造集檔案應急服務、宣傳、教育于一體的新媒體矩陣。結合不同新媒體平臺的特點來開展宣傳、教育和服務，可在微信、微博、官網定期推送突發事件應急處置的相關文章，發布相關的編研成果等。如青島市檔案館官網發布了《青島建置以來重大突發事件與應對》一書，全面梳理了青島市重大突發事件處置的經驗教訓，具有一定的教育啟示意義；江蘇檔案微信公眾號推出“千年頑瘧一朝除”“60多年前，新中國打贏第一場沒有硝煙的疫控戰爭……”等系列文章，為共克時艱，堅決打贏新冠肺炎疫情阻擊戰起到了很好的宣傳作用。此外還可將檔案應急服務嵌入業已成熟的政務服務APP中，實現多平臺服務聯動，如“豫事辦”即設置有“檔案服務”板塊。簡言之，要借助新媒體傳播廣的優勢，深化社會各界對檔案部門參與危機治理重要地位的認識，推進檔案應急服務保障的進一步完善。

4 結 語

在蘊含著高度復雜性和不確定性的風險社會，從危機管理視角來完善檔案應急服務對推進檔案部門參與危機治理體系，提升危機應對能力具有重要意義。本文基于4R危機管理理論構建了涵蓋危機全生命周期處置的縮減、預備、反應、恢復四階段的檔案應急服務保障模式，并通過模式的分析提取出制度安排、資源保障、技術應用三條具體實踐路徑，為檔案應急服務的科學有效供給提供了建設思路。然而，檔案應急服務本身具有多變性，本文只是一種較為理想化場景下的設計，在實際應用中還有待完善和豐富，尤其是在檔案部門與應急管理信息系統對接方面還面臨著制度、技術上的挑戰，需要進一步的研究與設計。