生態治理現代化的刑事立法保障
——以草原保護為視角

楊一凡 (東北師范大學政法學院，吉林長春 130000)

生態治理現代化要求在法律領域進一步推進立法支撐，草原作為集生態價值、經濟價值以及社會等多重價值于一體的戰略資源，在推進生態治理中的重要作用不可忽視。該研究基于生態治理現代化的要求，探尋刑法中關于草原保護的不足之處，結合司法實踐與刑法理論給予相應的應對措施與立法建議，為推進草原生態保護與生態治理現代化提供強有力的法律支撐。

1 推進生態治理現代化應加強刑法保護

生態治理現代化是當前我黨和國家工作重要任務，也是提高國家現代化能力與加快國家現代化進程的重要表征。我國擁有各類天然草原近 4 億hm，草原作為我國重要的生態環境資源，是推進生態治理現代化的重要一環。目前，我國草原保護仍然存在缺陷，此時，作為其他法律的“保障法”以及最后一道防線的刑法應當在推進草原保護中盡到不可替代的責任，這既是推進草原保護的應有之義，也是推進生態治理現代化的必由之路。

生態治理現代化是以創新生態治理主體體系和制度機制為基礎，同全面深化改革相協調，積極推動生態治理理念、生態治理制度以及生態治理方式等一系列治理資源向現代化方向轉型升級，實現社會公正與生態公正以及生態環境的共治共享。推動生態文明建設在2018年正式入憲，既是建設和諧美麗的現代化社會主義強國的重要一步，也是加快實現美麗中國目標的重要保障。黨的十九屆四中全會提出進一步健全生態文明制度體系，為推進生態環境治理、建設美麗中國、實現中華民族永續發展提供了堅實的制度保障。生態現代化是提高國家現代化能力與加快國家現代化進程的重要表征，其中，推進生態治理體系和治理能力現代化是堅實支撐和必由之路。

推進生態治理現代化發展必須加強立法支撐。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，推進生態治理現代化進一步要求完善社會主義法治。我國將環境保護以及生態保護納入刑法規制經歷了一個從抽象到具體，從分散到集中的歷史發展過程?！胺ㄕ?，治之端也”，憲法確立了生態治理的重要地位，由于憲法所具有的概括性和宏觀性，通過具體的重點領域法律規范來踐行和推動生態治理現代化發展便顯得尤為重要。

首先，草原對于推進生態治理現代化具有重要意義。草原對于我國經濟發展以及生態可持續建設均具有戰略性意義。草原是指天然草原和人工草地。我國擁有各類天然草原近 4 億hm，占全球草原面積的13%，占全國國土面積的 41.7%，對我國經濟以及世界經濟做出了卓越貢獻，既是我國面積最大的陸地生態系統，也是集生態價值、經濟價值以及社會價值等多重價值于一體的戰略資源。做好草原保護既是生態治理現代化的重要一環，也是推進國家治理體系治理能力現代化的必要之舉，有利于草原地區人民生活趨向美好，保障經濟可持續發展，創建生態文明。

其次，我國目前草原保護實踐情況不容樂觀。新中國成立以來，我國草原遭到嚴重破壞，并引發了生物多樣性減少、沙塵暴頻繁暴發、草地載畜量下降和草原生態系統服務價值降低等一系列生態問題，這些問題已經成為制約社會經濟可持續發展的主要“瓶頸”。

因此，加強草原保護，必須以法律支撐為先行。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，草原保護對于立法保護提出了更高的要求。目前，我國草原保護既需要依靠自然科學，利用專業的技術性手段予以保護，更需要通過社會科學機制進行規制，即通過相關法律規范對于危害草原生態行為以及觸及犯罪層面行為嚴加規制，構筑完善的法律體系，增進草原立法與相關立法的合作關系。

首先，刑法對于生態治理現代化發展建設具有重要保障作用。隨著國家經濟社會進一步高速發展，破壞生態環境等違法犯罪現象不斷涌現，因此，我國現行刑法對破壞生態保護等環境違法犯罪打擊力度仍需不斷增強。在刑法中設立生態犯罪, 將引導更多的守法者維護生態安全, 威懾不穩定分子放棄危害生態安全的念頭與行為。刑法的評價機能、引導作用和強大的威懾力是其他法律無可比擬的, 使其責無旁貸地成為保護生態安全的最后一道防線。

其次，刑法對于推進草原生態保護具有戰略性意義。2012年11月《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》出臺后，各級草原執法部門認真貫徹落實草原司法解釋，加強草原行政執法與刑事司法的銜接，向司法機關移送涉嫌犯罪案件數量連續2年成倍增加，2014—2016年維持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件數量出現大幅下降，表明各地持續運用草原司法解釋這件有力法律武器，打擊破壞草原資源違法犯罪行為、震懾不法分子，取得明顯成效(圖1)。

圖1 2012—2017年移送涉嫌草原犯罪案件數量統計[5]Fig.1 Statistics on the number of suspected grassland crimes transferred from 2012 to 2017[5]

最后，刑法目前對于生態治理現代化以及草原保護相關制度規范仍然存在缺陷與不足，普遍存在懲罰輕、對于危害草原行為的非刑罰措施缺失的現象、環境刑法懲罰方式單一等嚴峻問題，這不僅嚴重地弱化了刑法生態環境保護職能，也很大程度上影響了刑法對生態環境的有效保護，因此在全面推進生態治理現代化的宏觀框架下對于刑法方面的保護提出了更高的要求。

2 刑法對于草原保護的現存問題

在生態治理現代化框架內對于草原保護的進一步推進應先堅持立法先行，完善的草原立法是草原牧區生態文明建設的基礎條件?，F階段的生態環境發展過程中，很多生態環境違法犯罪行為大都是通過其他相關法律進行約束規制，刑法的參與力度明顯不夠。例如，我國現行《草原法》第八章規定了關于破壞草原生態法律責任，主要責任類型為民事和行政責任。但伴隨著經濟發展步伐加快，僅僅民事責任與行政責任在實踐中很多情況下不足以規制違法犯罪行為或造成足夠的震懾力，使得部分違法者具有僥幸心理，不利于草原保護的進一步推進和草原經濟可持續發展的要求，對于生態治理現代化發展也構成了障礙性問題。

推進生態治理現代化，建設生態文明，落實科學發展觀，必然要求法律責任設定彼此協調，和諧一致，相互對應。目前，我國刑法對于草原保護仍存在漏洞和不足之處，這些缺陷很大程度上限制了刑法在生態保護中充分發揮其機能。

現行刑法對于草原生態保護并無專屬罪名。根據最高人民法院《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》，違反草原法等土地管理法規，非法占用草原，改變被占用草原用途，數量較大，造成草原大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規定，以非法占用農用地罪定罪處罰；同時，在其他幾條司法解釋中，還規定了以暴力、威脅方法阻礙草原監督檢查人員依法執行職務等行為構成犯罪的，依照相關妨害公務類罪名進行處罰。

由此可見，刑法對于草原生態保護并未規定專屬罪名，而是依附于其他罪名進行處罰。草原生態法益并沒有成為任何一個具體犯罪直接保護的法益。與草原生態法益最為接近的就是“農地”“土地”“土地使用權”等刑法所直接保護的利益，使得草原生態的保護依附于其他罪名得以實現。草原作為重要的生態資源，其重要性并不亞于耕地林地等農用地，且草原同時具備經濟屬性，從此角度觀之，草原在一定程度上更加應當被賦予密切的關注和嚴密的保護。但縱觀我國刑法及司法解釋中，并無草原犯罪的專屬罪名，這既不利于刑法法益保護體系的完善發展，也不利于推進草原生態以及經濟可持續發展、推動生態治理現代化的進程。

2012 年11 月2 日,最高法制定公布的《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》,對非法占用草原的入罪標準作了明確規定,將破壞草原的犯罪行為納入非法占用農用地罪的保護范圍，為依法追究破壞草原資源行為刑事責任提供了重要依據。但在罰金數額確定方式方面，我國對于此類犯罪采用無限額罰金制，也就是說在刑事立法上沒有具體數額的限制，導致了實務上操作性不強的結果，不利于發揮刑法推進生態保護的作用。無限額罰金刑實際上與無邊無界的刑罰已經非常接近, 難以限制公權力以保障私權利, 因此無限額罰金刑與罪刑法定原則的基本價值理念是相背離的, 而罪刑法定原則是現代刑法最基本、最重要的原則, 因此無限額罰金刑在立法上是不足取的。

一方面，無限額罰金刑規定不利于保護草原生態。實踐中，實施破壞與危害草原生態環境犯罪的往往是將經濟利益作為犯罪動機，且許多草原犯罪裁判中考慮到行為人之后可能帶來的經濟效益，往往對其判處較為低的罰金刑，致使處罰不到位，不能實現刑法的預防犯罪機能，甚至可能導致處罰后因經濟利益驅使再度犯罪，陷入“違法犯罪—處罰不到位—被罰金額小于所獲利益—再度違法犯罪”的惡性循環當中，實質上并未對草原生態形成有效的保護。例如2020年7月剛剛審結的“劉春波非法占用農用地罪”一案中，犯罪人于2014至2017年開墾草原共計39.468 hm，數量較大，造成草原大量毀壞，對于草原及其周邊的生態環境造成了巨大的影響，但僅并處罰金人民幣4.5萬元(數據來源：中國裁判文書網《劉春波非法占用農用地罪二審刑事判決書》)。且以上案例并非個案，包括大量的企業實施的破壞草原的犯罪在內，實踐中對于草原犯罪所判處的罰金均處于較低水平，實質上不足以彌補草原生態所收到的損失，使得被破壞的植被難以得到修復與補償。

另一方面，無限額罰金刑可能致使法官的自由裁量權過于擴大化，不利于公正司法。對于破壞草原的犯罪行為未規定罰金的具體數額限度，而是由人民法院依據刑法總則確定的原則——根據犯罪情節，自由裁量罰金的具體數額。此規定在刑法理論上實際屬于“絕對不確定的法定刑”，為法官留下了巨大的自由裁量空間。法國著名哲學家孟德斯鳩曾經在其著作《論法的精神》一書中指出，“一切有權力的人都愛濫用權力,這是萬古不變的經驗。權力不受約束必然產生腐敗”。一旦法院的權力失去控制，必然會導致司法恣意和擅斷，那么重罪輕判、輕罪重判的現象就很有可能發生。

3 刑法關于草原保護的解決對策

我國刑法及司法解釋中，并無草原犯罪的專屬罪名，這既不利于刑法法益保護體系的完善發展，也不利于推進草原生態以及經濟可持續發展，推動生態治理現代化的進程。目前，基于我國草原生態保護對于推進生態治理現代化的急迫要求與刑法現實立法缺陷，應當單獨設立破壞草原罪名，例如破壞草原罪或破壞草原資源罪。

首先，從犯罪客體方面，單獨設立破壞草原罪名將破壞草原資源的行為分離出成為獨立客體，在犯罪對象方面，將草原資源分離出成為獨立的單一的犯罪對象，使草原生態的保護不再依附于其他罪名(非法占用農用地罪)進行，使得草原生態法益在刑法保護對象中終“謀一席之地”。

其次，在犯罪客觀方面，應對于破壞草原行為中附帶的或相關的妨害公務行為在條文中一并進行體現，使得草原保護真正與農用地等保護提升到相同地位，在刑法中得到相應體現，嚴厲打擊破壞草原資源犯罪,實現刑法對草原資源的有力保護。

最后，應當堅持非刑罰措施與刑罰措施并用原則。因生態犯罪有別于傳統犯罪(一般不發生破壞生態環境的情形)的主要特征，因此，若與傳統犯罪一樣，只對生態犯罪的自然人處以刑罰，難以收到特殊預防的效果，而且生態環境受到的損害也沒有得以補救。因此，應當堅持刑罰措施與非刑罰措施并行，注重在追究刑事責任的同時強調生態環境的修復，有助于在根本上保護草原生態。

刑法規范的明確性是刑法規范得以獲取廣大民意基礎與各方認可的應有之義，也是刑法規范以及法院裁判被實際有效執行的必要舉措。刑法的明確性要求進一步摒棄籠統罰金刑的規定，通過設定罰金刑區間、根據犯罪情節設定不同的罰金刑以進一步推進罰金刑的明確性，使其更好地適應實踐，發揮刑法在草原生態保護中應有的重要作用，通過法律警示潛在違法犯罪者，充分發揮刑法的機能，推動草原生態良好發展，構筑生態治理現代化大好格局。

一方面，通過犯罪情節輕重程度細化罰金刑，以避免處罰金額過低可能帶來的不利影響?？梢圆扇”侗攘P金制，即同時以犯罪金額的比例和倍數決定罰金的數額。倍比罰金制既能對于草原已經受到的生態環境破壞起到一定程度的補償作用，維護草原生態環境，彌補草原生態所受到的損失，使得被破壞的植被得到修復與補償；也能在一定程度上對于潛在的違法犯罪者起到威懾和震懾作用，預防其實行犯罪行為，發揮刑法的懲治犯罪作用與預防作用。當然，法院在具體實踐中確定罰金刑時應當考慮到罰金刑的執行問題，不能不酌情考慮犯罪人的經濟狀況，否則將會加重實踐中的“執行難”狀況。

另一方面，通過設定罰金刑區間以規避自由裁量權過大可能帶來的不利后果。可以采取限額罰金制來細化不同犯罪情節所對應的罰金刑檔次，即指刑法分則規定罰金數額的下限和上限，人民法院只需要在規定的數額幅度內裁量罰金即可。具體在草原犯罪中，可以根據破壞草原行為方式、造成損害的植被面積、生態方面的損害后果以及生態可修復性的可能性大小以及犯罪人的客觀行為與主觀心態作為考量因素，以確定不同的罰金刑幅度，通過此舉對于法院的自由裁量權予以限制，既有利于“將權力關進制度的籠子里”，避免重案輕判或輕案重判等罪刑不均的情形發生；也有利于增強法院裁判的認可度，以不斷完善罰金刑在草原保護方面所起到的積極作用。