總部經濟發展政策績效評價路徑探析
——以S省A市總部經濟政策為例

●彭 澤 信俊汝

一、總部經濟概述

（一）總部經濟的概念

經濟全球化帶來了全世界范圍內生產要素的重新配置，伴隨信息技術、物流能力等對企業運作的物理區域上的突破，在制造業中出現了企業總部與制造基地分離的特征，其本質是企業“最經濟原則”的追求。21世紀初，我國學者趙弘（2002）基于當時北京發展現代制造業所面臨的生產要素資源的短缺，與人才、科技發展方面的優勢，提出了“總部經濟”的概念：總部經濟是指某區域由于獨特的資源優勢吸引企業將總部在該區域集群布局，將生產制造基地布局在具有比較優勢的其他地區，從而使企業價值鏈與區域資源實現最優空間耦合，并由此對該區域經濟發展和城市布局產生重要影響的一種經濟形態。

（二）總部經濟發展的意義

我國生產要素分布區域差異大、經濟和社會發展不均衡的問題較為顯著，基于總部經濟跨區域的發展模式，總部經濟的提出為各地經濟發展帶來了新的突破口。由于總部經濟發展受到區域人才、科研、交通、信息、服務、開放程度等因素影響，目前我國總部經濟發展水平較高的城市主要還是集中在北京、上海等信息經濟發展充分、企業戰略需求高的城市，而與周邊城市資源及經濟發展差異較大的二線城市也在大力發展總部經濟。

總部經濟發展具有知識性、集約性、層次性、延展性、輻射性和共贏性等特點?？偛拷洕坏┬纬?，不僅能夠帶動中心城市發展，還可以給周邊區域經濟發展帶來諸多外溢效應，主要有稅收貢獻效應、消費帶動效應、勞動就業效應以及產業乘數效應等。當然，由于中心城市與周邊區域在總部經濟發展中所承載的內容與發展目標不同，其帶來的效應也有一定的差異。

與此同時，除了可以成為城市經濟發展的重要增長極，拉動城市GDP和稅收增長、擴大城市就業和消費規模，總部經濟對城市經濟發展還會產生更為深刻的影響，為推動城市產業結構優化升級、區域創新能力提升、帶動周邊城市發展提供強勁支撐。也正因為如此，總部經濟發展受到各地政府廣泛重視。

二、總部經濟發展政策概述

（一）總部經濟發展政策制定情況

總部經濟作為依靠總部集聚效應實現不同區域分工協作、資源優化配置的一種經濟形態，在城市經濟中的作用越來越大，從“十一五”開始，北京、上海等十幾個城市為鼓勵總部經濟發展紛紛出臺相關政策。到“十二五”時期，我國一線城市以及大部分省會城市均出臺了總部企業扶持政策來促進總部經濟發展，通過資金補助、稅收減免、用房補貼等吸引全球總部企業、國內總部企業入駐?！笆濉睍r期各地為打造地區經濟新高地，提出“外引內培”的總部經濟發展新策略，不僅持續引進全球、全國總部企業入駐，還注重培養本地企業發展為總部企業，并配合解決落戶、子女教育等政策進一步加大對人才的吸引力。

“十四五”時期，圍繞發展更高能級總部經濟的要求，專家們指出我國總部經濟建設應更注重城市群之間的協作分工，不同能級城市應發展不同層次的總部經濟，形成錯位競爭。例如北京等超大型城市應進一步提升中心城市首位度和輻射帶動力，高效集聚國內外優質資源要素，代表國家參與全球競爭，提高我國在全球資源配置中的影響力、控制力和競爭力；超大城市周邊的大中型城市可以與其在總部企業能級吸引及產業發展方面協調配合，合力推動我國總部經濟更高質量發展。

總體來看，各地總部經濟發展政策均圍繞提升總部企業能級、放大總部企業的效益和貢獻，推動地區產業轉型、擴大城市就業、消費規模，拉動城市GDP、稅收增長等目標，結合地區經濟發展規劃制定。例如北京市主要立足于落實京津冀協同發展戰略和首都城市定位戰略，重點吸引跨國公司設立地區總部，并專門制定了支持政策，通過資產總額和營業收入兩個指標對申報企業進行核定，給予總部企業新入駐獎勵、辦公用房獎勵、人才獎勵等。上海市則突出建成國際經濟、金融、貿易、航運“四個中心”的城市定位，立足提升在全球價值鏈體系中的地位，重視對跨國公司總部的吸引和發展。與北京、上海不同，廣州和深圳的總部經濟發展政策則面向國內外所有企業。

（二）總部經濟發展政策存在的問題

雖然各地出臺政策大力發展總部經濟，但在政策設計、執行過程中仍存在不少問題，影響財政資金等投入資源的效益。一是總部經濟發展政策定位不準確。如部分地區總部經濟發展政策的制定忽視了自身的發展階段及其資源稟賦，照抄照搬其他地區的政策，或未綜合考慮區域協調發展，盲目追求高端化等，導致城市間形成同質化的惡性競爭局面。二是總部經濟政策的扶持門檻不合理，認定標準制定不科學，政策設計階段對企業發展需求等調研論證不充分，政策無法滿足區域發展要求。三是總部經濟發展的根本目標不明確。從各地扶持政策文件中對相關目標的描述來看，大多數地區政策目標主要是對總部企業引進情況進行要求，但是對于引進總部企業所要帶來的效益目標卻未予以明確或量化程度不足。四是對總部經濟入駐后的跟蹤不足，無法保證總部企業在本地“留下來”，并能夠持續發展壯大。五是相關配套保障措施不到位，政策執行效率和政策效益低下。

三、總部經濟發展政策績效評價概述

針對以上問題，亟待通過完善的總部經濟發展政策績效評價等手段及時發現問題，對政策進行及時、有效的調整和優化。

（一）總部經濟發展政策績效評價開展的基本情況

為反映我國主要城市總部經濟發展情況及其能力，明確總部經濟發展方向，研究機構及學者展開了相關研究。在發展能力評估方面，北京市社會科學院中國總部經濟研究中心對全國35個主要城市總部經濟發展能力的評價影響力相對較大。該評價主要從基礎條件、商務設施、研發能力、專業服務、政府服務、開放程度六個方面展開，在2005—2014年中每年發布藍皮書。但我國關于總部經濟發展政策效益方面的專門研究較為匱乏，無法呈現各地總部經濟發展政策與發展效益的關系，也就無法為總部經濟政策優化提供有力支撐。

近年來，為貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，全面反映總部經濟發展政策制定、執行及落地效果，財政部門及發展改革委員會等行業主管部門組織開展了以財政支出政策為主的績效評價工作，進一步壓實財政支出績效責任。

（二）總部經濟發展政策績效評價體系存在的主要問題

目前，總部經濟發展政策績效評價尚未出臺統一的績效評價指南或評價指標體系框架，從各地公開的總部經濟發展政策績效評價報告來看，大多還是按照項目支出績效評價共性指標框架實施，在評價過程中存在評價內容不全面、評價層次性不足、評價指標設置不合理等問題。具體如下：

一是未突出評價層次的差異性?？偛拷洕l展與城市資源稟賦、經濟發展階段等有著千絲萬縷的聯系，目前評價指標體系及評價內容無法反映超大型城市、省會城市及一般二、三線城市在經濟發展基礎、總部經濟發展目標、總部經濟發展方向等方面存在的差異。

二是評價內容不夠全面。總部經濟強調跨區域一體化分工協作，一方面，“總部—制造基地”“研發+基地”等的發展模式決定了中心城市若要高質量發展總部經濟需要得到周邊城市協作配合；另一方面中心城市發展也帶來了周邊地區的共同發展。但目前的評價指標體系大多僅關注了中心城市總部經濟的發展成效，對政策的區域外溢性基本未有關注，或者僅考慮總部經濟發展帶來的經濟效益，未反映由此給區域發展帶來的深層次影響。

三是評價指標設置不合理，政策效益被放大。與評價內容不夠全面對應，政策效益被放大也是常見問題。總部經濟效益除了受到政府政策的影響外，與本區域總部經濟發展的其他能力也有著緊密聯系，當前效益類指標未能有效聚焦政策投入規模、范圍、方向等進行設置，政策目標的缺失等，均導致了政策效益被過度放大。例如部分總部經濟發展政策績效評價采用“區域年度稅收增長率”等指標來反映政策成效，遠遠超出政策投入所能夠帶來的成效。

四是未能體現政策績效評價的特征，對政策設計方面的考察不足。作為政策績效評價，除了反映政策執行及政策目標的實現情況，更要通過梳理區域經濟發展基本情況、政策出臺的背景等，結合政策執行和效益情況，深入分析總部經濟發展政策目標、扶持方向、扶持對象、扶持方式、扶持標準等的合理性，與城市功能定位、經濟發展方向的匹配性等。

此外，總部經濟發展政策績效評價在數據采集口徑不統一、投入效益關聯性分析不足等方面的問題也導致了評價結果應用性不強的現狀。

四、S省A市總部經濟發展政策績效評價案例解析

本文以S省A市總部經濟發展政策績效評價為例，通過介紹A市總部經濟發展政策的基本情況，著重闡述總部經濟發展政策績效評價重點，總結和提煉A市總部經濟政策績效評價的經驗做法，并以此為基礎進一步探索總部經濟發展政策績效評價路徑。

（一）A市總部經濟發展政策概況

1、政策背景。A市作為S省省會城市，是全省的政治、經濟和文化中心，對周邊區域具有較強的輻射能力。為進一步推動A市產業轉型升級與經濟高質量發展，將A市建設成為先進制造業和現代服務業企業總部集聚的中心城市，A市政府于2016年對本市總部經濟發展政策措施進行修訂，明確了政策新周期的發展目標，擴大了政策扶持對象，并對應完善了政策的實施細則和資金管理辦法。

2020年，A市總部經濟發展政策即將過期，為全面了解本地區總部經濟發展政策在2016—2020年的實施成效，對政策延續的必要性、可行性、績效性作出判斷，A市財政局特委托第三方機構開展績效評價工作。

2、政策內容。以鼓勵、支持A市總部企業發展為目標，A市總部經濟政策內容主要是對在A市設立總部或地區總部的國內外企業及本地總部企業，給予現金獎勵、辦公用房補貼以及稅收返還等政策獎勵。政策核心內容如表1所示。

表1 A市總部經濟發展政策核心內容

表1 A市總部經濟發展政策核心內容

3、政策資金來源與預算安排。A市政府設立總部經濟發展專項資金（以下簡稱“專項資金”），由市、區兩級一般公共預算保障。根據A市總部經濟政策規定，A市總部企業當年認定，第二年開始分年度補貼，補貼時限兩到三年不等。專項資金預算由A市發展和改革委員會（下文簡稱“市發改委”）根據上一年已認定的總部企業名單及政策補貼標準擬定后隨發改委部門預算報市財政審核確認。2016至2020年度，A市共認定總部企業115家，發放獎勵資金18894萬元。

4、政策組織管理情況。為有效落實政策，A市設立促進總部經濟發展領導小組（以下簡稱“領導小組”）作為A市總部經濟發展政策的市級協調議事機構，領導小組辦公室設于市發改委。領導小組主要成員單位包括市發改委、市商務局、市金融辦、市財政局、市統計局、市國稅局、市地稅局等，結合各委辦局部門職責，分工協作。

A市總部經濟政策實施流程包括企業申報、資格初審、材料復審、領導小組評議、結果公示、結果審定并發布、補助發放等流程。相關分工及政策實施流程如下圖所示：

（二）評價實施

1、評價思路。結合本次評價時間跨度長、涉及管理部門多、資金規模大等特征，評價組以政策活動為主線，以政策投入/效益分析為支撐，從政策制定、執行、目標實現、政策可持續性等方面進行評價。具體評價思路如下：

一是全面梳理A市總部經濟發展政策的基本情況，反映政策目標、財政資金預算安排及支出情況、組織管理、政策實施績效等。二是通過多角度的政策投入/效益分析，反映政策貢獻度，分析政策延續的必要性。一方面，梳理A市受扶持企業資產、營收及稅收變化趨勢及A市總部企業集聚情況，反映總部經濟發展政策目標的實現情況；另一方面，梳理政策扶持方向、扶持條件、扶持方式，分析政策投入對政策效益的影響。三是關注政策實施的可持續性。通過考察政策目標匹配度、政策變更風險、政策邊際效益、政策環境適應性等內容，分析政策存續的必要性；通過考察政策是否公平、對象是否合理、路徑是否科學、措施是否可行等內容，為政策修訂提供依據。

2、評價指標體系設計。依據上述評價思路，結合績效評價的基本原理和政策特點，設置了A市總部經濟政策績效評價指標體系。指標體系圍繞政策全生命周期的各個環節，從政策決策、執行、績效、可持續性四個方面設置一級指標。如表2所示。

表2 A市總部經濟發展政策績效評級指標體系（部分）

其中，政策決策主要考察政策設立依據的充分性，政策目標和內容的明確性與合理性等。政策執行主要從政策實施保障和政策執行管理有效性方面考察，關注政策資金管理、政策實施細則等配套制度、組織管理機制的合理性與有效性，如政策執行過程中對于總部企業的認定程序需要特別予以關注等。政策績效則要重點反映政策執行后帶來的直接效益、綜合效益及受益群體滿意度等，如總部企業數量、總部產業集聚水平，總部企業經營狀況及社會貢獻度等。

3、數據采集。結合評價重點與評價指標體系，評價組主要通過訪談、資料核查、實地調研、問卷調查等方式展開數據采集，以支撐評價指標體系評分與綜合績效分析。首先，與A市發改委、財政局及其他組織管理部門開展訪談，就政策目標、政策實施情況及政策效果等內容進行深入了解，并獲取政策層面的整體性數據，對相關數據進行核實。其次，按照現場調研超過20%的比例要求，抽取了25家受扶持的企業開展實地調研，就政策補貼申請、審批、公示等政策執行規范性，政策設計與企業實際發展需求的匹配度，以及對政策的改進建議進行充分了解，獲取和核實了這些企業的相關效益數據。最后，對115家受到扶持的企業以及申請了政策扶持但最終未受到扶持的60余家企業發放調查問卷，進一步豐富評價支持數據。

4、政策績效分析。在A市總部經濟發展政策績效評價指標體系評分的基礎上，評價組結合前述思路，針對此評價重點，對以下兩個內容進行了綜合績效分析：一是政策實施效益（目標達成度）分析，主要從總部企業經營效益和總部經濟集聚效益兩個維度展開；二是政策投入/效益分析，主要從政策扶持方向、扶持條件及扶持方式合理性三個維度展開。

（1）政策實施效益分析?？偛科髽I經營效益分析。對受扶持企業2015—2020年的企業經營水平、企業發展效率以及社會貢獻度三個方面的數據進行分析。其中企業經營水平主要分析企業2015—2020年的資產總額、營業收入的變動情況；企業發展效率主要分析企業2015—2020年的畝均資產總額、畝均營業收入的變動情況；企業社會貢獻度則通過企業2015—2020年各年度的稅收占地區規模以上工業、服務業企業稅收比重、各年度期末就業人員占地區規模以上工業、服務業企業期末就業人數比重的變動情況反映。從結果來看，A市總部企業經營水平、社會貢獻中就業貢獻在2015—2020年期間整體呈波動式增長態勢，企業發展效率整體較為穩定，而社會貢獻中稅收貢獻呈波動式下降態勢。

總部經濟集聚效應分析。A市計劃通過實施總部經濟發展政策打造五大總部經濟功能發展板塊，引導總部企業聚集，形成功能突出、特色鮮明的五大產業集群。評價組通過在A市城市地圖上展示政策實施前后A市總部企業數量及集聚區域，對比分析政策實施前后情況總部企業集聚情況。從分析結果來看，其中兩個板塊的先進制造業總部企業集聚和服務業總部企業集聚效果較為明顯，其余三大板塊的總部企業集聚效果暫不顯著。

圖2 A市總部企業集聚性變化

（2）政策投入/效益分析。扶持方向匹配性分析。從A市總部經濟發展政策扶持的方向與政策總目標的匹配性出發，評價組分析了A市總部經濟發展政策扶持的對象是否與A市總部經濟發展政策戰略目標匹配，從而判斷扶持對象是否能夠支撐目標的達成。A市總部經濟發展政策資金主要投入在工業、商貿流通業、金融業和商務服務業等行業，與A市總部經濟發展政策的目標是重點扶持金融保險、商務服務、現代商貿和先進制造業的總部企業相符，能夠較好支撐政策戰略目標達成。

扶持條件合理性分析。主要考察A市總部經濟發展政策扶持條件是否能夠較大程度覆蓋目標企業，從而促進目標企業發展。例如A市總部經濟政策的扶持條件為世界500強、中國200強的企業，企業類型為工業、服務業等5種類型，并對企業注冊資本、營收收入、稅收貢獻均有要求，與其他同類型城市B市、C市覆蓋企業類型8種、12種相比，A市總部經濟政策扶持條件劃分較為籠統，覆蓋面相對較窄，且政策扶持門檻較高，個別發展良好的大型企業因稅收貢獻未達標等原因無法受到扶持，扶持條件需結合政策目標作進一步調整。

扶持方式與扶持力度合理性分析。主要通過扶持方式對總部企業受益的影響程度來判斷政策扶持方式的合理性。A市總部經濟政策主要實行認定后獎勵扶持的方式，對推動總部企業發展的作用有限。因認定的企業均為大型甚至特大型企業，財政扶持資金占企業資本或主營業務收入比重較低，對企業布局和經營決策影響力較弱，需要配合其他如土地、稅收等政策，提高對總部企業的吸引力。

5、評價結論。A市總部經濟發展政策實施以來，全市總部企業增長較快，企業申報、審核認定流程規范，專項資金撥付至企業較為及時；五大總部企業板塊中有兩大業板塊總部企業集聚效應顯著，全市總部企業經營效益總體呈上升趨勢。但在引進總部企業數量及總部企業稅收貢獻上未達到政策目標要求，且當前認定的總部企業多為A市存量企業，引進和培植新的總部企業目標未有突破?？傮w而言，A市總部經濟發展政策具有延續的必要性，但政策內容需進一步完善。

（三）案例小結

復盤A市總部經濟發展政策績效評價的成果，評價的亮點主要體現在以下兩個方面：首先，政策績效評價的框架完整、評價重點明確、評價邏輯清晰。此次政策績效評價不僅關注政策執行和政策績效，更重要的是反映政策決策的科學性，并對政策可持續性進行分析。其次，對政策投入/效益綜合分析進行了探索。一是采用對比法對A市總部企業在政策期間與政策實施前的經營水平、發展效率、社會貢獻的變化趨勢進行了分析，從而反映政策投入的有效性；二是對政策扶持方向的匹配性、扶持條件的合理性以及扶持形式的有效性進行分析，對政策延續的必要性、可行性等予以支撐。

但受限于績效數據的獲取情況，本次評價中也存在一定的不足。一是評價對發展總部經濟帶來的產業集聚效應分析仍停留在表面，只對總部企業在地理空間上的集聚進行了分析，未對地區產業集聚發展的深層次影響進行分析，例如產業集聚是否帶動地區產業結構調整、產業轉型升級及地區經濟發展等。二是總部經濟發展是“總部—制造基地”的城鄉共同發展模式，但本次政策評價在政策內容的引導下，僅關注了總部企業所在的中心城區的政策效應，未對“制造基地”所在的城市郊區或周邊城市的發展情況，以及與城郊或周邊城市的合作情況等展開分析，績效分析的全面性還需進一步健全。

五、總部經濟發展政策績效評價路徑

（一）健全政策全生命周期績效管理機制

總部經濟發展政策作為部分城市經濟發展政策體系的重要內容，應按照財政支出政策績效管理的要求，建立覆蓋政策事前績效評估、事中績效運行監控和事后績效評價及結果應用的全生命周期績效管理機制。其中，事前績效評估應側重政策決策，進一步加強前期政策設計的調研論證。特別地，主管部門應按照地區總部經濟發展需求和發展目標，制定符合實際的政策績效目標，并基于歷史標準、同類地區標桿值等，結合地區財力安排預算；事中績效運行監控主要關注政策保障措施的健全性與政策執行過程，反映政策的可行性，發現問題及時整改或對政策予以調整；事后績效評價則是在政策即將到期等節點上，通過反映政策績效，對政策效率、政策可持續性等進行評價。

（二）完善政策績效評價指標體系框架

圍繞總部經濟發展政策設立的根本目的，結合目前各地總部經濟發展政策的核心內容，包括扶持對象、條件、標準、方式等，按照覆蓋政策制定、執行、績效、可持續四個維度的評價指標體系框架。其中：政策制定主要從城市發展定位、城市經濟發展階段以及產業發展方向出發，重點關注政策出臺的適應性及政策內容的合理性。政策執行主要關注政策實施的保障情況，以問題導向和目標導向為原則，重視總部企業認定標準及其動態管理情況，關注中心城市與周邊城市的協調合作機制。政策績效則需對照總部經濟政策發展目標設置評價指標，全面反映總部經濟發展水平，重點可以從總部企業引進（培育）數量、引進（培育）質量、引進（培育）效率三個方面設置產出指標；從總部企業集聚情況、地區產業轉型升級兩個方面設置直接效益指標，從引進（培育）企業、周邊城市制造業基地（工廠或分公司）的經營水平、發展效率及社會貢獻三個方面設置綜合效益指標。政策可持續性主要關注政策實施的公平性和政策延續的必要性。

（三）細化分類績效評價指標體系

結合本文前述總部經濟發展與城市本身綜合發展因素之間的關系，在上述評價體系框架的基礎上，進一步結合不同城市總部經濟發展所處的階段與總部經濟發展方向建立分層分類的評價指標體系。一是由于各地經濟發展的階段不同，總部經濟發展的階段也存在較大差異。如北京、上海等總部經濟發展較早的地區，目前已經從最初的總部企業引進發展到總部企業培育的階段，政策扶持對象、扶持方式均發生一定的變化，評價指標體系也需要有針對性的調整。二是總部企業本身的發展階段存在差異，對于處在大發展階段的企業政策目標是促進其進一步發展，對其社會貢獻度方面的考察應當減少，而對于成熟階段的企業，則應該引導其增加社會貢獻等。此外，不同企業類型，如制造業、服務業、金融業等，在評價指標的具體設置上，也有著其特定的行業指標，應當予以補充。

（四）建立健全政策投入/效益綜合績效分析模型

目前針對政策投入/效益的量化分析是總部經濟發展政策績效評價的梗阻，還需要建立健全多維度的政策效率分析模型，特別是量化分析模型，從而提升政策投入/效益分析的科學性。政策效率分析主要可以從政策投入有效性、政策外部性、政策貢獻度和政策邊際效用等方面展開。如針對總部經濟發展政策，政策投入有效性分析從兩個維度出發：一是通過趨勢研判的方式，分析總部經濟政策投入與總部經濟發展核心績效指標的變化趨勢，從描述性統計的視角反映投入成效的關聯程度；二是建立數據模型，通過如雙重差分法等定量分析模型，可以對受到政策扶持的企業與未受到政策扶持的企業，政策實施前后的對比，對政策投入與效益的關聯性及關聯程度進行分析。

此外，還可以通過信息化手段建立數據采集工具，推動總部經濟相關數據的共建共享，以評價指標體系、綜合績效分析需求為基礎，積累總部經濟發展績效數據，為評價標準建設提供支持。