地方政府專項債券項目績效評價的實踐與思考
——以S高速公路專項債券項目為例

●閆漢基

自地方政府專項債券發(fā)行以來，黨和政府高度重視專項債券的發(fā)展。作為地方政府重要的融資方式，近幾年來地方政府專項債券的發(fā)行進(jìn)度不斷加快，積極促進(jìn)了基建投資的規(guī)范和地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是目前地方政府隱性負(fù)債規(guī)模較大，地方政府對于土地財政依賴過大，償債方式單一，且各地方政府債務(wù)風(fēng)險分布不均衡。因此須以績效為導(dǎo)向，對地方政府的債務(wù)管理情況進(jìn)行績效評價與監(jiān)督，優(yōu)化我國政府財務(wù)管理體系。通過對地方政府專項債券進(jìn)行績效評價，規(guī)范和優(yōu)化地方政府“重發(fā)債輕監(jiān)管、重資金使用輕資金績效、重成果數(shù)量輕成果質(zhì)量”等問題，切實提升地方政府債務(wù)資源配置效率和使用效益。

一、地方政府專項債券績效評價的研究背景

（一）地方政府專項債券發(fā)行背景

地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。一般用于教育、交通、醫(yī)院、住宅、通訊等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。

2015年新修訂的《預(yù)算法》第三十五條規(guī)定，為地方政府債券的發(fā)行提供了依據(jù)。同年財政部分別印發(fā)了《2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2015〕32號）和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號），規(guī)定了我國地方政府專項債券是為帶有一定收益的公益性項目而發(fā)行的。政府性基金預(yù)算對專項債券的發(fā)行費用、收入、支出安排、還本付息等進(jìn)行統(tǒng)一管理，單項政府性基金收入為主要償債資金來源，如果存在本金償還資金不夠的情況下，通過對相應(yīng)的公益性項目單位調(diào)入專項收入進(jìn)行彌補。地方政府專項債券自推行以來，發(fā)債額度逐年增長，且占政府發(fā)行債券的比例越來越高，由2015年的9744億元占比25.41%，增至2021年的49229億元占比65.73%。隨著地方政府債券發(fā)行加快，對地方政府基礎(chǔ)建設(shè)和地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著巨大的促進(jìn)作用。

圖1 2015—2021年地方政府債券發(fā)行情況

（二）地方政府專項債券績效評價開展背景

近些年，地方政府持續(xù)擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，債務(wù)融資機(jī)制日益豐富，債務(wù)資金所占比重呈顯著上升趨勢；與此同時，財政活動尤其與債務(wù)投融資相關(guān)的活動，其種類和活躍度也明顯提升。在這樣的大環(huán)境下，地方政府債務(wù)績效評價越發(fā)彰顯其重要性。

安徽省在全國率先開展對新增地方債券資金進(jìn)行全面績效評價工作，2015年安徽省財政廳制定了《關(guān)于開展2015年度新增地方政府債券資金績效評價工作的通知》。該通知確定了以市、縣（區(qū)）使用2015年度新增地方政府債券資金組織實施的項目為績效評價范圍；同時明確了項目進(jìn)展、管理措施、完成投資額、資金到位和項目產(chǎn)出及效果等為開展地方政府債券資金績效評價工作的重要內(nèi)容。

陜西省于2018年9月發(fā)布了《陜西省政府債務(wù)管理績效評價暫行辦法》（陜財辦預(yù)〔2018〕109號），地方政府專項債券績效評價工作由此開展。《陜西省政府債務(wù)管理績效評價暫行辦法》主要對評價內(nèi)容、評價指標(biāo)、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等方面作出規(guī)定。評價內(nèi)容主要關(guān)注建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制、政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理、控制和化解政府債務(wù)風(fēng)險、完善政府債務(wù)管理配套制度、處理存量政府債務(wù)和防止債券資金沉淀、政府債務(wù)管理建設(shè)能力、年度重點工作七個方面。

財政部于2021年6月發(fā)布了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預(yù)〔2021〕61號），對事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用等五個環(huán)節(jié)作出了相關(guān)規(guī)定。對于健全地方政府舉債融資機(jī)制，管好用好專項債券，加強(qiáng)地方政府專項債券項目資金績效管理，提高專項債券資金使用效益，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險具有重要意義。

二、S高速公路專項債券項目情況

（一）項目實施背景

陜西省通過構(gòu)建安全、快捷、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的高速公路來保障交通運輸環(huán)境，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，為打造西部交通強(qiáng)省，建立全國重要的高速公路樞紐，實現(xiàn)陜西高速公路先發(fā)展、先突破奠定基礎(chǔ)。S線是陜西省高速公路網(wǎng)規(guī)劃的18條聯(lián)絡(luò)線之一，是聯(lián)接陜甘兩省的交通運輸大道，建設(shè)該公路對提升陜西省與鄰近省份的路網(wǎng)連通度，提升區(qū)域應(yīng)急安全，將陜西省建設(shè)為交通樞紐省份具有十分重要的作用。為解決項目融資需求，加快推進(jìn)項目建設(shè)，對本項目發(fā)行2018年陜西省政府收費公路專項債券，項目通過自身收入還本付息，將風(fēng)險鎖定在項目本身，有利于支持地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進(jìn)改革、惠及民生和防范風(fēng)險，充分發(fā)揮專項債券的優(yōu)勢。

（二）項目具體內(nèi)容

本項目內(nèi)容為建設(shè)全長85.641公里的S高速公路，計劃工期4年，計劃2021年初建成通車。其中包括58座橋梁23153米，13座隧道42931米，主線收費站2處，匝道收費站3處，服務(wù)區(qū)1處，停車區(qū)1處，管理分中心1處，養(yǎng)護(hù)工區(qū)2處。項目已于2020年10月底建設(shè)完成，并投入運營。

（三）項目資金來源

項目總投資為86.8億元，其中，項目資本金21.7億元（約占項目總投資的25%），其余申請地方政府專項債券65.1億元。后因材料單價上漲及其他費用的增加，總投資增加6.5億元。

（四）項目績效目標(biāo)

通過項目的實施，提升陜西省與鄰近省份的路網(wǎng)聯(lián)通度，為甘肅和陜西兩省省界居民出行提供便捷；同時也增強(qiáng)了區(qū)域應(yīng)急安全通道，進(jìn)一步強(qiáng)化了陜西省交通樞紐省份的作用。

三、S高速公路專項債券項目績效評價的實踐思路

（一）項目初始評價設(shè)計

績效評價既要客觀公正地反映S高速公路專項債券項目的優(yōu)勢經(jīng)驗與薄弱環(huán)節(jié)，又要突顯地方政府專項債券績效評價與一般績效評價的區(qū)別。為此，項目組整理了關(guān)于地方政府債券資金的相關(guān)制度、項目決策與實施的過程環(huán)節(jié)，采取案卷研究、訪談、實地走訪及問卷調(diào)查相結(jié)合的方式，對項目的實施開展合理的評價，同時提出有利于提升收費公路專項債券項目優(yōu)化的建議。

（二）項目具體評價內(nèi)容

根據(jù)評價的基本原則和項目特點，本次績效評價內(nèi)容包括決策、過程、產(chǎn)出和效益四個部分。圍繞項目立項、績效目標(biāo)、資金投入、資金管理、組織實施、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出成本、社會效益指標(biāo)分析、經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)影響和社會滿意度等內(nèi)容進(jìn)行評價，體現(xiàn)決策、過程、產(chǎn)出和效益的績效邏輯路徑。

（三）項目開展評價過程

1、項目的整體思路。通過對S高速公路專項債券項目進(jìn)行績效評價，從決策、過程、產(chǎn)出、效果等四個維度了解項目的實際完成情況，查找項目執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)管理中的“漏洞”，以及項目實施各環(huán)節(jié)中存在的不足，對發(fā)現(xiàn)的問題提出科學(xué)合理的建議；進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范專項債券項目管理工作，促進(jìn)項目績效目標(biāo)順利實施，按期完成，及時發(fā)揮效益，切實落實項目實施主體責(zé)任、項目實施機(jī)構(gòu)及相關(guān)單位的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化支出責(zé)任意識，以達(dá)到更加合理地配置公共資源，進(jìn)一步提高專項債券資金使用效益的目的；通過了解專項債券資金使用進(jìn)度、內(nèi)容、項目運營產(chǎn)生的收益及成本等情況，分析項目實際還本付息能力。

2、科學(xué)合理設(shè)置指標(biāo)體系。按照相關(guān)性原則、重要性原則、可比性原則、系統(tǒng)性原則及經(jīng)濟(jì)性原則設(shè)置評價指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)政策要求，參考項目相關(guān)資料，結(jié)合地方實際，按邏輯分析法，根據(jù)一般績效評價的基本原則和專項債券項目特點，從決策、過程、產(chǎn)出、效益四個維度制定評價指標(biāo)體系。在確定一級、二級評價指標(biāo)后，對指標(biāo)體系進(jìn)一步細(xì)化形成三級指標(biāo)，針對專項債券的目標(biāo)和作用，通過細(xì)化三級指標(biāo)充分體現(xiàn)出項目的特征以及項目最終達(dá)成的效果，一、二、三級指標(biāo)構(gòu)成如表1所示。

表1 S高速公路專項債券項目一級、二級、三級指標(biāo)

3、實施開展績效評價。項目組通過收集資料、現(xiàn)場調(diào)研等工作程序的實施，運用比較法、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析法、因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法等方法，對S高速公路專項債券項目績效情況進(jìn)行客觀、公正、全面地評價，同時提出科學(xué)、合理的優(yōu)化收費公路專項債券項目的建議。

（四）項目完成評價結(jié)論

S高速公路專項債券項目綜合評價得分為88.5分，綜合評價結(jié)果等級為“良”。項目已完成預(yù)期建設(shè)內(nèi)容，按期投入運營。政府方及實施單位在項目產(chǎn)出、效果、管理等方面完成情況均較好，但仍存在一些問題：第一，項目前期執(zhí)行程序合規(guī)性不足。項目存在環(huán)評文件未依法經(jīng)審批部門審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)就擅自開工建設(shè)的情況；第二，項目總投資增加引發(fā)資金缺口風(fēng)險。項目可研批復(fù)金額86.8億元，后核定該工程概算總投資為93.3億元，項目暫未開展工程決算審計工作，實際投資額無法確定，目前落實資金較初步設(shè)計概算總投資有一定差距，項目交工驗收中核定的工程建設(shè)數(shù)量高于施工圖設(shè)計批復(fù)明確的建設(shè)數(shù)量，導(dǎo)致工程決算總投資增加，后續(xù)還可能由于材料單價的不穩(wěn)定性等因素，進(jìn)一步導(dǎo)致項目總投資增加，加大項目資金缺口；第三，項目收益及還本付息能力不足。項目實際運營收益與預(yù)期收益存在較大差異，且2021年該專項債券項目應(yīng)付利息2.27億元，以現(xiàn)階段項目實現(xiàn)的運營收益來看，項目自身收益無法還本付息的風(fēng)險較高。評價組對問題提出以下建議：第一，加強(qiáng)項目前期審核及監(jiān)管；第二，加快工程竣工決算審計，控制項目資金缺口風(fēng)險；第三，充分挖掘項目收益點，穩(wěn)定項目運營收益。

四、地方政府專項債券項目績效評價的啟示與思考

通過研究S高速公路專項債券項目績效評價實例，全面了解了開展地方政府專項債券項目績效評價的評價設(shè)計、評價開展、問題分析、結(jié)論建議等內(nèi)容，為進(jìn)一步提高地方政府專項債券管理水平，解決地方政府專項債券監(jiān)管中的問題，更好地開展專項債券績效評價提供了思路。

（一）規(guī)劃時合理做好項目預(yù)測

項目前期規(guī)劃是一個非常重要的階段，通過對項目的規(guī)劃明確項目是否可行，明確項目的投資與收益，減少未來項目開展時發(fā)生的風(fēng)險。因此，在規(guī)劃階段對項目做好合理預(yù)測非常重要。

高速公路專項債券項目建設(shè)內(nèi)容主要為高速公路，其運營收益來源主要為收取高速公路車輛通行費。因此，對新建高速公路的車流量預(yù)測十分重要。項目在規(guī)劃與可行性研究時需通過多種方法對新建高速公路車流量進(jìn)行預(yù)測，在合理預(yù)測的前提下分析預(yù)測項目運營收益。通過合理地預(yù)測高速公路車流量來確定新建高速公路的運營收益，盡量減少項目實際運營收益與預(yù)期收益存在較大差異、項目自身收益無法還本付息的情況。

由于高速公路建設(shè)周期較長，在周期較長的情況下會出現(xiàn)項目建設(shè)材料價格波動的情況，使得項目總投資發(fā)生較大差異，導(dǎo)致項目出現(xiàn)資金缺口。因此，在項目規(guī)劃與可行性研究時對項目總投資的估算需要充分考慮時間因素，減少由于時間變化導(dǎo)致建設(shè)材料價格變化過大的情況，有效降低出現(xiàn)資金缺口的風(fēng)險。

（二）合理設(shè)置績效目標(biāo)

合理的績效目標(biāo)設(shè)置可以為全過程績效管理提供基礎(chǔ)與依據(jù)。通過合理地設(shè)置績效目標(biāo)，可以明確項目建設(shè)的效益及資金使用的效率，為之后績效監(jiān)控及績效評價提供相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置績效目標(biāo)時，應(yīng)包含數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面的績效目標(biāo)，應(yīng)重點關(guān)注項目的償債資金來源、項目的償債能力、項目的風(fēng)險防控能力等方面。

（三）對項目進(jìn)行全過程績效監(jiān)控

在開展地方政府專項債券項目時因項目開展周期較長，在項目開展時可能會存在相應(yīng)的問題。通過在項目開展期間對項目進(jìn)行全過程績效監(jiān)控，對地方政府專項債券預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項目績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行有效的控制，及時發(fā)現(xiàn)項目在開展時存在的各種問題，并對問題提出相關(guān)修改意見，以切實解決問題，降低項目風(fēng)險，保障項目平穩(wěn)運行，如期實現(xiàn)績效目標(biāo)。

（四）建設(shè)有地方政府專項債券項目特色并符合績效評價要求的指標(biāo)體系

地方政府專項債券項目與一般績效評價有所區(qū)別，有其獨有的指標(biāo)和評價內(nèi)容，因此，建設(shè)符合地方政府專項債券項目特色的指標(biāo)體系非常重要。指標(biāo)體系是績效評價的核心，科學(xué)合理的指標(biāo)體系不僅可以有效地反映出債券資金的績效水平及存在的問題，也能夠準(zhǔn)確地量化出債券支出的使用效益。在建立指標(biāo)體系時應(yīng)重點關(guān)注項目運營收益與還本付息率、政府債務(wù)風(fēng)險控制、債券資金管理制度、項目產(chǎn)出相關(guān)效益、債券資金使用效率等方面。通過合理地設(shè)置地方政府債券績效評價指標(biāo)體系，更好地開展地方政府專項債券績效評價工作。