科技項目揭榜掛帥制度探索創新的基本模式與實踐情境
——基于國內實踐的多案例比較分析

司林波，孟 吉，張 盼

(西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127)

0 引言

2016年4月，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上首次提出 “揭榜掛帥”制度，指出要盡快在核心技術上取得突破，可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜。自此，各地紛紛開始在技術攻關方面探索揭榜掛帥的制度嘗試與實踐。隨著國家的重視和各地的探索，揭榜掛帥制度的作用逐漸凸顯，應用領域也進一步拓展，對其制度模式的研究也變得迫切起來。

國內學者曾婧婧[1-2]對與當前中國揭榜掛帥制度相似的國外科技懸賞獎勵制度進行了研究，提出科技懸賞獎在加速西方發達國家技術進步和全民科技意識提升方面發揮了重要作用，并對科技懸賞獎的設獎主體、設獎客體、獲獎對象等進行了詳細介紹。西桂權[3]指出，科技懸賞是對非共識項目資助體系的有效補充形式。國外的科技懸賞獎勵制度對國內揭榜掛帥制度的探索與實踐具有積極的借鑒價值。揭榜掛帥是包含用戶創新、開放創新等前沿創新范式的一種具有轉型和超越意義的創新機制，應從設榜、選帥、流程機制等方面完善揭榜掛帥制度，在運行中要平衡好項目定制與公開征集、方案比拼與成果比拼三對關系，應從制度建設、氛圍營造、配套設施等方面推廣此制度[4-7]。可遵循初期資助、節點資助、獎勵安排等形式進行[8]；還可通過設好榜、兌好獎、選好帥等環節優化揭榜掛帥制度[9]。

國內學者對揭榜掛帥制度進行了初步探索，并取得了積極成果。然而，部分研究過于重視理論本身，其成果對實踐的指導意義不夠；部分研究雖然注意理論與實踐的結合，但未考慮到案例實施主體的差別，以致其研究結論較為粗糙，可推廣性較差。本文通過對國內揭榜掛帥典型案例的類型學比較與分析，歸納各個設榜主體案例的具體實踐模式及特點，深入挖掘各模式的應用情境、關鍵問題、核心要素與制約因素，為后續實踐提供指導，推動揭榜掛帥制度的應用與發展。

1 揭榜掛帥制度的內涵及發展歷程

1.1 揭榜掛帥制度的內涵

截至目前，中國揭榜掛帥制度還處于探索實踐階段。揭榜掛帥制度實質上是以創新性科研成果來兌現科研獎勵經費的非周期性科研資助安排，是一種寬進嚴出的后向資助模式[9]。揭榜掛帥制度是基于成果的科研資助方式，能夠有效解決目標明確而實現路徑不明確的科技問題[10]。本文認為，揭榜掛帥制度指的是為解決 “卡脖子”技術難題而建立的一套選賢任能，充分發揮人才創造性，以成果來兌換經費的非周期性科研資助體制機制。其主要表現為：以需求為導向，將關鍵核心技術項目公開張榜，充分調動人才積極性，以解決技術難題。

揭榜掛帥制度體現了科技創新的開放性及市場導向性，其價值主要體現在兩方面：①揭榜掛帥制度是一種開放包容的科技創新模式。揭榜掛帥制度以廣發 “英雄帖”的模式來征集 “各大高手”，強調 “無門檻式”揭榜，能夠快速挖掘出人才以解決關鍵技術問題，最大限度地激活大眾參與科研攻關的活力。②揭榜掛帥是一種以市場機制激發創新活力的新制度。揭榜掛帥制度提倡誰能干就讓誰干，釋放了政府想要以市場機制激發創造創新活力的信號。揭榜掛帥制度以市場需求為導向，將解決市場需求作為科技創新的歸宿，通過市場機制激發創新創造活力，選好 “帥”，用好 “帥”，以最優方案解決現實科技難題。因此，揭榜掛帥制度有利于釋放市場力量，引導科技人才關注市場需求，全面改革科技創新系統。

1.2 揭榜掛帥制度的發展歷程

中國實踐中的科研資助體系大都依據行政撥款、科學基金等形式，呈現出科技發展和經濟建設相互作用、科技政策與經濟政策配套發展等特點[11]。隨著經濟政策體制不斷創新，中央政府相應改革科學技術體制，揭榜掛帥制度應運而生。各地依據中央文件不斷探索，揭榜掛帥制度在全國范圍內蓬勃發展。根據揭榜掛帥制度在中央文件中地位的變化，本文將揭榜掛帥制度的發展分為以下兩個階段：

(1)地方先行探索階段 (2011—2019年)。2011年1月29日，武漢市啟動智慧城市建設行動，在中國拉開揭榜掛帥的序幕；2014年，廈門市懸賞600萬元，破解城市物流配送的 “最后一公里”頑疾[12]。2017年貴州省率先在煤炭工業領域提出揭榜掛帥，解決制約煤炭行業發展的關鍵技術問題；2018年11月，工信部決定在人工智能領域開展揭榜掛帥，推動人工智能產業突破[13]；2019年山西省政府聯合企業遴選首批關鍵核心技術，以 “揭榜招標”的方式吸引眾英雄揭榜[14]。在地方先行探索階段，揭榜掛帥制度的目標從多樣化融合逐漸轉變為問題導向。如武漢市智慧城市建設實踐就體現了揭榜目標的多樣化融合特征，實現智慧城市的目標融合了人才選拔、產業提升和問題解決等多個方面，側重于面向全社會征集相關領域技術人才，解決制約本區域發展的技術難題，以提升區域整體的技術競爭力，最終推動智慧城市建設實踐。隨著各地實踐的鋪開，揭榜掛帥制度的目標變得更加集中、明確，如貴州省煤炭行業難題、工信部人工智能領域難題等揭榜制的目標，均側重于解決特定領域的具體技術難題，以具體技術問題為導向，推動特定領域實現技術攻關。

(2)全國推廣階段 (2020年至今)。2020年2月，習近平總書記在中央政治局常委會會議上重申關鍵核心技術攻關可以搞揭榜掛帥，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜；同年5月，國務院總理李克強在政府工作報告中提出實行重點項目攻關揭榜掛帥，誰能干就讓誰干的重要論斷，標志著揭榜掛帥制度正式在全國范圍內推廣。隨后各級地方政府紛紛發布揭榜掛帥工作方案，將其納入政策議程。2020年，上海市宣布緊急啟動應急科技攻關專項[15]；同年5月浙江省金華市面向全球發布榜單，以破解發展中的技術難題[16]；11月甘肅省科技廳發布《關于征集揭榜掛帥制科技項目需求的通知》，開展技術攻關[17]；12月北京中關村示范區企業也宣布啟動揭榜掛帥制度[18]。2021年，遼寧省發布了首批200個典型實質性產學研聯盟名單和100個揭榜掛帥科技攻關項目榜單[19]；同年4月，青海省科技廳就解決鹽湖老鹵制備無水氯化鎂這一世界性難題，面向全國公開征集揭榜單位[20]。在此階段，揭榜掛帥制度的目標由問題導向擴充到關注現實需求，更加注重科技成果的轉化與落地。如上海市疫情攻關專項及青海省科技廳等實踐，其目標設置均以現實需求為導向，解決現實中的具體技術難題并推動其轉化應用，從真正意義上破解 “卡脖子”難題。至此，揭榜掛帥制度從地方先行探索階段轉變為中央政府主導階段，黨中央及社會各界對揭榜掛帥制度的認識不斷深化，中央開始號召各地開展揭榜掛帥科研項目改革試點工作，將現實發展需求與科技項目攻關結合起來，推動 “揭榜掛帥”制度明確化、條理化、制度化和規范化。

2 科技項目揭榜掛帥制度探索創新的基本模式

本研究聚焦于我國科技項目揭榜掛帥制度的探索實踐，關鍵在于回答其基本模式是什么、有何特點、在實踐中如何選擇與應用等問題。案例研究能夠詳細描述案例所處情境及其內部復雜的動態關系，尤其是多案例研究，其適用面更廣。與單案例相比，多案例研究可信性和科學性更高，能夠通過跨案例之間的深入對比與分析找出異同，總結規律。一般來說，樣本的選擇會對研究結論產生重要影響。從當前實踐來看，實施揭榜掛帥的主體大致有三類，因此在進行案例選擇時必須囊括這三類主體，保證樣本的完整性，從而提高研究結論的科學性與普適性。同時，出于典型性和資料可獲取性的考慮，本文從當前三類主體的案例實踐中選取影響力大且公開資料多的五個案例展開深入分析，分別是政府牽頭的工信部揭榜制、上海市新冠肺炎應急攻關懸賞揭榜制、政企合作的甘肅省科技廳揭榜制、浙江省金華市企業揭榜制、企業單獨實踐的中關村示范區揭榜制。

2.1 典型案例述評

2.1.1 政府在科技創新中實施揭榜掛帥的典型案例

(1)工信部人工智能揭榜掛帥項目。2018年，工業和信息化部發布《新一代人工智能產業創新重點任務揭榜工作方案》，針對人工智能領域關鍵技術難題，面向全社會 “張榜”，征集解決方案，培育中國人工智能產業創新主力軍[13]。如圖1所示，從內容上看，榜單目標是在給定期限內解決人工智能領域技術難題，其亮點在于：①榜單項目覆蓋全面，包含人工智能方向17個領域；②榜單中的技術攻關項目均以2020年作為最終期限，對揭榜方限制較少；③榜單規定發榜主體對揭榜項目進行全過程追蹤管理，揭榜工作遵循發布榜單、自主申請或單位推薦揭榜、揭榜單位遴選、揭榜任務實施、發布揭榜成果五個基本步驟；④榜單上還明確了對揭榜方的資金和發展支持，保障其成功。

圖1 工信部揭榜掛帥制度流程

(2)上海市科委新冠肺炎懸賞揭榜制應急攻關專項。2020年，上海市科委制定發布《關于強化科技應急響應機制，實現科技支撐疫情防控的通知》，宣布緊急啟動應急科技攻關專項，面向全球招募揭榜者，解決疫情防控科技攻關中的難題[15]。上海市實行揭榜掛帥制度的特點如圖2所示：①榜單目標以具體任務為導向，盡快突破上海市新冠肺炎疫情攻關中的難題；②榜單具體獎勵制度有四種，期望實現目標側重點不同，獎勵措施和兌獎方式就不同[21]；③對揭榜方不設門檻， “英雄不問出處”，誰有本事誰就上；④榜單明確指出了對揭榜方的具體激勵措施。

圖2 上海市應急科技攻關專項揭榜掛帥流程

(3)案例小結。通過上述案例對比分析可知，工信部與上海市科技創新的揭榜掛帥制度在榜單目標設置、管理細則與激勵保障措施等方面表現出差異性，進而可歸納出不同的揭榜掛帥實踐模式：一是政府主導下的任務-管理模式，即工信部人工智能揭榜掛帥項目采取的模式，以在規定時限內完成技術攻關作為榜單目標，對項目實行全過程管理；二是政府主導下的任務-激勵模式，即上海市科委新冠肺炎應急攻關采取的模式，以具體任務為導向，不同任務對應不同激勵 “兌獎”措施。政府主導下的這兩種模式雖有區別，但在揭榜過程中均強調 “不拘一格”的人才選拔觀，為項目攻關提供支持與保障。

2.1.2 政府與企業合作實施揭榜掛帥的典型案例

(1)甘肅省科技廳揭榜掛帥科技項目。2020年，甘肅省科技廳發布《關于征集揭榜掛帥制科技項目需求的通知》，對省內龍頭、骨干企業提出的技術難題或重大需求，論證后張榜，開展攻關任務[17]。從內容上看，榜單目標分為技術攻關、成果轉化兩大類，分別從 “發榜方”與 “揭榜方”同時發力，推動科技創新。如圖3所示，其亮點在于：①在遴選項目時，對接發榜方實際需求，挑選影響力強、應用面廣、可落地的關鍵技術；②在選拔申請方時，對技術攻關和成果轉換項目的申請方要求各有側重；③揭榜工作流程分為三個階段，即需求征集、論證遴選和對接揭榜；④對揭榜方提供激勵與支持，如項目資金財政補助和資金引導等。

圖3 甘肅省科技廳揭榜掛帥流程

(2)浙江省金華市西林德機械制造有限公司的揭榜掛帥制度。浙江省金華市政府從2020年開始面向企業征集需求，論證后政府向全球發布 “技術榜單”，解決企業技術難題[16]。如圖4所示，西林德機械制造有限公司的揭榜掛帥制度是與金華市政府合作進行的，企業遇到 “卡脖子”技術難題，反映給政府走訪人員，政企聯合張榜進行技術攻關，以實現雙贏。其特征如下：①榜單目標設置以企業需求為導向，側重于解決企業在實踐中遇到的技術難題；②榜單對揭榜方不設職稱、學歷等門檻，面向全世界 “求才納賢”，優先考慮與高校合作，一切以實際成果為先；③浙江政府為揭榜掛帥項目提供物質、制度等支持。

圖4 西林德機械制造公司揭榜掛帥流程

(3)案例小結。基于對甘肅省和浙江省揭榜掛帥案例的分析，可以得出兩省揭榜掛帥制度在榜單要求、工作流程與激勵措施等方面存在差異，由此形成了兩種富有特色的政企合作型揭榜掛帥實踐模式：一是政企合作的需求-管理模式，該模式即甘肅省科技廳采取的模式，遴選省內龍頭、骨干企業的技術難題或重大需求作為榜單目標，委托第三方專業機構具體實施揭榜掛帥制度，政府進行管理；二是政企合作的需求-保障模式，即浙江省金華市西林德機械制造有限公司采取的模式，以解決企業需求為導向，政府進行技術張榜，并提供支持與保障措施，幫助企業實現技術需求。政企合作的這兩種模式雖表現不同，但在本質上是一致的，均強調政府對接企業遴選發榜方，面向全世界尋找揭榜方，政企合作進行技術攻關。

2.1.3 企業在科技創新中實施揭榜掛帥的典型案例

(1)中關村示范區企業啟動揭榜掛帥制度。2020年，中關村管委會組織發布了《中關村國家自主創新示范區高精尖產業強鏈工程實施方案 (2020—2025年)》，為企業搭建榜單發布平臺，將 “被卡”企業作為發榜主體，依靠中關村管委會搭建的平臺，面向全社會公布技術需求榜單。由該方案可知，各企業作為發榜主體的強鏈工程有四大亮點 (見圖5)：①榜單目標明確需求導向，由 “被卡”企業提出具體技術需求、工藝要求和詳細技術指標；②對揭榜方要求明確，不設門檻，小范圍邀標，面向全國遴選高校、企業等創新主體，組建產學研合作團隊；③ “誰被卡誰出資”，發榜企業不但是需求主體，也是研發投入主體[18]。不僅要發布需求，還要為揭榜方提供資金保障，推動項目攻關的完成；④成果轉化迅速，項目研發成功后，發榜企業可直接生產揭榜單位的技術產品成果，并承諾將揭榜方的產品納入供應鏈，對其進行意向采購，補齊發榜方產業供應鏈短板。

圖5 中關村示范區強鏈工程揭榜掛帥流程

(2)案例小結。通過對中關村企業揭榜掛帥案例的分析可知，當前實踐中還存在一種特殊的企業單獨作為發榜主體的模式，在此模式下，企業將技術難題面向全球張榜，榜單目標精準對接企業需求，解決企業在技術創新實踐中面臨的技術成果難以轉化、技術與市場難以協調、企業難以對接相關科研人員等難題。

2.2 共性及差異性

工信部、上海市、甘肅省、浙江省和北京市的揭榜掛帥實踐過程，體現了當前科技體制機制創新變過程管理為目標管理的特征，目標的差異性決定了流程的差異性，從而形成了各具特色的揭榜掛帥實踐過程，如表1所示。

表1 揭榜掛帥案例比較分析

表1中的五個案例在實施揭榜掛帥時的共性體現為四點：一是注重榜單目標與具體技術難題的對接，在設置目標時，發榜方結合技術需求進行論證遴選，發布核心技術難題。二是強調目標與成果的一致性，在打破原有 “科學基金制”對申請人學歷、職稱等限制的基礎上，根據申請人目標完成狀況，推動科技成果的轉化與實現。三是在管理中強調考核的作用，考核可以直觀呈現出階段性成果，便于管理者改進目標并確定下一階段的資金投入。四是強調發榜方的資金支持，資金支持是揭榜掛帥取得成功的重要保障，主要指兩方面，一方面是在項目研發過程中及時給予資金撥付，保證項目如期進行；另一方面是在項目完成后及時 “兌獎”，保證獎金最大化發揮效用。

選取的五個案例在實施揭榜掛帥過程中的差異性體現在兩個方面：一是發榜主體的差異。工信部和上海市的發榜主體都是政府部門，解決政府部門技術需求；甘肅省和浙江省金華市的揭榜掛帥是政企合作進行的，政府收集企業需求，論證后張榜；北京市中關村的發榜主體是企業，重點對接企業技術難題。二是保障措施的差異。政府作為發榜主體的案例中，保障措施相對較為完善，政府不僅提供資金保障，還提供相應的環境和制度保障；政企合作張榜的案例中，政府和企業均會提供相應物質、制度和人才保障；企業單獨發榜的案例中，保障措施相對較少，以資金保障為主。

2.3 基本模式及特點

由上述案例分類可知，按照榜單發布主體的差異，當前各地揭榜掛帥實踐大致有三種類型：政府主導型、政企合作型以及企業主導型。此三種類型在具體實踐中采取不同的目標征集方式與管理流程，進而形成了四大各具特色的揭榜掛帥模式，具體特征如表2所示。

表2 國內揭榜掛帥制度的典型模式與特征

第一，對政府主導下的任務-激勵模式而言，在揭榜掛帥實踐中呈現出賦權松綁、注重激勵、結果導向的特征。該模式榜單發布主體是政府，榜單來源于關鍵行業的重大技術問題，一般有明確的技術預期目標和時間限制，政府在此模式中的重點任務是通過激勵措施調動各方參與積極性，以結果為導向，在細節方面賦權松綁，完善激勵方案，集思廣益，盡快找到最佳解決方案。

第二，對于政府主導下的任務-管理模式而言，具有政府統籌、投入資金、全過程管理的特點。該模式主張政府作為榜單發布主體，聚焦戰略發展中的技術難題，定制榜單目標。政府統籌整個揭榜掛帥過程，在投入資金、論證揭榜、成果轉化等環節承擔更多責任，制定全面的項目管理細則，實行全過程管理。

第三，對于政企合作型的需求-管理模式而言，體現出政府主導、企業參與、分工聯動、協調管理的特征。該模式提倡政府主導榜單發布，部分企業充當榜單需求方，政企合作共同實現技術創新。政府負責對發榜方和揭榜方遴選與管理，企業既可作為發榜方，也可作為揭榜方，與政府協調聯動，最大限度發揮揭榜掛帥制度的效用。

第四，對于政企合作型和企業主導型都有的需求-保障模式而言，體現出需求導向、成果競爭、提供保障等特征。該模式以企業作為需求方，針對其技術難點設置榜單目標，且該模式在具體實踐中重視保障制度的建立健全，各揭榜方均以最終成果參與競爭。例如，西林德機械在實施揭榜掛帥時，以實際成果為優先，具體項目管理細則由揭榜方提供；中關村示范區強鏈工程實施方案也談到由揭榜方提交項目目標和具體管理計劃，中關村各企業重點是提供資金保障，迅速實現成果轉化。

3 科技項目揭榜掛帥制度探索創新的實踐情境

3.1 揭榜掛帥制度的核心要素和運作流程

在實踐中探索揭榜掛帥制度，首先要關注其核心要素及運作流程，在此基礎上探討各模式實踐情境才有更好的效果。通過對上述案例分析可知，揭榜掛帥的核心要素如圖6所示：①榜單設置：結合實際需求，重點突出目標設置，榜單目標一般分為結果導向型、時間導向型和需求導向型；②揭榜要求：關鍵是如何選好 “帥”，挖掘更多的 “民間高手”突破技術瓶頸；③管理流程：側重于兩方面的管理，一是合理賦權，二是及時撥付資金；④激勵與保障：采取多樣化方式，如懸賞金激勵和職業發展激勵等、資金保障和政策保障等。

圖6 揭榜掛帥的核心要素

運作流程如圖7所示：①征集科技項目需求并發榜。發榜方通過調研形成項目需求庫，經專家論證后擇優張榜。在此階段，要明晰項目預期目標、揭榜要求、攻關周期、管理考核以及懸賞方式等信息。還應考慮發榜平臺和宣傳情況，以吸引國內外優秀人才和組織。②發榜方篩選申請者。發榜方在收集所有揭榜申請后，組織評審團進行遴選。評審團成員應包括行業專家、需求方和第三方組織，遴選時不僅要考慮揭榜方最終成果的實現程度，還要參考需求方意見。在對揭榜方進行考察時，應特別注意其誠信情況。③項目管理與驗收。發榜方要監督管理揭榜方的項目攻關過程，及時糾偏，降低項目失敗風險。在驗收項目時，要嚴格評估項目的完成度，防范 “道德風險”，建立成果驗收機制，嚴格審查揭榜成果與榜單目標間的匹配度。

圖7 揭榜掛帥的運作流程

3.2 揭榜掛帥模式應用的實踐情境

通過對上述揭榜掛帥核心要素及運作流程的深層次分析，可以發現任一揭榜掛帥模式在實踐中都囊括了上述四類核心要素，并依照其運作流程進行。但在具體實踐中，每種模式的側重點與應用情境不同，每一具體揭榜掛帥模式都有其關鍵問題、核心優勢和制約因素。因此，在實踐情境中選擇恰當模式，可促進揭榜掛帥項目的成功。不同類型揭榜掛帥模式的具體實踐情境見表3。

表3 不同類型揭榜掛帥模式的實踐情境

(1)應用情境。應用情境是影響揭榜掛帥制度作用的重要環境因素，情境差異決定榜單發布主體和技術難題性質的差異，這兩方的差異決定了揭榜掛帥制度實施的效果。因此，不同應用情境應選擇不同揭榜掛帥模式。如政府主導下的任務-激勵模式，適用于政府作為發榜主體，榜單以結果為導向、側重在規定時限內取得技術突破的情境，此時采取該模式符合國家科技發展創新的方向，推動科技進步；政府主導下的任務-管理模式發生在政府作為發榜主體，技術難題有具體衡量標準的情境下，有利于集中資源實現技術突破；政企合作型的需求-管理模式產生于政企合作瞄準社會科技需求、推動開放創新的情境下，這既發揮了政府張榜的優勢，又對接了企業的具體技術需求；政企合作型和企業主導型的需求-保障模式在本質上是一致的，僅在發榜主體方面存在細微差異，其模式源于企業突破技術瓶頸、實現創新發展的情境，將發榜方和需求方融為一體，推動科技成果的轉化。

(2)關鍵問題。不同揭榜掛帥模式在實踐中要考慮的關鍵問題不同，設置運行流程時的側重點也不同。如政府主導下的任務-激勵模式在實施過程中要重點關注技術榜單目標的設置，合理確定其完成時限，還要注重激勵措施的完善，對不同的任務目標采取不同的資金投入方式和兌獎措施；政府主導下的任務-管理模式則要重點優化對揭榜方的要求，依據具體技術衡量指標，篩選恰當的揭榜單位實現技術攻關，并制定詳細項目管理細則，以實現技術突破；政企合作型的需求-管理模式需要在實踐中完善對發榜方和揭榜方的管理對接，保證發榜方張榜確是行業痛點和重大需求，揭榜方揭榜確能解決此需求，降低試錯成本；政企合作型和企業主導型的需求-保障模式則要側重對接企業需求，保障科技成果的落地轉化。

(3)核心優勢。任意一種揭榜掛帥模式都有其核心優勢，充分發揮此優勢，有利于促進揭榜掛帥實踐的成功。政府主導下的任務-激勵模式核心優勢在于政府作為發榜方可提供各種激勵保障措施，調動揭榜方積極性，并提供各類政策支持，促進政策落實，傳播科技發展新風向；政府主導下的任務-管理模式核心優勢體現為政府單獨定制榜單，便于其集中優勢開發高質量科技項目，符合國家發展和社會技術進步的方向；政企合作型的需求-管理模式核心優勢則表現為政府可及時與企業對接，瞄準產業發展難點，促進產學研結合，使科技成果轉化迅速；政企合作型和企業主導型的需求-保障模式的核心優勢為榜單目標以實際需求為導向，項目成果推廣價值巨大，企業單獨主導的需求-保障模式發榜方即需求方，還具有張榜快捷、靈活等優勢。

(4)制約因素。每種揭榜掛帥模式既有各自的應用情境和核心優勢，也有其特定的制約因素。政府主導下的任務-激勵模式制約因素主要在于政府作為發榜方，榜單無特定需求對接方，項目成果在推廣應用時存在 “道德風險”，項目成果能否實際應用及應用的范圍都未可知；政府主導下的任務-管理模式制約因素主要表現為經費投入大和管理成本高昂，此模式下政府需單獨定制榜單，投入巨大經費進行項目資金撥付和成果兌獎，在項目進行過程中還需提供各種細節管理和風險管控，管理成本較為高昂；政企合作型的需求-管理模式則面臨項目需求遴選難度大的問題，技術需求由企業提出，政府組織專家走訪并篩選、論證其需求，最終張榜的需求容易出現難度過高或過低的現象；政企合作型和企業主導型的需求-保障模式存在 “唯成果”論的制約因素，此模式對接企業需求，重視后期實際成果，容易傷害其他愿意參與項目但成果有限團隊的積極性，且企業單獨主導下的需求-保障模式還存在缺少政府具體政策支持等因素的制約。

4 結論與討論

本文從多地揭榜掛帥的實踐案例入手，在總結其共性與差異的基礎上，提出揭榜掛帥制度探索創新的基本模式、核心要素、運作流程與具體實踐情境。總體來看，揭榜掛帥制度的基本模式分為四大類，即政府主導下的任務-激勵模式、政府主導下的任務-管理模式、政企合作的需求-管理模式、政企合作和企業主導的需求-保障模式，這四類模式從核心要素和運行流程來看，都囊括榜單設置、揭榜要求、管理流程、激勵與保障四個核心要素，實踐中也都經歷了征集科技項目需求并發榜、發榜方挑選合適的申請者、項目管理與驗收三個環節。關于揭榜掛帥制度各模式的實踐情境，本文主要從應用情境、關鍵問題、核心優勢、制約因素四個方面進行分析，發現不同的揭榜掛帥模式在不同的實踐情境下可呈現出不同的效果。

盡管揭榜掛帥制度的引入和推廣有利于推動科技體制創新發展，但在實踐中揭榜掛帥制度也有其不足之處。首先，揭榜掛帥制度雖然打破了原有科研資助體系的申請 “門檻”，面向全球張榜，但同時對申請揭榜者仍存在資格限定。其次，當前揭榜項目發布主體多是政府，產學研結合的優勢未能充分發揮。最后，當前揭榜掛帥制度雖強化了成果競爭，擴大了參與群體，但缺乏具體的成果評價與驗收機制以及合理的容錯機制。促進揭榜掛帥制度的發展與完善，可以從以下幾方面著手：

第一，優化榜單申請人資格限定。不同榜單目標對申請人有不同要求，應根據具體榜單目標決定對申請人資格限定情況。如成果轉化型榜單目標，一般要求揭榜方具備中國境內獨立法人資格，且具有科技成果成功轉化的經驗，此情況下可對申請人做較多限定；而關鍵技術攻克型和時間導向型的榜單目標，其核心在于破除學歷、職稱等限制，快速實現技術突破，一般規定國內高校、企業和社會組織等都可揭榜，則應破除對申請人的限定。

第二，擴大榜單發布主體。在實踐中除了政府單獨定制外，應重點關注兩類發榜主體：一是企業單獨作為主體，此時榜單目標設置可多種多樣，阻礙企業發展的技術難題均可面向全社會公開征集解決方案；二是企業與政府共同作為榜單設置主體，此時可充分發揮產學研結合的優勢，企業先將技術需求論證排序，自主選擇制約其發展的重大需求難題報送政府，政府篩選后面向公眾張榜，政府和企業合作共同發揮張榜平臺的作用。

第三，完善成果評價驗收機制。在進行成果驗收時揭榜方先按照榜單要求進行自檢，成果轉化類榜單應有具體的成果展示，自檢無誤后組織三個以上的專家組進行評審，嚴格審查成果與目標、方案間的匹配度，并在評審專家中建立專業問責機制，以保證評審結果的有效性。

第四，建立健全容錯機制。例如，對于大部分周期較長或對應多個揭榜方的項目，以及關鍵技術和重大基礎應用領域等揭榜項目而言，發榜方可嘗試預先投入一定的研發資金，在榜單上注明研究失敗后的利益補償措施，即使最終研究失敗，揭榜方的前期投入也有一定的利益補償，以此來調動各方揭榜的積極性。

綜上所述，本文在一定程度上深化了對揭榜掛帥制度的認識和理解，在理論層面上深入研究了揭榜掛帥的模式及特點，并進一步探討了各模式的實踐情境，為未來揭榜掛帥實踐提供了理論支撐和指導。但由于客觀條件限制，目前本文的研究對象僅局限于有限的案例范圍內，盡管歸納了當前科技項目揭榜掛帥制度探索創新的基本模式與實踐情境，但僅限于類型學的比較與推斷性的歸納，其精確程度還需更加深入細致的研究。與此同時，當前揭榜掛帥的實踐探索仍處在進行時，未來出現新的創新模式也未必不可能，因此本文的研究結論可能會存在一定的時空局限性，需要根據后續實踐進展進行動態完善。未來揭榜掛帥宜采取哪種模式？其應用范圍應該往哪些領域擴展？實踐情境的選擇與其成敗之間是否存在某種必然聯系？這些都是后續需要進一步深入探討和研究的問題。