科技創新政策的政府注意力演變與啟示
——基于1978—2021年中央政府工作報告的文本分析

段永彪，鄭 燁，任由果

1.西安交通大學公共政策與管理學院，陜西 西安 710049；2.西北工業大學公共政策與管理學院，陜西 西安 710072)

0 引言

通過對國內學者有關科技創新政策的研究梳理發現，其內容主要包括科技政策變遷研究、科技創新政策績效研究、政府對科技創新政策的注意力研究等。科技政策變遷的研究主要集中在科技創新政策體系的發展[1]，科技創新政策變遷的實證分析[2]，科技創新政策的結構比例及其應用[3]等方面。科技創新績效研究則主要集中在科技創新政策對創新資源、績效的關系[4]，科技創新的成效對區域協同創新情況的評估[5]等方面。此外，部分學者[6]還從政府注意力視角對科技創新政策展開研究，如政府注意力與科技創新人才、創業的波動關系。還有學者[7]分析了上海市科技創新政策的演變。由此看來，學界對于科技創新政策的研究已經較為深入，并基于政府注意力視角進行了一定探索，但目前基于政府注意力視角對科技創新政策演進趨勢的研究還十分缺乏。

本研究的核心問題是：改革開放以來中央政府出臺的科技創新政策關注點主要聚焦于哪些突出問題？政府對科技創新的注意力如何促進科技創新政策的轉變？政府在科技創新方面的注意力呈現怎樣的演變規律？本文通過研究將進一步豐富科技創新政策及政府注意力等相關概念和理論，同時，揭示我國科技創新政策的演變規律和特征，為今后科技創新政策的發展方向以及政府的相關決策提供政策啟示。

1 理論基礎與文獻回顧

1.1 注意力的理論基礎

(1)注意力基礎。注意力指人的心理活動指向和集中于某種事物的能力。Simon[8]將注意力與管理學結合發展為有限理性決策理論，該理論描述了決策者受到各種條件限制，只能在有限理性的狀況下進行選擇。在大多數組織決策和決策過程中，注意力是一種關鍵性的稀缺資源。March[9]認為注意力存在競爭分配，決策者的內部因素和環境外部因素都會影響注意力的分配。某種程度上，注意力分配表示決策者在有限條件下的理性偏好，組織做出的決策很大程度上受到決策者在決策時注意力的影響。美國學者提出注意力驅動的政策選擇模型，將注意力與政策決策進行聯系，同時解釋了政府做政策選擇的依據。政府根據最突出維度選擇政策，即根據注意力的變化來選擇政策[10]。此后，Kingdon提出了 “注意力政治”的概念，認為一個政策被提上議程是在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，即在政治源流、問題源流和政策源流的作用下決策主體注意力的最終錨定[11]。

(2)政府注意力。自1947年Simon[12]發表了 《決策者行為：一個在管理組織中決定的過程》一文后，許多學者開始將注意力引入企業管理、政治決策等方面的研究中。例如，William[13]對組織科學中注意視角、注意參與和注意選擇進行分類比較。Bevan等[14]從注意力角度分析了政黨的組織對經濟狀況的反應及議會代表團的規模影響。Wai等[15]通過分析政府行為，探究決策權的分散程度如何影響政府行動流。Bevan[16]將官僚行為模型的見解與政府關注的議程設置模型相結合。國內學者對政府注意力的研究也非常豐富。例如，練宏[17]研究政府注意力的戴帽競爭行為。王印紅等[18]考察了我國生態治理問題與政府注意力之間的關系。葉良海等[19]基于地方政府政策執行失效的問題，提出政策注意力爭奪的方法。文宏等[20]通過探討政府在環境保護領域注意力的變化情況，闡釋了政府決策行為的動態過程。李智超等[21]提出 “注意力分層-注意力同步”分析框架，探討政策執行差異。肖紅軍等[22]基于政府決策過程的注意力分配，分析中央政府工作報告中企業社會責任治理的政府注意力演變與社會責任語義網絡演化。

政府作為多任務集合體，決策者的注意力有限，注意力稀缺在政府決策中不可避免，因此信息量過重和有限理性成為政府決策的兩大難題。政府決策者只能對注意力進行重要度區分，而重要度的排序則意味著政府對事情的注意力的分配。當政府的注意力轉變時，政府決策也會有不同方向的轉變。我國作為典型的單一制國家，中央政府決策的注意力具有頂層設計的作用和絕對的權威性，會影響到地方各級政府決策的注意力分配。因此，根據政府對某項政策注意力的分配，可以了解當前的政策偏好。本文利用中央政府不同時期的科技創新政策，系統分析政府在科技創新方面的注意力演變，為分析科技創新政策環境及今后的發展方向提供顯性依據。

1.2 科技創新政策維度

科技創新政策的基本功能在于創新資源分配和行為規范、加強關系調控及引導科技創新等，政策工具則是發揮和實現政策功能的重要途徑。為了系統分析中央政府工作報告中的科技創新政策內容及注意力演變，本文將科技創新政策分為政策目標和政策工具兩個維度。

科技創新政策的目標維度分為以下四類：科學研究與產權保護、科技成果轉化與推廣、技術發展與交流、科技創新與服務。基于政策工具視角，借鑒Rothwell和Zegveld經典的劃分維度，從供給型、需求型、環境型三個維度，對科技創新政策進行量化分析。基于以上分析，形成科技創新政策的二維分析表 (見表1)。

表1 科技創新政策二維分析

2 研究設計

2.1 研究方法

本文基于扎根理論和內容分析法，通過ROSTCM6對合并后的中央政府工作報告文本內容進行分詞處理和詞頻統計，篩選出與科技創新相關的關鍵詞，然后將所選關鍵詞分別納入科技創新具體維度的關鍵詞節點中。借助QSR Nvivo 11抓取科技創新關鍵詞語，梳理科技創新的維度并進行編碼，通過測量其出現頻度等，分析中央政府推進科技創新的注意力變化及演變特征。

2.2 數據選取

中央政府工作報告是回顧過去一年政府工作，并提出當年工作目標或未來五年及更長一段時間工作計劃的官方正式文件，具有綱領性、權威性、指導性等特點。本文選取1978年到2021年的44篇中央政府工作報告為研究樣本，鑒于中央政府的任期為5年一屆，且每屆政府工作報告中涉及科技創新的內容篇幅有限，因此以5年作為一個基本分析單元，探析中央政府在科技創新方面的注意力演變。

2.3 關鍵詞編碼

基于科技創新政策目標、科技創新政策工具兩個分析維度，將其作為一級主題。在一級主題的基礎上，通過ROSTCM6軟件對政府工作報告文本內容進行分詞和詞頻統計，選取與科技創新相關的關鍵詞，結合政策文本內容中的科技創新相關關鍵詞和相關研究理論對一級主題進行細分，形成二級主題。并逐一閱讀其所對應的政策文本內容，經過篩選后建立政策語料庫，然后人工提取并形成中央政府工作報告科技創新自定義詞典，形成三級編碼。在此基礎上，邀請三位專家分別對關鍵詞與對應維度進行判斷，評定等級分為 “吻合” “暫定” “不吻合”，其中， “吻合”的關鍵詞直接納入關鍵詞表， “暫定”的關鍵詞根據政策文本具體語境再次分析后，確定是否進行編碼， “不吻合”的關鍵詞直接予以剔除。最終形成本文的科技創新政策編碼表 (見表2)。

表2 科技創新政策主要關鍵詞匯總

2.4 注意力測算

通過對選定的科技創新議題計數，經過人工篩選剔除同一政策中重復出現的科技創新政策句子及詞頻，以此得到科技創新政策在每五年為一個分析單元內的節點數，即每個分析單元內出現科技創新議題的參考點。計算科技創新政策在每五年的節點數占這五年政府工作報告中的比例，得到每個分析單元內科技創新議題的覆蓋率，該覆蓋率間接反映政府對科技創新政策的注意力數值 (見表3)。

表3 分年份科技創新政策議題情況

從表3可以看出，1978—2021年政府科技創新政策議題覆蓋率起伏波動、螺旋上升，由0.7%發展到0.85%，說明政府在推進科技創新政策的制定過程中穩中求進，尤其是1998年后中央政府推進科技創新政策注意力的上升趨勢更為明顯。1978—1997年，中央政府對于科技創新政策的注意力主要集中于對國外先進技術的引進吸收、基礎科學研究、科技發展面向經濟建設主戰場等方面。1998年以后，市場逐漸轉變為發揮決定性作用的資源配置主體，科技創新的主體逐漸轉向科研院所、企業、社會等多元主體，中央政府對于科技創新政策的注意力進一步增加了自主創新、創新驅動等主題，這種注意力波動上升的過程充分體現出政策制度的彈性。同時，科技創新議題參考點從1978—1982年的391個發展到2018—2021年的210個，整體呈現減少集中的趨勢，表明隨著社會轉型、經濟社會結構及國家發展重點領域變化，政府對科技創新政策的注意力及參考點逐漸走向集中，所體現的科技創新內容更加完善，體現出中央政府強化頂層設計，更多從戰略層面提出科技創新的發展要求。

3 中央政府推進科技創新的注意力演變過程

考慮到中央政府對于科技創新政策的注意力在不同階段有所差異，本文通過統計各周期科技創新語義網絡，描述各個時期政府推進科技創新注意力的演變過程。

3.1 1978—1982年中央政府推進科技創新的注意力演變

1978—1982年科技創新政策的語義網絡中，以技術、工業、發展、科學技術及經濟為核心簇 (見圖1)。從關鍵詞的關聯度來看，技術與發展 (39)、技術與經濟 (48)、工業與技術 (35)、改造與技術 (36)更為緊密，由此可以得出中央政府在當期推進科技創新時的注意力以技術為主。1978年改革開放后，科技發展水平無法滿足農業、工業發展的需求日漸顯著。與此同時，國際科技實力發展及與科技掛鉤的國家發展所帶來的競爭緊迫性，讓中央政府意識到科技創新是推行四個現代化的關鍵。為了迫切改變我國科技事業的落后面貌， “科學技術是生產力”的觀點應運而生，并作為國家科技創新政策的總戰略方針。這一階段科技創新的主題是科技政策復蘇及調整，通過推行所長負責制、合同制和崗位責任制，有意識地促進科技工作與經濟發展等方面的聯系，努力解決現代化建設中迫切需要解決的科技難題。

圖1 1978—1982年科技創新政策的語義網絡

3.2 1983—1987年中央政府推進科技創新的注意力演變

1983—1987年中央政府推進科技創新的注意力演變的語義網絡中，技術、經濟、發展、振興及人員開始作為核心簇 (見圖2)。經濟、發展的重要性開始顯現。相比于改革初期增加了 “人員”關鍵詞作為核心簇，標志著中國科技事業進入以人為本的階段。這一階段科技創新發展進入體制改革時期，中央政府在發展技術的基礎上，開始促進科技發展與社會經濟的結合，引導科技人員的分配流動。從關鍵詞的關聯度來看，技術與發展 (35)、經濟與技術 (45)聯系相比較于之前更為緊密。因仍處于科技創新恢復重建階段，政府的科技創新注意力政策還是稍著重于技術發展。但中央政府在1983年同步制定了12個領域的國家技術政策，從多個領域入手國家科技創新發展，逐步形成以鼓勵推動重大項目的科技創新計劃體系、擴充科技人才的政策體系等多體系全面實現創新。這一時期的科技創新政策以供給型政策工具為主，按作用對象主要集中在科技主體、具體的科技工作和科技發展三個方面。其缺位在于科技創新政策可執行性不足、覆蓋面小等問題。

圖2 1983—1987年科技創新政策的語義網絡

3.3 1988—1992年中央政府推進科技創新的注意力演變

1988—1992年的中央政府科技創新注意力演變語義網絡中，以技術、科技、發展與建設作為核心簇 (見圖3)。從關鍵詞的關聯度來看，技術與發展 (54)、經濟與技術 (32)、改造與技術 (33)為主要關聯特征。這一時期，中央政府提出科技成果向社會發展、經濟建設轉化，將科技創新的成果與實踐逐步結合，并期望將科技創新成果迅速轉化為產業化經濟，促進經濟與科技雙向發展，即科學技術面向經濟建設、經濟建設依靠科學技術。中央政府通過推出新的科技政策，改變之前科技創新的運行機制存在的問題，如過于依賴政策手段進行科技創新工作，以此達到解決科技與經濟 “兩張皮”的問題。為了促進科技成果轉化，中央政府引入高新區、企業孵化器兩類載體。這一時期政府的科技創新注意力仍聚焦在科技層面，但注意力導向層面已經轉向經濟。科技創新趨于實踐化，企業科學技術開發與科研機構開始協作，并積極開放技術市場，營造了科技創新、人才創造的良好環境，該時期的科技創新政策帶動了國內部分前沿技術和重點領域的發展。

圖3 1988—1992年科技創新政策的語義網絡

3.4 1993—1997年中央政府推進科技創新的注意力演變

1993—1997年的中央政府科技創新注意力演變語義網絡中，以技術、發展、科技、改革、經濟、結構與建設作為核心簇 (見圖4)。從關鍵詞的關聯度來看，發展與技術 (31)、科技與技術 (20)、經濟與技術 (20)為主要的特征關聯。這一階段強調了科學技術在科技創新政策中的定位。具體表現為：中央政府提出要抓緊有利時機，加快改革開放步伐，力爭國民經濟更好地上一個新臺階的要求。1993年中央政府采取促進發展技術市場的路線，進一步激發科學技術活力。1997年中央政府以國家需求為導向，針對基礎性研究領域、科技創新與經濟建設、社會發展問題等逐一突破，提出了重點基礎研究發展計劃。中央政府對科技創新政策的改革，一改之前在科技創新政策中相對封閉、僵化的運行模式，準確把握住國際科技發展的基本態勢，將科技帶入到快速與高質量發展的新階段。同時經濟與科技得到迅速發展，通過督促科技 “攀高峰”增強了綜合國力，科技發展開始從前期的跟隨追趕、引進國外的科技創新模式，逐漸轉向部分科技領域的原始創新。

圖4 1993—1997年科技創新政策的語義網絡

3.5 1998—2002年中央政府推進科技創新的注意力演變

1998—2002年中央政府推進科技創新注意力的語義網絡中，除去原有核心簇，新增了教育、企業、市場及創新為核心簇 (見圖5)。從特征詞的關聯度來看，科技與技術 (53)、發展與技術 (61)、教育與發展 (31)、科技與發展 (59)、技術與企業 (46)、技術與提高 (36)、發展與加快 (38)等較為緊密。原因在于隨著國內經濟發展和產業變革，政府意識到推動科技創新的根源是培育具有科技創新能力的人才，以及對創新產業驅動企業和社會市場的關注。1995年中央政府首次提出科教興國戰略。同時，政府也積極調動當下的科技企業和市場推動科技創新，促進科技資金流動。通過推行 “科技型中小企業技術創新基金”，吸引金融機構、地方政府、大型科技創新企業及科技創新風險投資機構對中小型企業技術創新的資金投入，推動中小企業成為創新主體，融入市場經濟，并逐漸建立起符合中國特色市場經濟的科學技術產業化投資機制，優化科技企業及市場的資金分配。

圖5 1998—2002年科技創新政策的語義網絡

3.6 2003—2007年中央政府推進科技創新的注意力演變

2003—2007年的中央政府科技創新政策語義網絡中，技術、發展、科技牢牢占據核心簇的地位。 “建設”這個核心簇得到政府重視，創新、自主、研究、推進及戰略也在語義網絡中首次躋身于核心簇中 (見圖6)。從關聯的特征詞分析，技術與科技 (27)、技術與發展 (35)、科技與創新 (23)、建設與發展 (27)、科技與發展 (32)為主要的特征關聯。2003年中央政府推進科技創新的總體思路以繼續推進 “十五”計劃各項工作為主，加速國家創新體系建設，優化科技結構布局。2006年政府對科技創新政策規劃開始以中長期為規劃的中國科技發展戰略和重點。這一階段科技成為推動經濟社會發展的主導力量，政府把科技創新作為國家戰略，將科技投資作為戰略性投資。政府以 “自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”為指導方針，強調高新技術產業化，科技發展在發展路徑上也以跟蹤為主開始向自主創新轉變，政府科技創新政策進入戰略發展階段。

圖6 2003—2007年科技創新政策的語義網絡

3.7 2008—2012年中央政府推進科技創新的注意力演變

通過語義網絡分析發現，2008—2012年政府科技創新政策中以創新、發展、科技、技術、服務為核心簇 (見圖7)。從特征詞關聯度來分析，創新與發展 (35)、創新與科技 (39)、創新與自主 (41)為聚焦的關聯特征。中國經濟增長依靠投資驅動，2008年全球金融危機讓國內勞動密集出口型行業受到沖擊，對我國實施自主創新提出更為迫切的要求。中央推出以激勵自主創新為主，伴隨原始創新、集成創新和引進吸收再創新的政策。為了促進創新專項的發展，中央政府還推出稅收優惠政策、金融扶持政策、知識產權保護政策、政府采購等政策，激勵各單位進行創新研發。同時，政府在推進科技創新政策時不僅強調政府在發展科技的同時要以創新為首要目標，通過政策激勵實現創新，還提出政府出臺科技創新政策要加強服務意識，對相關科技企業的建設工作加大扶持力度、主動服務，提高科技創新政策推行的效率，這與中央政府在黨的十八大上提出的創新驅動發展戰略相吻合。

圖7 2008—2012年科技創新政策的語義網絡

3.8 2013—2017年中央政府推進科技創新的注意力演變

從2013—2017年的語義網絡中分析發現，創新成為引起政府最多注意力的核心簇 (見圖8)。從特征詞的關聯度來看，科技與創新 (43)、創新與改革 (26)、發展與推動 (29)、創新與發展 (49)成為主要關聯特征。黨的十八大以來我國開始形成新時期跨越式發展的科技戰略體系，以2013年習近平總書記提出的 “四個率先”為起點，中央政府通過對國家科技創新基地、重點實驗室等加強研究條件保障，提升自主創新能力，引導科技體制的改革，使科技創新的體制更具活力。2015年國務院從 “一條主線” “兩個統籌”和 “四個立足”入手，提出 “四個堅持”、創新體制改革及 “雙創”工作的政策安排，全面發揮政策在科技創新中的戰略引領作用。通過引進高層次創新創業人才、扶持 “萬人計劃”專家等做到創業創新 “兩頭開花”。此外，深化科技體制改革是這一時期全面深化改革的重點內容，科技創新和體制機制創新的 “雙輪驅動”成為建設創新型國家的根本需求。

圖8 2013—2017年科技創新政策的語義網絡

3.9 2018—2021年中央政府推進科技創新的注意力演變

2018年以來，中央政府對科技創新政策的覆蓋內容持續深化。中國科技體制不僅結合世界科技發展的狀況，而且立足于中國的現實國情。創新、發展作為首要核心簇，緊隨其后的是創業、戰略、技術、科技、人才、推進 (見圖9)。同時，創新與發展 (60)、科技與創新 (44)為主要關聯特征。這一階段面對 “百年未有之大變局”的新機遇新挑戰，中央政府對科技創新的注意力更多聚焦在自主創新和破解 “卡脖子”難題上。由于國內某些重要領域關鍵技術自給率較低，部分新材料和核心零部件嚴重依賴進口，因此解決 “卡脖子”問題要統籌思考，通過完善科技創新體制機制等加強技術攻關。2018—2020年全國 “兩會”均提出要提升科技對社會發展的支撐能力，深入實施創新驅動發展戰略，加強國家創新體系建設。新時代下政府推進科技創新政策的注意力結構與導向逐步融入國內外科技發展及國際關系中，政府關注到高質量的科技創新政策不僅要對標世界科技強國，還要探索適合本國的科技發展道路，向建設中國特色科技強國邁進。

圖9 2018—2021年科技創新政策的語義網絡

4 結論與探討

4.1 科技創新政策政府注意力轉變特點

(1)科技創新政策的政府注意力由偏態發展向協調發展轉變。改革開放以來，科技創新政策的政府注意力總體由 “科技工作面向經濟建設”的偏態發展態勢向 “構建國家創新體系，建設創新型國家”的協調發展態勢轉變。1978年是科技創新政策新的歷史起點，全國科學大會召開迎來了 “科學的春天”；1978—1998年科技工作形成了面向經濟建設主戰場、加快發展高新技術及產業、加強基礎科學研究三個層面的總體部署，同時在1995年提出科教興國戰略并發布了 《關于加速科學技術進步的決定》。這一階段科技創新政策的注意力呈現出單一集中在發展科學技術、改變技術落后面貌的偏態發展趨勢。雖然從當前視角來看，這一時期的科技創新政策屬于偏態發展，但結合當期我國發展實際，其科技政策制定完全合理。1998—2002年是科技創新政策注意力轉變的轉折點，中國加入WTO后，面對經濟全球化以及綜合國力競爭的日益激烈，又提出國家創新體系建設，加快推進科技成果產業化，實施 “人才強國戰略”等目標規劃，政府在科技創新政策上的注意力逐步向自主研發、培養科技人才、強化戰略支撐等協調發展態勢轉變。2008—2012年是中央政府在科技創新政策注意力轉變的迫切期。為了應對金融危機，政府加大對科技創新政策中創新、產創結合等方面的支持，自此，中央政府對科技創新政策的注意力逐步形成科技創新與經濟建設、社會建設、生態建設、人員建設等多方位協調發展的態勢。科技創新政策的政府注意力演進，既體現出要根據國家發展需要和內外部形勢及時調整政策供給，也反映了相關政策體系不斷發展完善以及頂層設計的重要性。

(2)科技創新政策的政府注意力投向保持較高水平的平穩漸變態勢。根據以上共識圖譜的關鍵詞和關聯特征分析發現，政府的某些科技創新政策一直在重復提及，如技術、發展、科技、創新等，說明政府在科技創新政策某些方面的注意力一直保持較高的供給水平。其主要原因在于科技創新為經濟發展、社會進步、民生改善和國家安全等提供了重要支撐，成為改革開放和社會主義現代化建設的重要推動力。同時，科技創新領域取得的一系列成果的生動實踐，進一步深化了對走中國特色科技創新道路的認識，因此政府注意力保持在較高水平。面對國內外科技升級換代的復雜博弈局面、國內改革的深化以及各方面需求的噴發，科技創新的政策體系日益完善，科技創新的政策注意力和重點會有所調整。例如，政府對技術發展的注意力早期重點集中在工農業方面，強調通過技術改造服務于工農業，后期逐漸從重視科技發展轉向產學研一體化、科技產業化等，進而聚焦到科技與經濟社會交互調節。中央政府制定的科技創新政策更多注重創新宏觀調控管理，完善財政支持創新力度，支持互聯網、電子商務和大數據等技術創新密集產業發展，聚焦自主創新和破解 “卡脖子”難題，形成 “大眾創業、萬眾創新”的政策環境和制度環境。綜合來看，科技創新政策的政府注意力總體保持較高水平的平穩漸變態勢，并隨著全球科技創新發展的趨勢在逐漸調整。

(3)堅持把創新作為引領發展的第一動力是當前政府注意力的重心。圖10所示為1978—2021年中央政府工作報告中關于科技創新政策前20位的高頻詞，其中技術、發展、科技、創新、經濟、企業是排名靠前的高頻詞。值得關注的是，2003年政府首次將注意力放在創新上，目前創新已成為躍居第四位的高頻詞，表明創新已經成為科技創新領域的重中之重。改革開放以來，科技創新實力、能力、活力穩步提升，科技創新對經濟社會發展的貢獻也愈發顯著，尤其是在黨的十八大后，國家聚焦 “大眾創業、萬眾創新”，大力鼓勵自主創新，全面強化企業創新主體地位，高等院校、科研院所等成為基礎科學探索和知識創新的骨干，科技創新孵化器、眾創空間等新型科技服務組織日益壯大，創業創新活力競相迸發，區域創新空前活躍，逐步形成符合高質量發展要求的創新體系。政府對科技創新政策的推進也經歷了由 “科學技術是第一生產力”到 “創新是引領發展的第一動力”的轉變。現階段，科技創新作為全面創新的主要引領和國家競爭力的核心，已經成為大國競爭的新賽場，世界大國都在積極強化創新部署，如德國工業4.0戰略、美國再工業化戰略等，只有強化創新發展能力，才能把握創新發展的主動權。因此，堅持把創新作為引領發展的第一動力是當前科技創新政策中政府注意力的重心。

圖10 1978—2021年政府工作報告中科技創新政策高頻詞

4.2 科技創新政策政府注意力轉變的邏輯及趨勢

中央政府科技創新政策注意力的演變邏輯是全球科技形勢與經濟社會發展需要雙向互動的結果，體現出政策系統與社會環境雙向循環的互動過程。面對世界科技發展迅猛的大趨勢，適時調整科技創新政策的注意力，加大對科技市場和社會的關注度，對經濟社會快速發展起著重要的支撐作用。但由于政府前期對科學技術的注意力較為偏態，在科技創新政策中存在諸如政策系統性不強、創新板塊和技術板塊的投入和產出差距不斷拉大等問題。進入21世紀，新一輪科技革命迅猛發展，信息網絡、新材料與先進制造等領域的顛覆性技術層出不窮，同時產業升級、城鎮化等挑戰都需要強大的科技支撐，促使政府在科技創新政策方面的注意力有所調整，逐漸完善政策體系和發揮全局視野，加強對科技創新政策中 “高精尖”等薄弱板塊的關注，如實施創新驅動發展戰略、落實完善創新激勵政策、促進發明創造和轉化運用等。目前科技創新所帶來的高科技產業成果還比較有限，在尖端科技創新、 “卡脖子”等問題上仍需繼續突破，還需要進一步強化政策指導，增強科技創新能力。2008年全球金融危機爆發后，我國將科技創新政策的注意力轉向激勵創新、金融扶持，達到度過危機并取得自主創新轉變的目的，科技創新體系能夠應對更加復雜的經濟環境。

基于上述分析發現，科技創新政策的政府注意力沿著 “漸次推進向體系重構”的趨勢演進。從前期主要關注基礎科學、技術向注重教育、人才、自主創新漸次推進，繼而提出構建國家創新體系，推進創新型國家建設等發展戰略，激發科技創新體系的重構。黨的十八大以后，政府再次加大對科技創新政策的關注度，在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，政府對科技創新政策的注意力從 “漸次推進”路徑演變為 “體系重構”。

總體來看，政府在科技創新政策中投放的注意力未來依舊是以創新為首要任務，同時開始兼顧政府、市場和社會之間的 “三角”平衡，強調要發揮政府的戰略導向、綜合協調和服務功能，繼續完善創新政策體系，通過把制度優勢和市場因素結合起來，在重要科技領域創造出更多競爭優勢；同時要強化企業創新的主體地位，構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系；要激發社會創新的活力，發揮人才政策效應，培養引進高層次創新創業人才，進一步加強科技平臺建設，促進科技成果轉化，堅定不移地推進開放合作創新。此外，科技創新政策制定應立足于經濟社會發展的需要，從而更有利于保障科技創新政策的推進落地。把握好中央政府科技創新政策注意力演變的邏輯及趨勢，是深刻認識科技創新政策注意力演變的重要內容。

5 研究啟示

中央政府推進科技創新政策的注意力隨著經濟社會發展發生著深刻變化，因此，需要從科技創新政策的頂層設計和政府注意力的變化趨勢著手，洞悉中央政府科技創新政策的制定邏輯，并根據形勢預判政府注意力在科技創新中的實踐范式。

5.1 面向中國特色科技強國強化頂層設計，打造彈性科技創新政策體系

面對復雜多變的國際形勢，我國科技創新政策的制定面臨多重考驗，強化戰略頂層設計仍是推進科技創新政策的重中之重。當前，打造完善的彈性科技創新政策體系是著眼全局的戰略性變革，要堅持不懈地研究總結科技創新活動中存在的體制機制障礙，通過不斷改革加以調整優化；同時要堅持政策評估和政策審計，適時修訂和制定政策[23]。在戰略頂層設計方面，建立完善科技創新體系，既要形成整合性框架又要體現靈活性，在制定科技創新政策時要積極吸納專業化人才的意見和建議，做出更貼合時代發展需要的科技創新政策。在創新體系方面，著重強調創新主體間的互動流通，推動科創產品的產業化發展。同時，對于當前科技創新領域的 “卡脖子”問題，應基于我國成熟、擅長的科學技術，并將其作為推進自主創新的窗口，差異化推進不同領域的自主創新政策供給。中央政府科技創新政策的注意力需要平衡好科技企業的營利性與政府目標的契合度，既要避免政府在政策推進中錯失科技產業轉化的契機，又要避免科技企業對于國家政策目標的消極應付。

5.2 洞悉科技創新政策變化趨勢，推進政府科技創新注意力實踐范式

政府注意力是政府階段性聚焦點的體現，洞悉中央政府科技創新變化趨勢，不僅有助于理解科技創新政策的核心，更可以精確把握科技創新政策制定的方向。科技創新政策文本中具有明顯的連續性和趨同性，如不同時期內對科學技術、科技創新的要求等。政府注意力在相同點上不斷聚焦，展現的不僅是當期科技創新政策對這一方面的重視，也反映出有些科技創新政策中，政府注意的關鍵因素可能在落實和執行上存在延遲。中央政府制定科技創新政策作為頂層設計，綜合考慮全局，但由于科技創新發展存在區域性和異質性，可能對中央政府科技創新政策注意力聚焦內容的涉及程度區別性較強。因此，運用政府注意力及時發現并協調科技創新政策的落實，以及利用政府注意力調動整個科技創新發展的積極性是政府注意力的重要價值。