以“三整合”改革強化基層網格化治理

翁 寧

黨的十九大報告指出：“要加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”。為響應黨中央決策部署，江蘇啟動實施了鄉鎮（街道）審批、服務、執法力量“三整合”改革，通過優化調整基層網格化治理體系和職能，為提升社會治理質效、推動鄉村振興注入了內生動力。近年來，江蘇省泰興市按照省委決策部署，積極推進鄉鎮（街道）“三整合”改革。但在實際運行過程中，網格治理職能轉變、基層治理力量優化尚未完全到位，基層網格化治理在機制運行、協調聯動等方面還存在一些突出問題。

一、泰興市網格化治理的基本情況

泰興市總人口近100萬，總面積1172平方公里，下轄14個鄉鎮、3個街道、345個村（社區）、3個省級開發區和3個市級工業園區。自2017年部署推進網格化社會治理治理機制以來，泰興市以優化網格服務管理為切入點，設立區域社會治理現代化綜合指揮中心，17個鄉鎮（街道）和345個村（社區）均建立了網格化服務管理中心，共配備345名網格長（由“副村級”干部兼任）、1175名網格員（由村干部兼職的有1138名），網格化治理體系基本形成。

“三整合”改革以后，全市所有鄉鎮（街道）綜合設置黨政辦公室、黨群工作局、政法和社會管理局、經濟發展局、農業農村局、建設和生態環境局、財政局、綜合行政執法局以及為民服務中心，并在鄉鎮（街道）政法和社會管理局增掛網格化服務管理中心牌子，從體制層面將網格化治理擺到更加突出的位置。以基層網格整合、人員整合、事項整合帶動了基層網格治理架構優化，治理體系一體化程度進一步提升，治理力量進一步下沉到末端網格，治理成效進一步顯現。近年來，全市人民群眾的安全感、滿意度顯著提升（2020年分別達到99.3%、95%），基層群眾對網格化治理的知曉率從低于50%上升到91%，網格“自治法治德治”融合水平進一步提升，形成了以“網事網議”“網格微自治”“知理立評”為代表的一批網格化治理品牌。

二、泰興市推進網格化治理面臨的突出問題

“多網合一”尚未全面形成。為深化“三整合”改革后的網格化治理，泰興市提出了“多網合一”的網格化治理體系建設目標。但在實際推進過程中，仍存在網格整合“不到位、不到邊”情況。一是多網并存現象依然存在。泰興市區域社會治理現代化綜合指揮中心在農村以原自然村為單位，在城市社區以500戶為單位，在全市設立了1175個綜合網格作為推進社會治理的基本單元，但人社、應急管理、市場監管等部門又依據條線需要設置了各自的條線網格。網格劃分的多樣化制約了網格治理一體化進程，更讓網格員產生網格劃分混淆、職能職責不清等困惑，實際工作質效大打折扣。二是“三整合”改革未到邊到底。目前仍有少數駐鎮單位尚未通過“三整合”改革并入到鎮級局（辦、中心）。如獸醫站、水利站仍屬駐鎮單位歸市級部門管理，日常工作與鎮網格化服務管理中心存在“令出多門、銜接不暢”的問題。

“一網指揮”亟須深度磨合。一是網格化信息系統數據仍未互融互通。網格化信息系統是網格化治理的關鍵環節，也是市、鎮、村三級網格中心實現“一網指揮”的重要支撐。但目前各部門數據與網格化信息系統仍未實現互融互通，部門、行業之間“數據壁壘”使三級中心成為“信息孤島”，實質化運行一定程度上還處于空轉狀態。二是網格化治理體系運行不夠順暢。全市初步形成了“黨委政府統一領導、政法委牽頭協調、職能部門協作配合、社會各方參與”的網格化治理推進格局，建立了信息“收集—上報—受理—流轉—交辦—反饋”一整套運行機制，但受制于政法委職能屬性的相對單一，無法完全應對基層網格事務的多樣性。加上市級職能部門在網格化線上線下平臺的入駐率不高，網格化治理運行體系經常發生“有交辦、無回應”現象，網格化治理難以實現“一網匯聚、一網通辦、一網指揮”。三是網格化治理考核評價機制存在方向偏差。當前，全市網格化治理考核評價機制過于側重“信息量”“閉環”“活躍度”等指標，基層網格員上報信息避重就輕，鄉鎮只抓數據、不抓質量，而需要重點考核的部門處置環節，因真問題、急事件難以真實反映而“空心化、務虛化”，出現“鄉鎮吹空哨、部門看熱鬧”的不正常現象，從而導致線上線下處置結果“兩張皮”、網內網外辦結評價“兩張皮”，“一網指揮”演變成“單線指揮”，無法形成條塊工作合力。

網格責權界定不夠精準。一是事項準入不精準。按照區域社會治理現代化綜合指揮中心下發的《網格工作事項清單》《網格員工作責任清單》，基層網格員基本只擔負社情民意信息員、矛盾糾紛調解員等“六大員”職責。但在實際運行過程中，不少部門在布置工作時過度強調屬地管理，不按《網格事項準入制度》要求，隨意將工作攤派到網格，導致網格成了“包辦一切”的“全科網格”，基層網格員不堪重負。二是身份定位不精準。作為身處一線的基層網格員，其主要職責是發現問題，但不少部門、條線在抓工作時本末倒置，誰發現問題、上報問題就要求誰整改，問題發現與問題處理環節未能真正做到權限界定，網格員既要當“信息員”又要當“運動員”，甚至還要當“裁判員”。三是權責對等不精準。日常工作中，市級職能部門只重任務布置而忽視業務培訓、技術支持及經費保障，“權隨責走、費隨事轉、事費相稱、及時到位”未能做到有機統一，與網格完整閉環運轉相匹配的人權、事權、財權尚未落到實處。

網格員隊伍建設水平不高。一是兼職多于專職。全市村居“兩委”干部、后備干部兼任網格員占比96.8%，專職網格員數量較少。由于村務工作繁雜，兼職網格員在網格化服務管理方面投入的精力相對不足。二是業務能力欠缺。農村網格員隊伍整體年齡較大，無法熟練操作手機App，不少網格員的政策理論水平、智能化操作能力跟不上時代需求。三是經費保障不足。目前基層網格長（員）每人每月只有300元的績效考核補助和200元的加分項考核獎補，尚未形成全面規范、科學有效、操作性強的監督、考評、獎懲機制，導致網格員隊伍缺乏干事創業的熱情。

三、以“三整合”機構改革推進基層網格化治理

加強黨的領導，充實網格管理力量。一是加強頂層設計，調高網格化治理領導層級。進一步推進基層網格化治理，需要破解“多網難合一”“一網難指揮”等現實難題。建議從省級層面加強網格化治理體系的頂層設計，在縣級和鎮級層面明確黨委副書記主管網格化服務管理中心，進一步凝聚網格化治理合力。二是深化機構改革，推動鄉鎮（街道）機構改革更徹底。進一步深化鄉鎮（街道）“三整合”改革，將與網格生產生活聯系密切的獸醫站、水利站等駐鎮單位納入鄉鎮農業農村局，以便鄉鎮網格化服務管理中心統一信息收集、規范事件流轉交辦，為群眾提供更加便捷高效的服務。三是建強網格支部，帶動“群眾最滿意的網格”建設。堅持將黨的全面領導落實到最基層，把黨建引領基層治理延伸到最末端，在每個網格建立黨支部，從網格內在職黨員、鄉賢、“兩代表一委員”中優中選優，配齊配強網格“紅色管家”，構建“村居黨總支—網格黨支部（黨小組）—黨員中心戶”立體服務網，以更明確的方向、更具體的措施建設“群眾最滿意的網格”。

深化整體理念，提升綜合指揮能力。一是突出指揮中樞牽頭作用。通過加強制度設計，賦予市域社會治理現代綜合指揮中心、鎮域網格化服務管理中心成效評判職能，鞏固提升網格化治理一體指揮效能，確保網格化治理“市級一盤棋、鎮級一張網”。二是實施多部門聯勤聯動。結合“三整合”改革，進一步夯實線下“處置網”，實現線上與線下、管理與治理、應用與運用的有機統一。健全網格化中心、公安、綜合行政執法、農業農村、市場監管聯勤聯動處置機制，通過發揮指揮中樞作用，跨部門、跨層級協調解決疑難問題，實現處置標準與效率雙提升，做到“鄉鎮吹哨、部門報到”。三是加強綜合指揮平臺建設。統一開發數據推送、研判分析模型和實戰服務產品，規范數據采集報送的任務、標準、時限、保密、更新等相關要求，打造縱向貫通、橫向聯動的綜合指揮平臺，建立社會治理資源庫、主題庫、專題庫、知識庫等應用支撐體系，真正實現“一網匯聚、一網通辦、一網指揮”。

堅持責權對等，嚴格執行網格事項準入。一是合理優化網格事項。按照“有效引導、力所能及、方便群眾”的原則，廣泛調研，深入研究，以群眾所急所需為指引，以基層網格員實際能力為支撐，以豐富網格自治內涵、強化網格微自治能力、實現共建共治共享為目標，進一步修訂《網格工作事項清單》《網格員工作責任清單》《網格化治理工作手冊》，提升網格化治理實效。二是嚴格新增事項審核。設置并嚴格執行網格事項準入門檻，對超出兩項清單內容的工作事項、不屬于網格受理的事項予以退回，真正做到人權、事權、財權的有機統一。三是完善考核機制。按照網格工作清單細分部門、網格責任，健全與網格化全過程治理相匹配的考核評價體系，確保考核方向不偏、內容靠實、結果合理，真正通過考核評比壓實部門、網格主體責任，讓網格化服務管理真正符合實際、發揮作用、體現實效。

聚焦能力建設，提升共建共治水平。一是打造專業化網格員隊伍。按照“網格長兼職化（由村黨總支副書記兼任）、網格員專職化”的思路，通過面向社會公開招聘專職網格員等方式，實現網格員隊伍專職化。根據網格內人群性質、網格員工作特長，圍繞社情民意信息員、矛盾糾紛調解員等“六大員”職責，建立網格員系統化、常態化業務培訓機制，提升網格員專業技能，打造一支“能辦事、辦成事”的專職網格員隊伍。同時，強化權責對等，進一步完善網格員薪酬待遇機制，明確表彰獎勵標準和晉升通道，激發網格員“想干事”的工作熱情。二是選樹并推廣網格自治品牌。放大“網事網議”等網格化治理品牌示范效應，進一步強化“網格事、網格議”自治理念，以“破民生保障難題、解疑難復雜矛盾、強專項質效監督”為目標，構建“村民小組議事點”“片區議事室”“網事網議工作室”三級運轉架構，通過“聽、訪、議、評、決”形成“網格員上門問事—小組整理提事—片區研究議事—平臺領銜辦事—黨群共同評事”的網格工作機制。三是建立群眾反饋測評模式。以“群眾打分評網格、群眾扣分改網格、群眾滿意推網格”的形式開門納諫，通過服務評價、群眾走訪等形式征求群眾對網格化管理的意見建議，引導群眾廣泛參與網格治理，促進網格治理體系和治理能力雙提升，推動“有溫度”的網格化治理落地生根。