三孩政策下與育齡婦女需求適配的生育支持研究

湯兆云， 陳家寧

（華僑大學政治與公共管理學院，福建 泉州 362021）

一、研究背景及文獻綜述

保持適度人口增長對于社會經濟發展具有重要意義，但近年來，我國人口出現了持續下降的態勢。“七普”數據顯示，2020年我國總和生育率為1.3，遠低于2.1 的更替水平[1]。國家人口統計數據顯示：2021年，我國人口出生率、自然增長率分別為7.52‰、0.34‰，全年新出生人口數量為1 062 萬人[2]；自2017年起，新出生人口規模和出生率出現了“四連降”，還可能持續“創新低”。湖南、江蘇、河北、湖北、內蒙古、遼寧、上海、黑龍江、山西和重慶等10 個省份的人口自然增長率為負增長，其中黑龍江下降最嚴重，為-5.11‰，湖南為-1.15‰[3]。與此同時，我國人口結構呈現出老齡化與少子化并存的趨勢。一方面自2000年起我國就已進入老齡化社會，預計2035年左右將進入重度老齡化階段；另一方面我國人口生育率持續下降，盡管國家為促進人口長期均衡發展已出臺多項積極的生育政策及配套支持措施，但人口問題依然嚴峻。從2013年的“單獨兩孩政策”到2015年的“全面兩孩政策”，雖然在生育堆積效應釋放的作用下，在政策出臺后的短期內實現了生育率的快速增長，但卻難以維續長時期的穩定。2021年6月，黨中央、國務院進一步優化生育政策，提出一對夫妻可以生育三個子女（簡稱“三孩生育政策”），以適應我國人口變化新形勢。2022年全國“兩會”上，生育問題成為關注熱點，在《政府工作報告》中明確提到要“完善三孩生育政策配套措施，將3 歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，多渠道發展普惠托育服務，減輕家庭生育、養育、教育負擔”[4]，與此同時，代表委員們也為三孩生育政策配套措施提出若干建議。

我國生育問題方面存在突出的矛盾。宏觀上，生育不僅能帶來巨大的人口紅利，更關乎著國家的長期可持續發展。低出生率在短期內不會對經濟社會產生顯著的負面影響，但考慮到長期效應，解決我國人口問題事實上已刻不容緩。微觀上，近年來社會普遍存在“不婚主義”“丁克夫妻”現象，由于種種原因，越來越多的年輕人選擇不婚、不育，生育具體到個體家庭時變為“不想生”，普遍生育意愿不強。三孩生育政策的出臺時間還比較短，相關的配套支持政策尚不完備，需要盡快了解育齡婦女的生育意愿，找到低生育現象背后的影響因素，根據她們的真實需求落實支持措施。因此，討論以下的問題十分必要：從生育意愿到生育行為，哪些因素影響了育齡婦女最終的生育決策？育齡婦女的真實需求有哪些？在當前三孩生育政策的背景下，與育齡婦女需求適配的生育支持體系如何建構？

關于生育意愿概念，現有文獻的界定存在差異。在侯佳偉[5]等人的一項關于中國人口生育意愿變遷的研究中，由于采用橫斷歷史元分析法，需要觀察不同時期的生育意愿變化，而這要求有大量縱向數據；同時考慮到測量目標相似，他們對生育意愿測量涉及的關鍵詞范圍擴大，包括：理想子女數、期望子女數、意愿生育數等。而鄭真真[6]將生育意愿劃分為理想子女數、期望子女數、生育意向和生育計劃。其中，他認為理想子女數更傾向于一種觀念上的“應然”，是不同個體對完美家庭應有子女數的主觀判斷，往往與實際生育、以及意愿生育差異很大，把它作為研究生育觀念的演變與比較的測量指標更具有效度；相比而言，期望生育子女數是結合了對自身情況考慮的生育意愿，它更接近實際生育；而生育意向和生育計劃更能代表育齡婦女的近期生育行為，即：生育計劃描述得越具體則越接近現實結果。若考慮到意向和計劃的可變更性，該指標可視為對實際生育數的最高估計。

關于生育意愿與生育行為二者之間的關系，已有文獻存在兩種觀點。一種觀點認為通過生育意愿預測生育行為具有一定的合理性，限于數據收集困難等原因，一些人口學者假定生育意愿會完全轉化為生育行為，通過可獲取的生育意愿數據能夠預測生育行為[5]。另一種觀點則提出，生育意愿和生育行為雖然存在聯系，但顯而易見的是二者之間不能完全畫等號，很可能出現實際生育數低于前期調研得到的意愿生育數。楊菊華[7]注意到發達國家也存在這種背離現象，在比較歐洲12 國、亞洲日本和新加坡等國家或地區的數據后，發現低生育意愿并不能成為解釋生育水平低于替代水平的全部原因。進一步發現，生育意愿與行為可以細化為“生育意愿”“生育打算”“生育抉擇”三個具有時序性聯系的概念，而它們在數量上存在著一種梯級關系，即：意愿子女數往往大于生育打算，而生育打算又大于實際決定生育子女數[8]。

值得注意的是，我國生育意愿與生育行為之間的關系有自身特點。其他低生育國家實際生育水平雖然低于生育意愿，但生育意愿仍控制在更替水平左右[9]。我國生育意愿低于更替水平，甚至一度成為世界上生育意愿最低的國家。影響我國生育意愿與生育行為的內在機制，可以用生育的正外部性影響來解釋。社會經濟水平快速提升，導致家庭生育成本隨之提高，目前我國經濟提升水平有限，因此這部分增加的生育成本仍然由家庭內部承擔。生育行為對于家庭來說意義重大，同時兼具社會意義，當生育紅利被社會化，就可以增加勞動力供給量進而提高社會生產，也可以有效緩解未來的社會養老壓力。換言之，家庭與社會的生育目標不一致，家庭考慮的是如何實現自身下一代的收益最大化，而社會追求全體多代的整體收益。相對而言，生育的家庭收益小于社會收益，也小于家庭支出成本，導致生育對社會的正外部性效應顯現。個體家庭為避免這種正外部效應，傾向于降低生育意愿[10]。已有文獻通過實證數據證實生育支持對生育意愿具有顯著促進作用。由此，國家可通過提供生育支持，例如生育補貼和保險等，將生育成本一部分社會化以減輕家庭經濟壓力，進而消除生育顧慮。

關于生育支持的概念，現有研究提出其來源于國家福利體系中的家庭支持，而家庭支持的內涵要大于生育支持。與之類似的概念還有家庭政策，它起源于20世紀20年代和30年代的歐洲，當時的歐洲已經意識到不可避免的人口老化將對社會經濟產生威脅，所以及時采取干預措施，通過家庭政策來鼓勵生育[11]。可以說，生育支持是家庭支持的核心部分。我國對生育支持的關注主要發生在逐漸放開生育政策之后。李芬[12]等人發現，以往的研究往往模糊了家庭內外支持對女性的作用，應該更為深入地識別家庭內外支持的效應差異，以便于精準施測。楊菊華[13]提出生育支持是指社會不同主體（包括政府、企業和社會等） 為有兒童和青少年照料需求的家庭提供時間、經濟、服務、就業等方面的一攬子支持和服務。與此對應的生育支持政策，是指為使各項生育支持落實而制定的公共政策，其目標是構建生育友好型社會，解除育齡婦女和家庭的后顧之憂，提高社會生育水平。生育支持政策理應是一個持續性政策，因此對生育支持政策更為全面的理解，可從女性生命歷程理論視角切入，以這個維度劃分生育支持政策的類別更為完整。其中包括女性在“生”階段所涉及的孕前準備與孕期生育支持政策，以及在“育”階段所涉及的哺乳期生育支持政策、兒童學前期的生育支持政策與兒童教育期的生育支持政策[14]。也有學者從廣義和狹義的角度對生育支持政策的概念進行區分，廣義上指與家庭關系、家庭問題和家庭發展相關的一切政策；狹義上則主要指以經濟手段為主的，調解家庭中的問題以保障家庭和諧發展的政策工具[15]。

國外對生育支持理論的研究較早。從20世紀50年代起，德國設立專部管理以生育為主的家庭事務，還投入專項資金并制定政策法規。近年來，在托育、女性就業等公共服務領域，德國與時俱進地引入了低齡兒童托兒所和與收入相關的育兒休假制度等，部分緩解了生育危機[16]。韓國建立了比較全面的生育支持體系，在經濟方面提供直接資助和減免生育醫療費用，在制度和服務方面制定了覆蓋整個孕產育時期的休假制度，并對因生育造成職業中斷的婦女提供幫助，同時政府還提供各類托育服務[17]。綜合各個國家的數據，發現最有成效的支持方式為經濟激勵、增設或延長生育假、提高托育水平以及保障女性就業。

部分國家生育支持的主要措施與涉及類型如表1 所示[18]。

現有研究對生育意愿及生育行為的內涵和關系做出了較為全面的解釋。關于生育支持及生育支持政策的研究，雖然我國開始時間較晚，但在生育政策逐漸放開之后，有更多的學者開始關注這一領域。目前我國人口問題已十分嚴峻：宏觀上，生育關乎國家長期發展且能帶來人口紅利；但在微觀個人層面，人們實際生育意愿很低。基于這一矛盾，本文以現有研究為基礎，從生育意愿與生育行為兩個維度對育齡婦女的決策做出分類，有針對性地分析不同決策類型背后的影響因素，進而總結歸納她們的真實需求。最后結合目前三孩生育政策背景，從國家與政府、企業與社會、以及個體與家庭三個方面，嘗試建構多層次生育支持體系。

二、育齡婦女的生育決策影響因素與需求

（一） 育齡婦女生育決策類型

關于生育意愿和生育行為之間的關系，在理論上可排列組合成“生育意愿完全等于生育行為”“生育意愿不等于生育行為”“生育意愿小于生育行為”“生育意愿大于生育行為”四種，其中討論最多的是前兩種[8]。此外，最近有學者提出可根據撫育能力和生育意愿兩個維度將育齡婦女分為“有意愿，且有能力”“有意愿，但沒能力”“沒意愿，但有能力”“沒意愿，且沒能力”等四種類型[19]。

決策是一個從觀念到現實的過程，因此從生育意愿和最終的生育行為兩個維度可將育齡婦女粗略劃分為“有生育意愿，且有生育行為”“有生育意愿，但沒生育行為”“沒生育意愿，但有生育行為”“沒生育意愿，且沒生育行為”四類。其中“沒生育意愿，但有生育行為”主要指本人（育齡婦女） 沒有生育意愿，但迫于社會期待等其他外在因素，實現了生育行為。

（二） 育齡婦女生育決策影響因素

生育政策逐漸放開后，我國的生育率依然處于較低水平，可見我國生育行為的主要影響因素已經由早期的政策導向因素轉移到其他。西方在對生育決策影響因素的分析中引入了經濟學工具，將家庭收入以及生育成本與效用作為自變量[20]。我國學者也指出，隨著社會發展和技術進步，生育已經從一種自發隨意行為變成了經過審慎考慮的決策結果，這背后暗含著對于生育成本與效益的考量，并且現實中女性往往承擔了更多的生育成本。本文從生育成本與收益的視角，分析放開生育政策后育齡婦女的生育決策主要影響因素。

生育成本與收益的比較如表2 所示。

表2 生育成本與收益比較

對于“有生育意愿和行為”“沒生育意愿但有行為”的育齡婦女，本文綜合在一起討論。“有生育意愿和行為”的女性，相比于生育成本，她們更看重生育帶來的收益，比如認為生育可以提升家庭幸福感，也可以獲得來自子女的精神回報。“沒生育意愿但有行為”的女性，她們自身的生育意愿并不強烈，但會受到社會期待的壓力被長輩“催婚”“催生”。

對于“有生育意愿但沒行為”的育齡婦女，導致沒有實際生育行為的首要原因是生育成本過高，她們認為生育帶來的成本大于預期收益，甚至沒有能力負擔子女從生育到養育的費用。2017年一項關于二孩生育成本測算的研究顯示，在廣州、武漢、重慶這樣的一線發達城市二孩生育成本基本達到70萬以上，而在南昌、濰坊這樣的二、三線城市的生育成本也要50 萬左右[21]，顯然面對如此高昂的成本很多育齡家庭表現出心有余而力不足。即便選擇生育，也不得不面臨現有的生活質量下降，或者無法給子女創設更優生活條件的現實。此外，我國還有一類生育成本不可忽視，子女成年后的婚嫁費往往也需要父母承擔，尤其是生育男孩的家庭更有可能面臨買房買車以及準備彩禮的經濟壓力。

對于“沒生育意愿和行為”的育齡婦女，她們更看重生育成本，而對于生育帶來的收益并不關心，至少短期內不會考慮。進一步觀察，與生育的直接成本相比，現代年輕人越來越注重獨立個體的感受和自身發展，所以更在意機會成本。生育的機會成本是指由于生育子女導致的收益損失，例如女性提升學歷或參加工作培訓的機會、升職加薪的機會等收益損失。在人力資源平臺智聯招聘發布的《2022中國女性職場現狀調查報告》中顯示，被問及“你認為職場中的性別不平等是什么原因造成的”，有62.3%的女性認為生育是問題根源，而關于“職場中的生育顧慮有哪些”，有64.5%的女性認為經濟壓力大，32.2%的女性擔心失去自我空間和自由，還有23.1%的女性認為生育影響職業發展[22]。可見，當育齡婦女的最佳生育期和職業發展黃金期發生沖突時，和傳統觀念下要求女性自我犧牲不同的是，目前女性優先考慮的是自身發展和職業追求。此外，生育的間接成本還包括生活質量下降、個人時間空間被擠占、生育后對女性帶來的身心健康的損害，以及生育后夫妻關系受影響，目前社會上只結婚卻不愿生育的“丁克家庭”就是最好的解釋。

（三） 育齡婦女需求

通過對育齡婦女生育決策影響因素的分析，可以看出在生育決策中生育收益預期表現為推力而生育支出變現為拉力，并且呈現拉力大于推力的趨勢。生育成本大于生育預期收益是目前人們生育意愿和生育行為降低的內在原因，從中可以了解育齡婦女的真實需求。

首先，育齡婦女有物質經濟方面的需求。由于在生育養育子女的整個周期中需要大量經濟投入，包括生育期間的醫療支出、子女的撫養和教育費用等，因此巨大的經濟壓力讓越來越多的年輕人“養不起”“不敢生”，二孩、三孩的生育意愿普遍偏低。而且近年來，教育“內卷化”盛行，新一代父母對生育的關注從數量向質量轉移，竭盡全力為子女占據優質教育資源并拓展興趣愛好，不惜以高額投入為代價，進一步提高了生育成本。另一方面，住房壓力也是年輕人不做生育打算的重要因素，尤其是在大城市工作生活的流動人口，更加難以為子女提供穩定的住房條件。

其次，育齡婦女有職業保障方面的需求。婚育導致的職場性別歧視至今普遍存在，很多女性在生育后重返職場受阻。鑒于此類現象，一些已婚未孕的在職女性在考慮到職業生涯發展后，主動選擇回避生育。此外，生育后驟然增長的家庭支出和明顯減少的收入間形成矛盾甚至缺口，更加強化了育齡婦女對職業保障的需求。

最后，育齡婦女在嬰幼兒照護方面也有需求。對于育齡婦女來說，育兒將會占據相當大一部分個人時間，這也是她們難以實現工作與家庭平衡最主要的原因。而一些已經生育過一孩的女性因為對育兒過程有過切身體會，所以更了解因生育、養育造成的對工作生活的負向影響，這會顯著降低她們生二孩、三孩的意愿。

三、建構與需求適配的生育支持體系

“如果經濟和各方面條件允許，要三個孩子怎么樣？”這是新加坡政府曾經為鼓勵生育而提出的宣傳語。經濟等外在條件是實現生育行為的最大阻力。我國雖然出臺了鼓勵性的三孩生育政策，但人們對此的態度卻普遍消極，主要原因是生育成本和生活壓力太大，對此具有可操作性的配套措施卻始終缺位[23]。因此只有盡快落實三孩配套生育政策，才能真正鼓勵更多的女性“想生”“敢生”，充分釋放我國生育潛能。但同時必須承認的是，我國要想實現“三孩”出生率的顯著提升，還須經歷一個相當漫長的過程。根據全國人口與家庭動態監測調查的結果顯示，目前已完成“二孩”生育的婦女人數仍低于預期，甚至“一孩”出生率也不容樂觀，社會生育意愿偏低再加之育齡婦女總數縮減，總體形成二孩家庭基數偏少的現狀，而生育二孩是實現生育三孩的基礎前提。或許隨著時間的推移，“全面二孩”逐漸能達到預期的政策效果，但讓更多家庭生育三孩的難度極大，假設將生育孩次作為橫軸，實現難度作為縱軸，這將形成一條斜率逐漸增大的上升曲線。

在三孩生育政策背景以及育齡婦女面臨的現實困境下，我國必須統籌各類政策，將“婚育、生育、養育、教育”一體化考慮，在養老、醫療領域也要為生育提供支持，擴大生育支持體系的覆蓋領域、延長生命歷程涉及階段。通過對育齡婦女的生育決策影響因素和需求的分析，可以發現當前生育顧慮主要集中在生育成本過高上，因此三孩生育政策配套措施需要分擔和降低生育成本，建構與育齡婦女需求適配的多層次生育支持體系。根據生育支持的實施主體，可劃分為國家和政府、企業和社會、以及個體和家庭三個層面。

第一，在國家和政府層面，首先須解決的是經濟問題，可以從兩個方面補助。一是可考慮根據各地區經濟發展水平一次性或分階段提供直接的育兒津貼，具體根據生育的孩次設立差異性的補貼標準。二是可以通過稅收減免達到間接提供補助的效果，2022年3月28日，國務院發布設立3 歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除[24]的政策，將這一舉措正式落實。其次政府要為女性提供更多的職業培訓，幫助她們生育后盡快重返職場，有效提升個人就業競爭力，而非被動地接受因生育帶來的消極影響。值得關注的是，現實中迫于育兒對時間和精力的分散，大部分女性生育后更希望從事上班時間靈活的工作，對此需求，政府可增設一些彈性工作制崗位。最后國家還應多領域協調，系統化地減輕育齡家庭負擔。在養老方面，進一步完善多支柱養老保障體系，減輕年輕人“一老一小”照護壓力；在醫療方面，提供更多免費的孕前孕后及產前的健康檢查和保健項目；在教育方面，堅持對“雙減”政策的有效監督，2022年3月28日，教育部發文進一步鞏固“雙減”政策，保障中小學入學公平[25]；2022年4月3日，教育部再次發布對“雙減”政策的鞏固文件，要求對校外培訓機構整治工作“回頭看”[26]，防止機構采取政策變通的方式變相繼續校外補課；在住房方面，對于二孩、三孩家庭提供購房補助，在公租房配租時給予優惠。

第二，在企業和社會層面，首先企業要嚴格依照法律法規落實安排生育假等生育福利，并自覺遵守聘用過程中的性別平等，保障育齡女性擁有平等的晉升和薪酬福利權益，在工作內容適合的情況下，為育兒期的女職工提供彈性工作時間。此外，鼓勵有條件的企業開設員工子女托育服務站。在社會層面，在做好安全保障監督的前提下，將社會資源引入嬰幼兒照護及托育服務，創辦社區幼兒園、晚托班以減輕家庭的育兒負擔，給生育后的女性更多的時間和空間來平衡工作和家庭。積極建設生育友好型社會，給予女性更多人性化關懷，在公共場所增設安全規范的母嬰室。

第三，在個體和家庭層面，營造良好的家庭環境，多方面提供生育支持。首先強化父親在整個生育周期中的責任，解除照料子女僅是女性職責的偏見，避免在家庭中出現“喪偶式帶娃”現象。在更多地區推廣實行陪產假和夫妻共同育兒假，給生育后的女性更多的心理慰藉，有效避免產后抑郁癥等負面影響，在子女成長期也讓父親分擔一部分壓力。其次在育兒中提倡代際支持，老人退休后容易產生失落感，認為自己不再有社會價值，隔代育兒不僅能很好的化解這一問題，符合積極老齡化理念，還能分擔新手爸媽的育兒負擔，解決工作時間子女無人看管的問題。當前這一世代的育齡婦女大多為獨生子女，因此代際支持對于老人來說不會產生太大的負擔。