紅色旅游發展中的央地關系研究
——兼與Zhao&Timothy商榷

左 冰

（中山大學旅游學院，廣東廣州 510275）

引言

紅色旅游指的是“以中國共產黨領導人民在革命和戰爭時期建樹豐功偉績所形成的紀念地、標志物為載體，以其所承載的革命歷史、革命事跡和革命精神為內涵，組織接待旅游者開展緬懷學習、參觀游覽的主題性旅游活動”（《2004—2010年全國紅色旅游發展規劃綱要》）。如果從1950 年韶山毛澤東故居對外開放算起，具有“紅色精神”內涵的觀光活動至今已有70余年的發展歷史。在這一發展過程中，紅色旅游的內涵、外延不斷擴大，其綜合功能不斷凸顯。在外延上，國家明確“將1840 年以來中國大地上發生的以愛國主義和革命傳統精神為主題、有代表性的重大事件和重要人物的歷史文化遺存納入紅色旅游發展范圍”（《2011—2015年全國紅色旅游發展規劃綱要》）；在功能上，紅色旅游不僅是加強愛國主義和革命傳統教育的政治工程、文化工程，也承擔著促進老區振興、脫貧攻堅的經濟工程、富民工程的重任（《2016—2020年全國紅色旅游發展規劃綱要》）。

為實現上述目標，中央政府不僅為地方發展紅色旅游提供直接的資金支持，也為完善旅游服務基礎設施營造了良好的政策環境。2005—2006年，中央在國債資金中安排紅色旅游專項資金11 億元；2016 年，財政部共安排資金15.47 億元支持紅色旅游發展；2017—2020 年，交通運輸部投資約231 億元，建成連接紅色景區的道路2442千米，共涉及126個紅色旅游項目，覆蓋28個?。▍^、市）。2020年，中央對紅色旅游的財政支持增加到60億元，并明確規定紅色旅游基礎設施建設項目不受最高補助限額的限制。在中央政府對于紅色旅游前所未有的重視和支持下，各地方政府充分發揮紅色文化資源優勢，修復或重建了大量紅色革命遺址和景區（點）。截至2021年6月，在中央和地方的共同努力之下，已建成全國愛國主義教育示范基地585個；全國紅色旅游經典景區共計436處，為全國紅色旅游的大發展奠定了思想、精神和物質承載基礎。眾多教育基地和紅色景區（點）已成為中國游客包括年輕人的熱門選擇甚至網紅打卡地。與此同時，紅色旅游的經濟功能日益凸顯。據文化和旅游部發布的《2018 年上半年旅游經濟主要數據報告》，全國436 家紅色旅游經典景區共接待游客4.84 億人次，占國內旅游總人次的17.13%，實現旅游收入2524.98億元，相當于國內旅游收入的10.32%；全國紅色旅游直接就業130.6萬人，間接就業510萬人。2019 年，全國共接待紅色旅游人次14.1 億人次，是2004 年接待規模的10 倍；紅色旅游收入超過4000億元；中國公民對中央政府的支持率高達93%，彰顯出中國中央政府和地方政府合力推動紅色旅游發展所取得的輝煌成就。

在現代國家治理體系的建構過程中，縱向政府間關系即中央政府與地方政府的關系（簡稱央地關系）的建設至關重要；它決定著國家的統一與分裂狀態，并影響著整個社會經濟的發展。在紅色旅游發展過程中，政府是其中最主要的機構，也是紅色旅游吸引物建設中的主要力量。央地關系不僅影響紅色旅游發展的目標取向，也決定地方政府發展紅色旅游的動力和模式。從全國紅色旅游規劃出臺及其運作來看，紅色旅游既非計劃經濟時代的指令性生產建設任務，也非中央-地方行政委托-代理事項，不屬于中央和地方基本公共服務范圍。紅色旅游兼具事業屬性和產業屬性的特征，地方政府和中央政府在紅色旅游發展中承擔著多元的任務導向。這種特殊性導致紅色旅游中的央地關系無法用以往行政管理研究結論解釋并指導未來實踐。而現有紅色旅游研究重點關注紅色旅游資源開發、市場拓展、紅色文化傳播、政治思想教育及其扶貧效應等話題。關于政府在紅色旅游中的作用的研究非常有限。中央政府和地方政府如何進行互動、協商和利益博弈，紅色旅游是如何被自上而下和自下而上的兩股力量所建構，其間蘊含著何種結構性關系或政治整合機制（political integration），這種關系和機制如何影響紅色旅游發展的未來。無論在實證方面還是理論層面，上述問題至今尚缺乏應有的關注。

Zhao和Timothy最早捕捉到央地互動對紅色旅游發展的重要影響。基于對福建龍巖市古田鎮紅色旅游發展狀況的短期考察，Zhao 和Timothy 2015年在上發表了題為“Governance of red tourism in China: Perspectives on power and guanxi”的論文，分析了不同級別政府在紅色旅游發展中的主要作用。他們認為，在紅色旅游發展中，地方政府由于缺乏整合資源、實施法規以及推出旅游產品的權力，仍然不過是中央政府下的政治傀儡（state stooge），無法主導當地的紅色旅游發展。但Zhao和Timothy的研究并未真正涉及不同層級間政府運作及其互動過程，也未能抓住紅色旅游與常規政府事務或一般性旅游的核心差異和獨特性。本文以廣東省韶關市所轄縣級市南雄為研究對象，從社會交換的視角對南雄市為推動紅色旅游發展申報中央蘇區縣這一事件的緣起與過程進行回溯還原，揭示中央政府和地方政府基于各自的利益和目標作用于紅色旅游的發展過程，由此透視紅色旅游發展中呈現出來的央地關系模式以及中國當代道德政治和行政治理理念，兼與Zhao 和Timothy（2015）商榷，并從功能主義視角進一步探究紅色旅游的政治整合功能。

本研究的價值在于：第一，已有文獻均強調并重視旅游發展中政府的作用，但鮮有關注中央和地方政府在紅色旅游發展中的互動及其關系，本研究可填補這一不足。第二，突破了過去僅將社會交換理論用于理解主客之間關系的局限性，將社會交換理論拓展應用于對中央和地方政府關系的研究，為解釋央地關系提供了新的理論視角。第三，既有行政管理研究普遍持“理性人”的視角，從財政分權、人權、事權等方面理解中國政治運作過程和行政治理體系，忽略了中國作為“情理社會”的關鍵特征。本研究將倫理和情感納入社會政治關系的分析范圍，并以紅色旅游發展中的具體事件為切入點探討中國國家治理理念，為剖析中國道德化政治和中國治國方略的特殊運作機制提供了創新視角和研究資源，豐富了行政管理和公共治理研究。第四，從功能主義的視角增進了對旅游具有的政治整合功能的新認識，有助于推動旅游與政治學研究的融合。在實踐上，本文對政府制定未來紅色旅游發展政策，更好地推進地方紅色旅游發展也具有重要意義。

1 文獻綜述

1.1 旅游發展中政府的角色和作用

政府是旅游發展中的重要機構和力量。Wang等從福利經濟學、凱恩斯主義和新古典主義理論出發，論證了政府在旅游發展中的重要作用。他們認為，由于旅游涉及面廣，與其他服務部門相比，政府對旅游業的干預將更加深入和廣泛。但政府在旅游政策、發展和規劃方面的作用也取決于旅游業作為國家或地方經濟部門的重要性以及各國的政治哲學。在世界旅游業發展的早期階段，獲得旅游帶來的財富和收入是目的地最強烈的動機。因而研究者們認為，政府干預旅游發展的出發點應當在于如何推動地方經濟增長。為達此目的，政府應塑造地方經濟發展的良好氣候，提供旅游業運營的監管框架，并通過規劃、管理和營銷促進旅游發展。如20世紀90年代，我國實施的旅游業“政府主導型發展戰略”對旅游業產生了廣泛而深遠的影響，成為推進我國旅游業迅速發展的一條重要經驗。在新西蘭，政府公共部門不僅扮演了旅游發展的看門人角色，也通過規劃控制旅游業推動經濟增長。Hall 總結了政府在旅游業發展方面的7 項職能，即協調者、規劃者、立法和監管者、企業家、提供激勵、社會旅游和保護更廣泛公共利益。

隨著世界旅游業的繁榮以及對可持續發展的重視，政府干預旅游發展的主要出發點已經從經濟上的考慮轉變為對旅游帶來的環境和社會影響的關注。越來越多的學者認為，政府應該從服務和基礎設施提供者角色轉變為對目的地的可持續性“承擔責任”。通過對許多地方性案例的研究，學者們提煉出政府的兩方面職能：為旅游發展“賦能”和有效管理旅游。前者包括支持旅游經濟發展，如為區域旅游業提供資金，幫助開發當地的設施和景點以及宣傳；后者包括規范旅游業發展，如設定環境、健康和安全標準、規劃公用事業以及監測旅游發展及其趨勢。在西方主要發達國家，政府已經逐漸減少了其規劃、政策和發展角色，同時增加了其營銷、推廣、合作伙伴關系和搭建網絡職責。

不僅不同國家政府承擔的具體角色有很大差異，在一個國家內部，由于存在不同的政府治理體制和等級制度，以及旅游業在當地發展中具有不同的經濟、社會和政治重要性，不同級別的政府在旅游生產、消費和投資的監管中發揮著不同的作用，各級政府的參與程度也有所不同。通常認為，地方政府承擔著發展和運作的總體角色，是旅游公共服務的直接供應者，因此，地方政府在旅游發展治理結構中具有強大影響力，而適當的中央政府政策指導則是有效管理旅游的重要組成部分。如在中國的鄉村旅游發展中，中央政府發揮著引導和推動作用，地方政府通過直接管理旅游實踐，協調企業和解決問題，發揮服務作用，兩者分別扮演著不同的角色。

紅色旅游不僅是一種經濟、社會或文化活動，更是一種政治努力，承擔著為中華民族偉大復興的中國夢奠定精神基礎的重任。在紅色旅游的研究中，中央和地方政府的作用和力量均不可或缺。有研究者認為，中國政府在紅色旅游中應當扮演協調者、營銷者、教育者、投資者和監管者的角色。但是，僅僅描述政府的角色而不考慮不同級別政府之間的角色差異和相互關系是遠遠不夠的。必須關注地方政府作為紅色旅游的第一線參與者，紅色旅游產品和服務的供應者，以及連接中央政府和基層力量的中介，如何與中央政府互動以推動旅游發展；這種互動和關系受到何種政治哲學或治理理念的影響，又將如何決定紅色旅游發展的未來走向和發展模式。

1.2 當代中國中央與地方政府關系

在當前的轉型時期，中國中央政府與地方政府之間的關系并非如計劃經濟時期般高度統一，而是發生了巨大變化。相關的研究主要從財政分權以及人權、事權等方面來剖析中國的央地關系及其變化。從財政分權的視角來看，中華人民共和國成立以來中國財政體制進行的兩次分權直接導致了中央對地方控制能力削弱。地方政府的經濟人、政治人屬性日漸增長。特別是1994 年的財政分權后導致的不完全財政，在調動和激發地方積極性的同時，也誘發和強化了地方勢力的崛起。由于地方政府處于信息優勢和操作優勢地位，且地方政府獨立利益主體地位不斷強化和鞏固，地方政府圍繞著財政利益的分配與中央政府之間的利益博弈和討價還價，對整個經濟社會產生了極其深遠的影響。

從中央-地方事權劃分的視角來看，有學者將改革開放以后中國的治理模式形容為“行政發包制”，即上下級政府之間存在政治上的“發包-承包”關系。也有學者從“委托與代理”關系視角出發，認為中央政府與地方政府之間屬于契約關系。而曹正漢認為，中國現行政治體制的特點是治官與治民相分離，即“中央治官、地方治民”，從而形成了“垂直分權的威權主義”。在這種體制下，中央政府負責管人，地方政府負責其轄區內的具體事務。在過去5 年的脫貧攻堅工作中，還出現了一種新型的中央與地方關系：“央-縣”治理模式。即從傳統的“中央-省-市（縣）”的委托代理模式，縮短為省級政府負總責的基礎上疊加中央對縣級政府的“點穴式治理”，進一步強化了中央意志在治理過程中的準確下沉。

2018 年，國務院公布了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2018〕6號，簡稱《方案》）。《方案》歸納了18類基本公共服務事項，并量化構建了央地事權劃分的支出責任比例。這代表著新公共服務（new public service，NPS）理論已進入我國央地關系改革的頂層設計話語體系。NPS 將建設服務型政府作為目標，引入經濟理性作為劃分公共產品供給層級的基礎依據，成為現階段我國深化行政體制改革，劃分中央與地方事權的基礎理論。

改革開放40 年和中華人民共和國成立70 年的歷程令中國的治理機制不斷得到檢驗與完善。但上述“行政發包制”“委托-代理”“博弈論”“公共產品層次論”等概念或理論皆從經濟理性的角度來解釋中國治理模式，認為“地方政府積極性的發揮始終與地方政府獲取財政資金的多少緊密相連”，忽視了中國政治治理機制中所隱含的文化期望或文化規范。中國兩千年來有著“以德治國”的歷史傳統?！傲x利統一”是中國傳統德治思想的倫理準則。但“學者們對這個問題的思考基本上都局限在對高層權威人物的研究框架中，很少涉及對當代中國道德化政治的特殊運作機制的分析”。

中國是一個“情理社會”。無論是以義的原則取利，還是見利而不忘義，實際上都可以看作是社會交換中的互惠規則。社會交換理論認為，利益交換是人類行為的基礎。被用于交換的既可以是錢、財、物資等經濟資源，也可以是認可、尊重或聲望等社會資源，或兩者兼有。在微觀的人際互動中，社會交換是人與人之間的直接交換；而在大型的復雜社會結構中，社會交換呈現為結構與結構的交換。一般而言，社會交換需要具備3 個原則：自愿、期待回報以及指向他人的行動。社會中的高級地位者為了保證其高級地位可通過利益交換如提供福利獲得下級的聯合支援，低級地位者為獲取報酬而自愿服從其規范成為其交換伙伴；這實質上就是組織權力合法化的過程。社會交換也因此而提供了社會互動的持續機制。社會交換中，雙方得到的收益越多，越有助于建立信任和承諾，并產生互惠義務以穩定交換關系；如果違反交換關系中的互惠義務，則可能因期待回報落空而導致消極情感，降低自愿交換的意愿，甚至帶來社會或文化制裁。

紅色旅游是當代中國政府治理過程中不可缺少的一部分。紅色旅游的發展和運行過程不同于常規公共服務的提供或央地分權，也不同于一般意義上的政策試驗，它承載著黨的歷史道義、政治文化及治理現實中的中央與地方關系。眾多經典的紅色旅游目的地往往位于中國革命老區。在戰爭年代，革命老區人民養育了中國共產黨及其領導的人民軍隊，為中國共產黨取得最后勝利做出了巨大犧牲。發展紅色旅游、振興老區經濟被明確界定為中國共產黨反哺老區人民的重要手段?？梢?，紅色旅游不僅僅是經濟增長或紅色教育目的下理性抉擇的結果，也蘊含著中華民族重視感恩回報的文化規范。它不僅反映出央地之間進行社會交換的工具理性（即對利益的追求），也蘊含著互動雙方對價值理性的追求（遵循道義回報的原則）。紅色旅游為探討中國道德化政治的特殊運作機制提供了新的研究資源，成為探索當代中國復雜的治理形式和經驗規律的重要線索。

2 研究方法

2.1 案例敘事法

不同于以往研究通過訪談調查或借助二手文件資料對央地關系進行分析的范式，本研究采用敘事研究法從案例事件切入進行研究。“敘事是人們將各種經驗組織成有現實意義的事件的基本方式……敘事既是一種推理模式，也是一種表達模式。人們可以通過敘事‘理解’世界，也可以通過敘事‘講述’世界”。敘事研究遵循“面向事情本身”的原則，通過在自然情境下的田野工作，客觀記錄事情經過，從過程的、動態的、互動的、社會的角度對現象或實在進行整體性探究，讓歷史事件或印記自己顯露出它的意義。

本文將廣東省韶關市所轄縣級市南雄組織和成功申報蘇區縣事件作為觀察的“社會事件”，客觀描述這一事件發生發展過程中地方和中央的博弈和社會交換過程，呈現紅色旅游發展中中央和地方政府的行為表現和態度，以此探究中國央地關系中的社會交換運作機制和治理特征，以及紅色旅游在其中所起到的政治整合作用。

2.2 案例選擇

南雄市位于廣東省東北部，大庾嶺南麓，毗鄰江西、湖南，自古是嶺南通往中原的要道，是中國共產黨在土地革命戰爭時期（1929—1934年），在贛南和閩西建立的早期重要的革命根據地之一。全市總面積2361.4 平方千米，轄17 個鎮和1 個街道，共31 個居委會和221 個村委會，人口35.39 萬人（第七次人口普查數據）。從1927年中國共產黨南雄縣委員會及蘇維埃政權成立，直至抗日戰爭爆發，南雄的革命斗爭貢獻貫穿于整個中央蘇區的建立和鞏固發展過程，以及中央紅軍主力長征后堅持的游擊戰爭中。由于地處偏遠、交通閉塞，南雄社會經濟發展緩慢。在申報中央蘇區縣之前的2009年，南雄市地區生產總值僅47.41 億元，人均可支配收入相比全國城鎮居民水平低9821元，屬于廣東省重點扶持的貧困縣之一。2010 年5 月6 日，南雄被中央黨史辦公室正式確認為中央蘇區縣。申報蘇區縣的成功，為南雄帶來了發展契機，其紅色旅游開始進入快速發展階段。與中央自上而下推動的一般性政策試驗或試點不同，南雄市申報中央蘇區縣是地方政府充分發揮主動性，通過自下而上積極爭取和政治游說最終獲得中央政府認可的一個典型案例。它代表了中國絕大多數紅色旅游目的地追求發展的普遍情況。以南雄申報蘇區縣作為代表性事件可以呈現地方主動性的客觀敘事，可為研究央地關系及其中蘊含的社會交換提供更加直觀和可靠的結論。

2.3 資料收集與處理

本研究所使用的敘事資料來源于兩個方面：實地調查和二手資料。筆者曾多次到訪南雄，熟悉南雄的社會經濟發展狀況，并與當地政府工作人員有一定的聯系。第一次正式調研是2013 年11 月至2014 年1 月，在此期間，筆者進行了間歇性的調研，獲得了大量與南雄市申報蘇區縣有關的文獻資料。調研所收集文獻資料包括：南雄市社會經濟統計報表、南雄市旅游業發展主要指標統計報表、南雄市申報中央蘇區縣材料匯編、南雄市“十二五”規劃對接中央蘇區縣扶持政策重點項目情況和《南雄市旅游發展總體規劃（2012—2030）》《南雄市紅色旅游發展規劃》，以及若干政府工作報告、文件通知和批文。

為了更加清晰地反映南雄市社會各界對申報中央蘇區縣的態度，以及申報蘇區縣對南雄紅色旅游發展的感知，按照不同受訪群體的關聯性，調研共發放了260份調查問卷，回收有效問卷234份，回收率90%，其中，政府及旅游管理部門人員65份，旅游從業者74份，紅色景區周邊民眾95份。問卷共設置6道問題，從“知情程度-現狀判斷-前景預測”3個方面了解民眾對于申報中央蘇區縣的態度與感知。

2015年3月19—22日，筆者再次前往南雄進行實地調查。此次調查以訪談和紅色遺址開發現狀考察為主，同時收集了關于南雄社會經濟和旅游發展的最新資料。訪談采取了兩種形式。

一是焦點小組訪談。共分為3 次，分別是南雄市老區促進會（會長、副會長與辦公室主任等共5人）、南雄市旅游局（局長、副局長、各科室和景區負責人共7 人）和南雄市黨史辦（主任與副主任兩人）。每次訪談時長達兩個多小時。主要了解了南雄市申報蘇區縣的緣起、過程與申報成功后的發展情況。

二是面對面訪談，包括正式訪談和偶遇訪談。訪談人員主要包括中共南雄市委常委、中共南雄市委組織部、發改委與財政局領導、鎮政府領導和工作人員、旅游從業人員和普通居民，共15人，每次訪談時長在30 分鐘以上。訪談的目的是了解事件進展和對問卷信息進行回訪性三角測量，重點考察的景區包括梅嶺、珠璣巷等南雄市愛國主義教育基地以及有代表性的紅色旅游（景）點。

此次調查后，研究者一直關注南雄市紅色旅游發展，每年進行一次跟蹤調查。近兩年因疫情影響而未能開展實地調查，主要通過二手資料或人員聯系獲得相關信息。案例敘事中以時間為主要線索，采用文本分析法對資料進行處理和分析，即所有資料按照時間、類型等進行分類整理。分析中重點使用檔案資料、政府批文以及南雄市人民政府公眾信息網發布的信息為依據，并適當輔以訪談材料和問卷資料。

3 案例與討論

3.1 南雄市申報中央蘇區縣緣起

2009年1月9日一大早，中共南雄市委、市政府辦公大院里已經迎來了一些久未露面、白發蒼蒼的老同志，他們情緒激動而氣憤地議論著一件事。原來，之前一日，即1 月8 日，中共中央黨史研究室宣布確認了“土地革命戰爭時期，今大埔縣屬中央蘇區范圍（中央蘇區縣）”的批復（中史廳函〔2009〕3號）。這意味著大埔成為廣東首個也是當時唯一的中央蘇區縣，這使得南雄的老同志們在情感上難以接受。南雄市委某常委回憶當天的情景：

（他們都問：）“為什么是大埔？”

“毛主席和彭老總都來過我們這里，我們犧牲很大，我們才是（中央蘇區縣）！”

……

中央蘇區，亦稱“中央革命根據地”，是指在1929—1934年土地革命戰爭時期，中國共產黨在贛南和閩西建立的革命根據地；當時覆蓋60 個行政縣，總面積約為84 000 平方千米，總人口435 萬，是全國13 塊革命根據地中面積最大、人口最多的一塊，是全國蘇維埃運動的中心區域。原中央蘇區人民為革命貢獻巨大，人口甚至出現斷代性犧牲。由于地處偏僻山區，改革開放之后的中央蘇區發展紛紛落后于全國的發展水平。2010年，全國城鎮居民人均可支配收入為19 109 元，而在38 個蘇區縣中，有27個縣低于15 000元；在財政收入方面，中央蘇區的縣、鄉財政非常困難。例如南雄，由于經濟條件局限，2011 年之前，境內無一條高速公路。南雄火車站直到2014年8月才建成通車。

出于“吃水不忘挖井人”的感恩之心，新中國成立以來，中央一直持續地關注和扶持老區的發展，在中央財政資金扶持、建設項目和稅收政策等方面多有傾斜和優惠。盡管南雄是廣東省級的蘇區縣，但在政治和政策上，都被等同于一般的貧困縣來看待，沒有獲得應得的政治待遇。2010年申報中央蘇區縣以前，南雄市沒有一項紅色旅游資源被納入國家級或省級紅色景區（點）、愛國主義教育基地或文物保護單位范圍。在2004 年中辦、國辦印發《2004年全國紅色旅游發展綱要》，全國上下掀起紅色旅游熱潮之時，南雄由于開發時序上的落后，力度上的薄弱，喪失了追趕紅色旅游第一波浪潮的市場機會。直至2009年申報中央蘇區縣之前，南雄市全年接待游客均不足80萬人次。

在南雄諸多老干部看來，南雄對中國革命具有重要的貢獻，但一直處于“被遺忘的角落”。而毗鄰的大埔縣卻得到了中央及省的政策支持和專項財政轉移支付。如廣東省政府辦公廳專門出臺了《關于扶持原中央蘇區縣大埔縣加快發展的簽報意見》，省財政從2010 年起連續3 年安排大埔縣原中央蘇區縣建設專項資金補助；并將大埔縣列入2010年省直管財政改革試點范圍。這些資金和項目對于缺少先天優勢的老區而言，無疑將成為助推社會經濟發展的契機。大埔申報中央蘇區縣成功的刺激，以及對脫貧致富和發展的渴望推動了南雄于2009 年1 月9 日當天即成立了專門的工作組，開始了其申報中央蘇區縣之路。

3.2 南雄申報中央蘇區縣的過程

核定原中央蘇區縣是（原）中共中央黨史研究室的重要工作。從政治意義上核定中央蘇區縣，是對老區人民在革命戰爭中所做出犧牲的肯定；從經濟意義上扶持中央蘇區縣，是國家加強區域平衡發展的需要，也是對老區人民在革命戰爭年代所做出犧牲的反哺。

南雄申報中央蘇區縣共經歷了3個階段。

醞釀階段：從2009 年1 月到5 月。大埔申蘇成功的第2天，中共南雄市委老區辦就向市委提出，要求市委啟動原中央蘇區縣申報工作，并懇請廣東省委、省政府盡快啟動原中央蘇區縣申報工作。這項工作得到了廣東省老區促進會（以下簡稱老促會）和廣東省委的大力支持。

啟動階段：2009 年5 月，中共南雄市委、市政府成立申報工作領導小組。市政府撥出專項經費，確保申報工作取得成功。南雄市黨史辦、老促會等工作人員先后前往江西以及廣東各地各部門調研和查閱資料，收集歷史文物依據，并通過省委辦公廳查詢中央檔案館有關資料，共查閱文史檔案資料5000 余萬字，收集資料50 余萬字，形成申報論證材料30余萬字，形成了較為扎實的史證資料。在中共廣東省委的大力支持和重視下，中共南雄市委主要領導帶領相關部門的同志，多次走訪中央、省委黨史部門和黨史研究專家，反復上門匯報、溝通、陳請，同時爭取在京、在穗的老同志以及革命前輩的后人的支持。

南雄市老促會會長回憶自己到黨史辦匯報工作時的情景，“他們（領導和黨史研究專家）講完了，輪到我講的時候，我就講我們南雄人民對革命的貢獻?！飨H自指揮的水口戰役，南雄組織了900 多副擔架，2000 多人支援紅軍戰斗。……彭德懷率領紅五軍攻占南雄城后，（原）南雄縣委籌集了3 萬余元，給他們購買藥品、鹽和布匹，還為他們趕制了1000 多套軍服……我們南雄犧牲有名有姓的人就有300 多個，其中有5 個縣委書記。別的沒有哪個地方犧牲這么多縣委書記！……等我講完，他們（黨史專家）個個都很感動。黨史辦的副主任就很支持。他說，南雄的革命斗爭為紅軍開辟、建立中央蘇區提供了有力支持，付出了很大代價，應該得到肯定……我們國家現在基本上改變了面貌，應該反哺老區人民?！?/p>

批復階段：經過一年多的努力，2010 年5 月6日，中共中央黨史研究室就《關于要求確認南雄市為中央蘇區范圍的請示》（粵黨史〔2010〕9 號）回復如下：“根據來函請示，我們對南雄市當年是否屬于中央蘇區范圍一事進行了認真研究……可以認定原南雄縣（即今南雄市）當時屬于中央蘇區范圍?！保ㄖ惺窂d〔2010〕12 號）由此，南雄成為廣東省第二個、韶關市唯一的“原中央蘇區縣”。同年6 月29日，南雄市召開“確認中央蘇區縣”慶祝大會，標志南雄市申報中央蘇區縣工作完成。

3.3 申報成果利用與紅色旅游發展

3.3.1 紅色旅游獲得突破性發展

中央蘇區縣申報成功極大地推動了南雄市紅色旅游發展。申報成功當年，廣東省委就出資修復完成南雄市瑤坑村抗日戰爭時期中共廣東省委機關舊址“紅色祖屋”。中共廣東省委、省政府以及各機關部門都前來參觀學習。江西、湖南、廣西、福建等原蘇區縣也組織前來參觀南雄的紅色景點。當地文化、旅游、黨史等有關部門借助“中央蘇區縣”的品牌，印制了《南雄市紅色旅游宣傳冊》，設計了南雄市紅色旅游線路，與各地新聞媒體、旅行社合作共同推介南雄紅色旅游。申報成功當年，南雄市接待游客人數突破100 萬，同比增長40.61%；實現旅游收入6.94億元，同比增長91.71%。

隨著申報蘇區縣的成功，南雄市基礎設施建設項目獲得廣東省和韶關市的大力支持。2012年，韶贛高速建成通車；2013年南雄市內的珠璣旅游大道修建完成；2014年韶贛鐵路通車。南雄市的可進入性得到極大提高。在進行現場訪談時，橫跨粵贛兩省的梅嶺景區工作人員說到：“跨過梅關就是江西了。以前我們這里路不好走，到的人少，現在我們這邊接待的游客每年都比他們江西那邊多。”與此同時，南雄市利用“中央蘇區縣”的身份，從各級部門籌集資金做好境內革命遺址修復和紅色旅游資源開發工作。2011 年，南雄籌集資金修復了“北山事件”遺址和甑蓋腦“北山紅軍游擊隊醫院”遺址；2012年投資修繕中共南雄（中心）縣委舊址，修復了梅關古道“北伐軍出師處”石碑和古戰壕，修建了水口戰役紀念公園，重新對南雄市博物館革命歷史展廳進行了布展。2013年，南雄修復了中共五嶺地委擴大會議舊址、南雄油山3 年游擊戰會師舊址和珠江縱隊休整地，新建550 個花崗巖烈士墓。截至2014年年底，南雄市共有市級愛國主義教育基地10處，其中，梅嶺景區于2012年獲評首批“廣東省紅色旅游示范基地”“廣東省愛國主義教育基地”和國家AAAA 級景區。南雄市于2014 年榮獲“廣東省縣（市）域旅游創新發展能力指數獎”第1 名；珠璣·梅關古驛道入選廣東省首批中小學生研學實踐教育基地。

此外，南雄還借助“中央蘇區縣”的身份，積極融入粵、湘、贛“紅三角”之中，攜手三省的原蘇區縣開展廣泛的旅游合作，如以相同的建設標準對部分鄉道進行改造以便相互對接；參與中央蘇區紅色旅游導游大賽、選派紅色景點導游員參加全國紅色旅游景區導游員和講解員培訓班等。2015 年1 月，中共南雄市委書記曾風保在市委第十二屆四次全會上明確提出要借力中央蘇區縣的優勢，大力實施“旅游旺市”戰略。南雄市先后編制完成了《南雄市紅色旅游發展規劃》《南雄市旅游發展總體規劃（2012—2030）》，通過“中央蘇區縣”“紅色旅游”這兩張牌推動南雄旅游業發展進入快車道，并積極融入廣東省和韶關市大旅游產業中。依托“紅三角”“泛珠三角”經濟圈，南雄市重點打造紅色文化，2019 年，全市接待游客553.51 萬人次，實現旅游總收入40.5億元。

在地方政府的積極主動探索下，通過發展紅色旅游推動革命老區發展也在中央層面得到重視和支持。2012年7月2日，國務院發布《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》（國發〔2012〕21號，以下簡稱《若干意見》）指出，中央蘇區的戰略定位之一為：“紅色文化傳承創新區。加強革命遺址保護和利用，推動紅色文化發展創新，提升蘇區精神和紅色文化影響力，建設全國愛國主義教育和革命傳統教育基地，打造全國著名的紅色旅游目的地”。2014年3月11日，國務院印發了《關于贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃的批復》（國函〔2014〕32號，以下簡稱《批復》），正式批準實施《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》。其中提到：“實施革命遺址保護規劃，加大革命遺址保護和修繕力度，保護好中央蘇區烈士陵園、東固革命烈士陵園等紅色文化教育基地”。在《若干意見》和《批復》的要求下，財政部、海關總署、國家稅務總局、科技部、商務部等17個國家部委相繼出文，從各自領域一一落實對原中央蘇區的扶持。

3.3.2 積極爭取政策扶持帶動地方經濟發展

2010年，南雄市利用成功申報原中央蘇區縣的機會，向韶關市委、市政府做出《關于請求對原中央蘇區縣-南雄市經濟社會發展給予重點扶持的情況匯報》。在匯報中明確指出：“扶持革命老區在中央政府事權范圍內，中央政府應該加大專項轉移的支付力度，給予政策的傾斜和扶持，以此進一步體現黨和政府對中央蘇區縣發展的深切關懷，也意味著對中央蘇區在中國革命勝利進程中所做特殊貢獻和重大犧牲給予一定的回饋和補償”。

2011年4月，廣東省發改委下達了《關于扶持原中央蘇區縣南雄市、饒平縣加快發展有關問題的復函》（以下簡稱《復函》）?！稄秃访鞔_了對南雄原中央蘇區縣經濟社會發展的12項扶持措施，包括財政專項補助、交通建設項目資金補助、開發補充耕地項目補助、擴大外資行政審批權限等。2011 年7 月12日，國家發改委明確同意南雄作為原中央蘇區縣參照執行西部地區政策；中央財政從2012年起每年安排廣東財力補助1億元。同年，財政部、國家發改委、住房城鄉建設部下達5000 萬元補助資金，廣東省扶貧辦安排500萬元專門用于原中央蘇區扶貧和貧困農戶的危房改造，中廣核集團出資300 萬元在瑤坑村開展飲水和道路等工程建設，改善村民生產生活條件。

2011 年12 月，廣東省發改委在南雄召開“促進廣東省中央蘇區縣發展第二次座談會”，會議明確了要進一步爭取落實國家中央蘇區縣享受西部地區政策及省加大扶持中央蘇區縣發展。2010—2012 年廣東省財政下達南雄市原中央蘇區財力補助（中央資金）900萬元、900萬元和1429萬元；2012年省財政共下達南雄市生態保護補償轉移支付補助4589萬元（含中央資金）；2013—2014年南雄市享受中央、省財政下撥原中央蘇區縣“財力補助”4200多萬元。

廣東省政府連續下發了80 號、104 號省政府會議紀要，要求切實用好國家政策，全力推進原中央蘇區縣振興發展。文件要求：（1）省各有關部門在工作當中都要落實好對老區的8 個方面的優惠政策，切實幫助老區群眾解決生產生活過程中的實際困難；（2）落實和下發國家撥付的中央蘇區縣的轉移支付和各類建設資金；（3）按照推進基本公共服務均等化的原則，加大省級財政向中央蘇區縣鄉兩級的財政轉移支付力度。截至2014 年底，南雄市已爭取中央和廣東省投資項目總計33.4112 億元；“十三五”期間，共獲得上級專項或債券資金125.4 億元，招商引資引進項目84 個、總投資277.7億元。

3.4 案例討論：紅色旅游發展中的社會交換

中央政府發起和扶持紅色旅游的目的，一方面是依托蘇區、老區的紅色文化資源和諸多的革命遺址發展旅游，充分挖掘和發揮紅色旅游的政治社會化的功能，對游客進行愛國主義教育，增進對國家的認同和對黨的忠誠，以增強民族凝聚力。在《關于進一步促進紅色旅游健康持續發展的意見》（改社會〔2008〕2464 號，以下簡稱《意見》）中，明確指出：“強化黨的執政意識、鞏固黨的執政基礎，是紅色旅游健康持續發展的根本動力；把社會效益放在首位，堅持愛國主義、革命傳統教育的正確方向……是紅色旅游健康持續發展的基本要求”。在《2016—2020 年全國紅色旅游發展規劃綱要》中又進一步指出：“發展紅色旅游是加強愛國主義和革命傳統教育、培育和踐行社會主義核心價值觀、促進社會主義精神文明建設的重大舉措”。另一方面，對于交通不便、經濟落后的中央蘇區，發展旅游是由其資源稟賦所決定，能夠帶來比較優勢的戰略產業。通過發揮旅游產業的綜合效應，推動地方經濟增長，滿足人們對脫貧致富的渴望，被國家定位為可獲得民眾對黨和政府執政績效的認可和支持的重要手段。如《意見》中明確指出，紅色旅游是“推動革命老區經濟社會發展，提高老區人民生活水平的經濟工程”和“促進和諧社會建設的重大舉措”。

中央政府確認和扶持原中央蘇區縣不僅出于推動地方經濟發展的需要，更加蘊含著對革命老區人民無償支持革命的感激之情。贛南蘇區240萬人中有33 萬人參加紅軍、60 余萬人支前參戰；在土地革命時期，贛南人民購買革命戰爭和經濟建設公債368萬元，占發行總數的76%，加上隨遷的中華蘇維埃共和國國家銀行直屬瑞金支行2600萬元存款，兩項折現銀價高達1500 多億元。特別是中國共產黨第一代和第二代領導人都曾親自領導革命，對革命老區感情深厚。因而在革命成功并建立政權后，出于“吃水不忘挖井人”的道德風范和深厚情感，中國共產黨力圖回報和補償老區人民在革命期間的貢獻和犧牲，政府長期安排財政給予一定的扶持和補償。

中國共產黨后續繼任的領導人同樣非常重視老區的發展。1996 年9 月，江澤民同志在視察贛南老區時指出，“我們任何時候都不能忘了老區人民。中央革命根據地和其他革命根據地對中國革命做出了重大貢獻和巨大犧牲……我們要繼續大力關心老區人民群眾的生產生活，加大人力物力財力的投入，切實幫助老區加快致富發展步伐……讓老區人民生活得更加富裕、更加幸福”。2011 年11月4日，時任國家副主席習近平同志在“紀念中央革命根據地創建暨中華蘇維埃共和國成立80 周年座談會上的講話”中也肯定了老區人民的貢獻：“中央蘇區的歷史是中國共產黨領導新民主主義革命的一段非常重要的歷史……為中國革命的勝利作出了巨大犧牲和重大貢獻”“黨和人民永遠不會忘記”。國務院在《關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》中明確指出，“贛南等原中央蘇區地跨贛閩粵……為中國革命作出了重大貢獻和巨大犧牲……振興發展贛南等原中央蘇區，既是一項重大的經濟任務，更是一項重大的政治任務”?！?016—2020年全國紅色旅游發展規劃綱要》明確要求紅色旅游發展要“發揮促進老區振興、脫貧攻堅的重要作用”。

從2012 年年底以來，習近平、李克強等多位中共中央政治局常委，分別就贛南蘇區振興發展問題做出了10余次重要批示，充分體現了中央對贛南蘇區振興發展的高度重視和“感恩回報、關心補償”的理念。在原中央蘇區的基層政府看來，如果沒有中央老同志心系蘇區、情傾老區、鼎力玉成，《若干意見》肯定不可能這么快順利出臺。

紅色旅游服務和產品的直接供應者是地方政府、地方居民和旅游企業。對于地方政府而言，發展紅色旅游、申報蘇區縣除了在政治上和行動上與中央政府保持一致外，更重要的是可以利用中央的優惠政策發展紅色旅游，推動地方基礎設施建設和經濟發展?？梢哉f，地方政府發展紅色旅游和申報的初衷和動力，在于大力發展經濟和改善革命老區群眾生產生活條件。為此，地方政府主動向中央爭取區域性政策，積極申報中央蘇區縣獲得相應的政治身份，通過與中央政府在政治上保持一致，從而獲得中央的政策和資金扶持，提升旅游知名度，推動地方經濟發展。

早在中央批復《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》之前，粵閩贛三省就意圖聯合推動中央蘇區振興發展成為國家戰略。在三省聯合編制并上報國家發改委和國務院的《中央蘇區振興規劃》中，就明確表達了對中國共產黨執政和中央各項方針政策的支持，“中央蘇區縣對中國革命具有重要的貢獻，中央蘇區縣人民對黨和革命事業無限忠誠……”，但同時也強調：“革命老區作為一種特殊的類型區，需要國家給予更多的關注和扶持。國家有關部門要把加強扶持老區特別是原中央蘇區發展列入議事日程……提出扶持革命老區的具體政策措施”。要求中央從財稅金融、土地、重大項目等方面給予原中央蘇區縣特殊政策，以實現“到2020年，中央蘇區縣人均收入達到全國平均水平”這一共同富裕的目標。在地方政府看來，中央扶持老區開展紅色旅游，也是“感恩”革命老區人民歷史貢獻的道義之舉。“扶持革命老區在中央政府事權范圍內，中央政府應該加大專項轉移的支付力度，給予政策的傾斜和扶持，以此進一步體現黨和政府對中央蘇區縣發展的深切關懷，也意味著對中央蘇區在中國革命勝利進程中所做的特殊貢獻和重大犧牲給予一定的回饋和補償”（《中央蘇區振興規劃》）。

根據《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》，南雄市申報中央蘇區縣成功后，企業所得稅稅率可以從25%（其余中東部地區為33%）下降為15%；土地方面如使用國有未利用土地，可以免繳土地補償費。財政方面可享受中央財政2012 年度3.02 億元的國家重點生態功能區專項轉移支付，并且還將逐年增加。不僅中央財政會補助中央蘇區縣，省級財政也會補助。因此，“以老區為抓手，上下有支持、左右有照應、前后有鏡鑒，易達到、是可行、能成效”，成為革命老區縣利用國家給予的制度空間實現“共同富?！钡男峦黄?、新探索、新延伸。在2010年6月29日，南雄市舉行確認為中央蘇區縣慶祝活動，時任中共南雄市委書記林楚欣明確指出，“要以榮耀為契機，爭取國家和省對‘中央蘇區縣’的優惠政策和支持”。在訪談中，中共南雄市委某常委也指出，“南雄被確認為中央蘇區縣是南雄招商引資、發展經濟千載難逢的機遇。南雄如果能抓住這一機遇，就有可能實現跨越式的發展”。

地方民眾同樣將成功申報中央蘇區縣視為經濟發展的機遇。根據2013年12 月至2014年1月對南雄市的政府工作人員、旅游從業人員以及當地居民3 類群體的調查表明，80%的當地民眾知悉南雄申報中央蘇區縣，說明申報中央蘇區縣不僅受地方政府重視而且被普通民眾所重視。對于申報中央蘇區縣給南雄帶來的實惠。34%的受訪者認為“有很大促進推動作用”，66%的受訪者認為“有推動作用”。在調查涉及的3類受訪群體中，29%的受訪者認為申報中央蘇區縣成功后“收入明顯增加”，51%的受訪者認為“交通更加便利”，22%的受訪者認為“環境得到美化”，66%的受訪者認為以上三者兼有。不少受訪公務員認為，中央對于蘇區振興發展的支持是全方位的，不僅給了“真金白銀”，而且給了重大政策。一位鎮長談道：“當然要感謝中央啦……該修的修了，該補的補了。以前我們這里年輕人結婚要么到韶關，要么到武漢去拍婚紗照。現在路通了，到廣州就4 個小時。以前我們財政根本拿不出錢來搞這些事情，主要就靠種植煙葉的收入?，F在好了，還有這么優惠的政策！我們鎮今年就落實了兩個投資幾個億的大項目。”

受訪群眾對于南雄市申報中央蘇區縣后當地紅色旅游和經濟發展狀況，也普遍持積極評價。98%的受訪者認為，申報中央蘇區縣后對當地紅色旅游發展“有很大促進推動作用”，能從中得到實惠。一位家庭旅館業主很開心地談道：“以前我們這里（旅游）發展不是很好，酒店都沒幾家。都是些做生意的。酒店嘛就只有市里面那3家。申蘇那年一下子來了很多人，我們這里爆滿?，F在好多游客來了都找不到地方住……”景點周邊某居民也反映：“申報好！以前那個房子（北山事件遺址）都要垮了，還有那個碑（南雄烈士紀念碑），路都沒有，根本上不去。現在好了，都修好了，還鋪了路。連我們這邊的房子和路都整修好了……”

地方政府除了“充分發揮這一‘金字招牌’作用，放大‘蘇區’效應，用好、用足、用活中央和省的各項扶持政策”外，作為對中央高度重視、深切關懷和傾力支持的回報，還紛紛向中央表示政治和經濟上的全方位支持。原中共南雄市委書記曾風保在南雄市委十二屆四次全會上的講話中指出，“要廣泛凝聚南雄人民振興發展的民心民力……突出抓好‘永遠熱愛黨，永遠跟黨走’主題教育實踐活動”。贛南蘇區于都縣總工會在關于《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》宣講提綱中也明確寫道：“《若干意見》得以在這么短的時間內出臺，充分體現了中央的關心和支持……作為新一代蘇區兒女要永遠記在心上……應該永記黨恩，永銘黨情，永遠熱愛黨，永遠跟黨走”。在調查中，89%受訪者認為中央扶持蘇區縣發展是出于對老區人民的關愛；98%受訪者認為是中央對老區經濟發展的重視。南雄老促會會長激動地談道：“可以這么說，如果沒有中央對蘇區人民這種情感，沒有這種關懷，我們要落實各種政策肯定不可能這么順利……”

4 研究結論

4.1 紅色旅游發展中的央地關系與動力機制

政府是旅游發展中的重要力量和機構，但現有研究探討的都是“應然的政府（邏輯上的政府/抽象的政府）”而非“實然的政府（實際運作中的政府）”，也欠缺對于紅色旅游發展中兩股最重要的力量——中央政府與地方政府之間的關系與社會互動的學術關注。本文通過對南雄市申報中央蘇區縣以推動紅色旅游發展事件的回溯，從社會交換的視角揭示中央政府和地方政府基于各自的利益和目標作用于紅色旅游的發展過程。研究發現，紅色旅游是中央政府和地方政府基于自身利益進行社會交換的結果，且這種交換超越了唯經濟利益導向的博弈，并嵌入了中華民族深厚的“反哺”“感恩”文化，從而呈現出中國在向現代國家治理模式轉型過程中，將現代法治（制度治理）與德治（情感治理）相融合的治理理念。

從制度治理上看，可以將紅色旅游的運作機制概括總結為一種“目標/激勵-責任/動力”社會交換模式。中央政府率先提出規劃建設目標，引導紅色旅游吸引物的選擇，明確其政治定位，同時提供資金或政策激勵行動，加強中央意志的向下滲透與傳遞；地方政府為獲得激勵（動力）而承擔相應的工作責任，同時充分利用激勵政策推動地方經濟發展，努力向中央提出的規劃目標靠攏。中央政府的“目標/激勵”正好對應地方政府的“責任/動力”，央地之間基于“自愿、回報以及指向他人的行動”的社會交換原則而產生積極的互利與合作，相互間建立起忠誠、互信和責任（圖1）。

圖1 中央政府與地方政府有關紅色旅游的社會交換Fig.1 Social exchange between the central government and local governments on red tourism

從情感治理來看，與以往研究者將政府運作簡化為一套固定的行政程序，從財政分權或人權事權角度討論央地關系不同，中央和地方在紅色旅游發展中不僅遵循互惠原則，還嵌入了“情感互動”和道義準則。飲水思源、不忘恩情，不僅是中華民族世代傳承的美德，也是世界政治文明倫理道德的基本要求。出于“吃水不忘挖井人”的感恩之心以及革命前輩對老區人民的深厚感情，中央政府努力在“依法治國”要求和符合現代行政管理規范的基礎上，通過創設制度空間激發地方政府主動性，來補償老區在革命期間的貢獻和犧牲。中央基于“感恩”原則的義利交換不僅滿足了地方尋求回報以推動自身經濟發展的訴求，同時也激發地方產生更強的共同責任感和積極情感。中央-地方這種結構性依賴和情感聯結共同形成了紅色旅游發展的內生動力機制。與之同時，紅色旅游也成為中國政府在向現代化轉型過程中基于傳統“義利統一”思想而形成的一種新的治理手段。

在央地社會交換過程中，地方政府充分發揮主動性和積極性是不可或缺的條件。從紅色旅游的發生學來看，20 世紀90 年代末，江西省最早將革命地打造為旅游產品推向市場。2001年，中國共產黨成立80 周年時，江西省旅游局正式提出了“紅色搖籃，綠色家園”宣傳口號，并在全國率先制定了《江西省紅色旅游發展綱要》。2004 年10 月，江西省發起了“2004 中國紅色之旅萬里行”旅游宣傳推介活動，引起了中央政府的高度重視，并被評價為“我國旅游業發展史上的一個壯舉”。其紅色旅游實踐以及紅色旅游規劃編制時間早于國家一期規劃的發布時間（2004年12月）?？梢哉J為，紅色旅游是中國的基層政府與中央政府共同創設（co-creation）、合力營造的結果。其產生類似于1978 年小崗村民冒著巨大的風險按下紅手印，將村集體土地“分田到戶”，得到了中央的肯定，從此拉開了中國農村改革的歷史序幕。紅色旅游是江西在旅游發展競爭中誕生的創新旅游產品，是發揮民間智慧的成果，也是中央政府重視基層探索實踐和民間智慧，并加以規范化和積極引導的結果。南雄申報中央蘇區縣，《中央蘇區振興規劃》以及中央推動老區紅色旅游發展的若干意見的出臺，也都是地方在維護權威和遵從行政規范的前提下積極爭取中央制度支持的結果。作為中央在常規行政治理的基礎上疊加的中央對老區的情感治理的一種手段，紅色旅游既符合“中央統一領導”的特點，也展現出“充分發揮中央和地方兩個積極性的方針”，是中央遵循我國《憲法》第3條第4款“充分發揮地方主動性原則”的具體體現。

紅色旅游也因其具有的政治社會化功能和促進經濟發展的功能，同時滿足了中央和地方的利益訴求，既起到了維護中共執政合法性和正當性的作用，同時也滿足了地方發展經濟的要求。作為一種重要的政治整合機制，紅色旅游將權力、資源和目標并非完全一致的中央政府和地方政府的利益整合在一起，將社會中的政治行動控制在基本秩序框架之內，避免形成政治分歧或政治沖突，成為構建和諧央地關系、維護中國縱向政治制度穩定的一股重要力量。紅色旅游也提供了新的沃土來審視中國的行政現象，并揭示出頂層設計與地方自主相結合的特征事實，為理解新時期中國政府間關系以及國家治理提供了一個新的視角和框架。

4.2 Zhao和Timothy的粗疏

Zhao 和Timothy 在對古田鎮紅色旅游的考察中，將中央政府投資建設當地道路基礎設施和修復景點視為中央政府對地方政府的行政自主權的剝奪，認為紅色旅游是中央政府自上而下強權干預的結果，并由此將中央政府和地方政府視為控制者-傀儡關系，并未秉持研究者應有的實事求是的態度。其粗疏之處在于：其一，未能進行深入的實地調查，對紅色旅游整體發展格局了解不足。Zhao和Timothy 對古田縣的調研歷時較短，主要聚焦于2010 年春節期間原國家主席胡錦濤同志考察古田鎮這一局部事件背景之下的古田道路和旅游基礎設施建設，既未對當地紅色旅游發展歷程進行追溯回顧，也未完整地還原上述事件發生和發展的整個過程。其二，研究設計不當，材料使用偏頗。該文主要采用訪談法收集材料，所涉訪談人物僅限于鄉鎮基層人員和當地居民，未能覆蓋不同政府層級且缺少檔案材料相互印證，無法揭示真實的上下級政府的行政互動過程。其三，未能把握紅色旅游的特殊性，不了解紅色旅游與一般性旅游在運作過程中的核心差異及其作為非常規政府事務的獨特性。其四，在研究中持先驗政治立場。從自身所持政治自由主義立場以及所處社會政體來理解中國，無視中華人民共和國成立以來在民主政治建設、國家行政管理等各方面的進步，仍然將中國視為封建國家，并將這種歷史偏見攜帶并植入研究之中，導致其研究設計不當、研究取材有偏，不能真正理解中國紅色旅游發生發展的整個進程。

Zhao 和Timothy 的研究，如同手中僅有幾小塊拼圖碎片卻非要靠著想象完成一幅宏大圖景，難免失真和偏頗。它從方法論上提醒中外研究者，對于中國的研究要更多地去關注“實踐”和“實然”，而不是書本上的“應然”或基于自身價值觀的“想象”。特別是對于凸顯結構特征的制度分析，更加需要重視具體實踐或事件性過程對于揭示結構特征的重要價值。研究者不能只是通過訪談，輯錄受訪者的口述材料，將處于實踐狀態的社會現象靜態化、碎片化，而是需要將過程本身視為一個獨立的解釋源泉。對于具體案例的研究也需要放在社會宏觀整體格局下和歷史視野下來進行考察，揭示隱藏在案例或事件背后的結構、功能與制度特征。

4.3 紅色旅游：需要從運動式治理走向常態化的文化治理

《禮記·大學》曰：“國不以利為利，以義為利也”。從社會交換雙方來看，互惠或對他人償還義務是維持長久穩定的交換關系的重要原則，只有雙方都相信對方會履行自己的長期義務，現存的交換關系或權力的合法性才能得以持續性存在?！澳繕?激勵-責任/動力”導向的紅色旅游發展模式雖然突破了常規事權或委托-代理關系中各級政府的層層政策轉譯過程，在一定程度上避免了政策轉譯偏差和地方政府選擇性執行風險，使得紅色旅游發展中央地關系的協調性增強，同時也調動了地方政府的積極性。但這種引導性、規劃性的治理方式存在著約束性不強的問題，可能導致規劃實施和落地效果偏離規劃目標。從地方政府來看，紅色旅游是一種疊加在常規事務之外的非常規事務。地方政府雖然有充分的政策空間和行動激勵，也面臨著事務的暫時性、政策的不確定性和可獲得資源的穩定性問題，這將可能導致地方政府在紅色旅游發展中持短期行為或形式化傾向。

紅色旅游作為社會主義核心價值觀的傳播機制和實現政黨認同的“強基固本”工程，具有全局性、基礎性和深遠性的意義。以中國共產黨為核心的政黨-國家治理結構是中國特色社會主義最根本的治理特征。無論何時何地，國家對于公民的國家認同、政黨認同的建設不可或缺。紅色旅游的發展必須跳出運動式或非常規治理模式，探尋有助于紅色旅游穩定性和系統性發展的新路徑。建議：第一，中央政府應將紅色旅游作為推進國家文化治理的重要手段和途徑，將紅色旅游納入政府常規事務之中，建立起一種常態化治理機制，使之日常化，而非疊加在常規事務上的專項事務。第二，紅色旅游的發展也需要跳出部門思維和單一產業政策框架，增強全局意識，將紅色旅游納入當下社會經濟發展的大系統中，與經濟發展、環境保護、生活質量提升相互關聯，統一于國家和地方的整體性的規劃和發展之中，以避免出現政策執行與政策協同方面的困境。第三，強化規劃目標約束，引入第三方評估機構進行發展動態評價，消解紅色旅游發展中的形式主義傾向或短期行為，確保規劃目標得以落實。

“義利統一”原則不僅是中央政府的文化規范，也是地方政府的行為規范。地方政府是紅色旅游的管理者和服務提供者，同時具有“經濟人”與“政治人”的雙重特征。紅色旅游包含著中央政府對地方政府發展經濟和施行教化的激勵，其教育導向性決定了地方政府不能夠完全“以市場為導向”，而是必須承擔起教育責任，忠實于紅色教育的根本性目的。如果地方為了確保紅色教育的嚴肅性和原真性，完全依賴于“等靠要”，那么中央政府最終將無法承受資源負擔。因此，地方政府需要更加靈活地結合本地狀況用活、用好政策，在確保方向正確的情況下，積極探索建立更加可持續、盈利能力更強的紅色旅游發展模式。在當代市場經濟條件下，紅色資源不僅是一種歷史遺產，更是一種具有經濟價值的不可再生資產。建議用“紅色資產”的概念統領包括紅色文物、遺產遺跡和紅色文藝作品在內的多種資源的保護和利用，將其視為具有文化性質的國有無形資產，將紅色旅游作為推動地方文化繁榮和經濟復興的契機，開發更具創意性和參與性的紅色旅游產品、紅色文化產品、紅色創意產品。各地在紅色游旅發展過程中也應超越部門主義的桎梏，將紅色旅游納入地方全局整體發展之中，將特定區域內的紅色資源與其與周邊的其他自然資源、歷史文化資源、生態資源、產業資源等整合，充分利用數字技術為紅色文化產業發展、文化治理提供支持，從而獲得社會、經濟、文化、精神層面的可持續發展動力。

隨著紅色旅游的蓬勃發展，保護生態環境必將成為紅色旅游地未來的一項艱巨而緊迫的任務。在2021年2月國務院下發的《關于新時代支持革命老區振興發展的意見》（國發〔2021〕3號）中，明確提出了“促進（老區）綠色轉型發展”的要求。許多地方政府在發展紅色旅游的過程中，普遍結合當地自然資源稟賦條件，將紅色文化與自然山水、生態環境、歷史文化、民族風情、田園風光等旅游要素相融合，以推動地方由單一的紅色景點觀光向旅游產品多元化方向發展，但多元融合的過程中應高度重視并控制旅游的環境影響與社會文化影響，真正做到“紅色精神”與“綠水青山”協同互補，平衡紅色旅游發展的社會效益、經濟效益和環境效益。這既是扎實推動落實中央生態文明建設的總體要求，也是為紅色旅游可持續發展承擔責任的重要標志。在生態文明建設過程中，中央政府和地方政府在其中如何協調互動，如何共同推動旅游發展和生態環境治理，亦可以成為未來研究央地關系的新視角。