美國人工智能戰略布局與對外策略

袁 珩，耿 喆，徐 峰，高 芳，張 東

（1.中國科學技術信息研究所，北京 100038；2.中國工業互聯網研究院，北京 100051）

人工智能（AI）是引領新一輪科技革命和產業變革的戰略性技術，具有溢出帶動性很強的頭雁效應。在移動互聯網、大數據、超級計算、傳感網、腦科學等新理論新技術的驅動下，人工智能加速發展，呈現出深度學習、跨界融合、人機協同、群智開放、自主操控等新特征，并作為全球新一輪經濟社會發展和國際競爭的顛覆性力量，將重構未來大國競爭格局［1］。隨著人工智能全球競爭的白熱化，世界主要發達國家把人工智能作為提升國家競爭力、維護國家安全的戰略利器。如何避免在新一輪科技與產業變革中陷入被動，把握此次科技變革機遇，打造人工智能發展先發優勢是各國人工智能發展面臨的重大戰略性問題［2］。美國一直處于人工智能發展全球領先地位，這得益于美國政府較早且系統的政策與戰略布局。近年來，美國政府在人工智能領域動作頻發，從國家層面出臺人工智能戰略，成立專門的國家機構，勢要維護其全球領導地位。美國政府舉國家之力如此重視某一領域發展實屬罕見，因此本研究將從美國根據自身發展需求及對外發展兩個視角進行研究，包括從政府出臺的國家層面的政策文件、成立機構兩個層面分析美國人工智能戰略部署以及對外策略的角度分析美國的相關系列措施，以期提出在百年未有之大變局下中國發展人工智能的啟示。

1 美國人工智能戰略部署

特朗普政府高度重視人工智能發展，認為人工智能在推動經濟發展、解決社會問題和維護國家安全方面具有重大價值，戰略地位十分重要［3］?？v觀美國政府在人工智能領域的戰略部署，大致可以分為兩個階段，分別是積累階段（2016 年至2019 年2月）和升級階段（2019 年2 月至今），具體以特朗普政府簽署《維護美國在人工智能時代的領導地位》行政命令為分界點；部署形式可以分為兩種類型，即制定發布的政策文件和成立相關機構。

1.1 政策文件

早在奧巴馬政府時期，美國就發布了一系列或是在基礎性支撐，或是在細分領域，抑或是在應對人工智能可能帶來的經濟社會挑戰方面的政策文件，這些都為后期美國國家級AI 戰略的出臺形成了良好的積累。隨后，特朗普在執政期間簽署了美國人工智能里程碑式的文件——《維護美國在人工智能時代的領導地位》行政命令，美國人工智能技術發展策略由此上升為國家戰略，成為其保持全球領導力的關鍵［4］。至此，美國人工智能戰略部署進入升級階段，AI 技術水平的競爭上升為世界領導權的競爭，從技術發展指引演化成國家級AI 戰略［5］；同時，人工智能也從商業用途轉變為軍民共用。

1.1.1 積累階段

（1）聯邦政府。美國聯邦政府有關人工智能的政策文件清單如表1 所示。

表1 美國聯邦政府人工智能政策文件清單

（2）政府各部門。美國政府各部門有關人工智 能政策文件清單如表2 所示。

表2 美國政府各部門人工智能政策文件清單

1.1.2 升級階段

（1）聯邦政府。美國聯邦政府有關人工智能的升級版政策文件清單如表3 所示。

表3 美國聯邦政府升級版人工智能政策文件清單

表3（續）

（2）政府各部門。美國政府各部門關于人工智 能升級版政策文件清單如表4 所示。

表4 美國政府各部門升級版人工智能政策文件清單

1.2 成立機構

1.2.1 聯邦政府

2018 年5 月，白宮宣布在國家科學和技術委員會（NSTC）下新設人工智能特別委員會，由白宮科學技術政策辦公室（OSTP）、國家科學基金會（NSF）和國防高級研究計劃局領導，成員包括聯邦政府最高級的研發官員［6］，還包括國家安全委員會、聯邦首席信息官辦公室、行政與預算辦公室及科學技術政策辦公室的代表。2018 年9 月，美國根據《2019財年國防授權法》建立官方智庫——人工智能國家安全委員會（NSCAI），由15 名成員構成［7］，負責監測國內外人工智能領域的最新進展，評估美國人工智能的國際競爭力，定期向國會提交審查報告和對策建議。該委員會通過研究必要的舉措來推動美國人工智能、機器學習和相關技術發展，全面應對國家安全和國防需求。2019 年9 月，白宮科技政策辦公室在2019 白宮人工智能峰會總結會上表示，白宮正在考慮設立一個人工智能卓越中心（AI COE），旨在幫助各機構共享AI 專業知識及實踐經驗，從而促進合作伙伴關系，加快政府應用人工智能的進程［8］。

1.2.2 政府各部門

美國許多聯邦機構紛紛設立了協調和促進人工智能活動的中心或辦公室（見表5），以實體機構的形式強化對AI 的發展管理。

表5 美國政府各部門成立的人工智能相關機構清單

1.3 戰略部署特征分析

1.3.1 由人工智能技術發展策略上升為國家戰略

從力度上來講，美國將人工智能技術水平的競爭上升為世界領導權的競爭，為了將國家戰略執行落地，投入大量精力成立專門機構以加強對人工智能領域的管理，最為亮眼的包括成立人工智能國家安全委員會、國防部聯合人工智能中心、國家人工智能研究院等，同時，將2021 財年聯邦政府的AI預算翻一倍、NSF 預算增長70%、DARPA 預算增長8 倍、JAIC 預算增長5 倍［9］。

1.3.2 政策基本涵蓋人工智能創新價值鏈的各個環節

從廣度上來講，美國政府發布的有關人工智能的政策報告數量越來越多，包括基礎研究、科研投資、人機協作、倫理道德標準、系統安全、數據集、技術標準、人才、軍事情報、公私伙伴關系等方面［10］，基本實現人工智能創新價值鏈各環節的全面部署。

1.3.3 政策內容深度不斷拓展，政府各部門積極深耕細作

從深度上來講，美國政府2016 年以前有關人工智能政策大多僅限于智庫類AI 治理研究［11］；2016年奧巴馬簽發的《國家人工智能研發戰略計劃》開始了系統性AI 研究，并在2017 年將涉及領域進一步擴展為“AI 治理+國家安全”；2018 年，聯邦政府有關部門發布6 份官方報告，宣布由NSF 資助AI 基礎研究，DARPA 啟動AI Next 項目；2019 年，從國家層面發布15 份官方報告，其中在《國家人工智能研發戰略計劃2019》中更新七大戰略為八大戰略；2020 年，人工智能發展進入國家戰略執行階段，聯邦政府有關部門發布了10 多份官方報告，其中僅NSCAI 的中期報告中就提出美國AI 發展六大方向的80 條建議。

1.3.4 由商業用途轉變為軍民共用

美國越發重視人工智能技術在國防領域的應用。2017 年以前，美國的人工智能技術僅作為商業用途［12］；2017 年之后，美國不斷加大了人工智能技術在國防和軍事領域的應用，將其上升為保障國家安全的高度，當年發布的《人工智能與國家安全》就提出要建立軍事和情報能力的優勢；2018 年《美國國防人工智能戰略》啟動Maven 項目，整合AI 與作戰系統，確保打贏未來戰爭；2019 年，美國國防創新委員會（DIB）發布《人工智能倫理道德標準》，掃除了AI 軍事化障礙，并推動了DARPA 和JAIC 預算經費的逐年遞增。

1.3.5 由技術水平的競爭演變為世界領導權的競爭

人工智能本是一項技術，但是隨著各國人工智能技術的發展及競爭的白熱化，美國政府將原本技術水平的競爭上升到世界領導權的競爭，從國家層面強調保持對戰略競爭國家和“敵對”國家的優勢，并嚴防這類國家對其AI 核心技術的竊?。?3］。其中，NSCAI 在2019 年初期報告提出中國AI 的四大差距和五大威脅，并在第52 頁的2020 年中期報告中56次提及中國。

2 美國對外人工智能策略

中國的人工智能發展位居世界前列，因此美國對外策略主要考慮中國，所以本部分對外策略主要探討美國的對華策略。美政府正在動員全政府和全社會力量，聯合世界盟友，提出一系列措施：對內成立專門管理機構加強人工智能戰略規劃，同時發布系列出口管制政策；另一方面以“人權、民主和自由”等價值觀為口號，對外積極聯合歐盟、印度等盟友。主要具體措施由政府各部門下屬研究機構提出，并提交建議給白宮和國會，最后由白宮或總統以行政令形式出臺相應措施。

2.1 成立專門政府機構

美國國防部于2016 年和2018 年分別成立DIB和NSCAI［14］。其中，DIB 囊括了產業界領袖、技術領域和公共關系精英，為美國政府對中國有關公司的制裁政策制定提供精準打擊的“彈藥”，包括2020 年5 月打擊華為技術有限公司（以下簡稱“華為”）的半導體芯片供應鏈、2020 年10 月制裁中芯國際集成電路制造（上海）有限公司以及2020 年11 月禁止美向中國涉軍/航天的投資等；而NSCAI聚集了美國政產學研軍領域的AI 精英，其主席Schmidt 主張美國加大與中國在AI 領域競爭［15］。

2.2 對中國高科技企業及機構實行封鎖

2019 年33 家中國企業被美國商務部列入出口管制實體名單，這些企業無法與美國進行任何商業交易，并遭到技術封鎖和國際供應鏈隔離；對于“最終用途”在超出管制范圍外，無法驗證實體的真實性、無法進行最終用途審查時，美國商務部就會將該實體納入“未經驗證清單”。名單上的實體雖然未被全面禁運，但因為合作更麻煩，被美國供應商排除在外，因此該名單的實際效果遠大于法律效果。2020 年美國防部進一步將華為、杭州?？低晹底旨夹g股份有限公司、中國航空工業集團有限公司、中國航天科技集團有限公司等20 家中國企業列為“軍方公司”，美國總統可以決定是否對上述企業實施制裁。

2.3 從技術到產品實施出口管制

美國商務部2018 年出臺針對關鍵技術和相關產品的出口管制框架，其中涉及的11 項人工智能領域技術包括：神經網絡和深度學習（大腦建模、時間序列預測、分類等）、進化和遺傳計算（遺傳算法、遺傳編程等）、強化學習、計算機視覺（物體識別、圖像理解等）、專家系統（決策支持系統、教學系統等）、語音和音頻處理（語音識別、語音合成等）、自然語言處理（機器翻譯等）、任務規劃（調度、博弈等）、音頻和視頻處理技術（語音克隆、深度偽造等）、人工智能云技術和人工智能芯片。

2020 年1 月3 日，美國商務部工業和安全局發布新的出口管制措施，規定自2020 年1 月6 日起，美國企業出口某些地理空間圖像軟件時必須得到許可，才能將軟件發送到海外（加拿大除外）［16］，應用于智能化傳感器、無人機、衛星和其他自動化設備的目標識別軟件都在限制范圍之內。2020 年，美國針對華為發布“515 禁令”，禁止所有使用美國的電子設計自動化（EDA）軟件、半導體生產設備或半導體材料的制造廠家生產華為芯片。

2.4 限制人才流動

2019 年，美國通過司法調查手段干擾和中斷中美科技人才的往來與合作；美國商務部以威脅美國安全為由，設立拒絕人員清單，對在其經濟和貿易制裁中涉及的中方企業人員實行簽證限制，相關人員被禁止入境。2020 年6 月，美國時任總統特朗普暫停執行H-1B 簽證，其中近3/4 的工作涉及計算機相關領域，加劇了AI 領域人員的“不穩定”意識；此外，特朗普政府欲取消千名在美中國有關研究生和研究人員的簽證。

2.5 以“價值觀”聯合盟友

2020 年6 月，在美國主導下，G7 聯合其他具有“共同價值觀”的發達經濟體盟友成立全球人工智能伙伴組織（GPAI），形成AI 的G15，擬通過制定AI 標準和規則與中國競爭。2020 年12 月初，GPAI在加拿大召開了首次峰會，就“數據治理”“人工智能使用準則”“人工智能與就業”“創新及產業化”等主題進行了協商并提出了初步方案；另外，還提出了新冠肺炎后疫情時代的應對機制，包括建立全球醫療數據治理框架，利用AI 和醫療大數據研發新藥等。

3 中國人工智能發展建議

加快發展新一代人工智能是中國贏得全球科技競爭主動權的重要戰略抓手，也是推動科技跨越發展、產業優化升級、生產力整體躍升的重要戰略資源。當前，中國面臨更加嚴峻的國際發展環境，面對新形勢，中國應更加堅定不移地落實推進《國家新一代人工智能發展規劃》，采取開放創新、奮發自強、攻堅克難的發展戰略；同時，面對日趨激烈的國際競爭，既要努力增強自身實力，又要采取靈活的應對策略。盡管當前中國人工智能發展取得了積極的進展，但是在基礎研究、關鍵核心技術、高端人才等方面依然存在諸多劣勢與不足［17］。從增強自身實力、主動贏取先機的角度考慮，從建立組織、構筑優勢、培育人才、促進立法、沖破封鎖、輿論導向等方面提出以下建議。

3.1 進一步完善國家現有人工智能機構的組織管理職能

在現有人工智能相關組織體系基礎上進一步擴大職能，聚集人工智能產學研專家資源，綜合研究人工智能治理原則及倫理規范，確保與國際規則接軌；同時增強組織的行動力及話語權，進一步加快相關人工智能戰略部署，嚴格執行確保項目落地［18］。

3.2 構筑優勢補齊短板，加大人才引育力度

繼續加速推進《國家新一代人工智能發展規劃》落地，加快國家新一代人工智能創新發展試驗區建設，抓時間窗口，領先美國打造人工智能產業創新基地［19］。加快布局人工智能應用場景的落地，構建“政產學研用”五位一體的AI 發展優勢。持續加大人工智能基礎研究，在AI 等核心和關鍵技術上實現突破，解決“卡脖子”問題［20］，構建核心芯片、軟件、算法等技術能力和相應的生態發展。加大高校AI 人才培養力度，加快相關學科建設［21］，為中國人工智能發展和國際人才競爭培養人才紅利基礎，培養頂尖AI 人才，支撐核心和關鍵技術突破。此外，在全社會范圍內普及AI 教育，提升公眾的AI 認知，使得人人懂AI、人人會AI［21］。

3.3 促進完善相關政策法規建設

中國立法應該注重從實際出發的原則，在規范開發、數據治理和共享的同時也破除AI 發展障礙，支持AI 長期健康發展，加快在更多應用場景和更大范圍的落地。

3.4 沖破封鎖并發揮輿論優勢

由政府組織華為、阿里巴巴集團、深圳市騰訊計算機系統有限公司、百度、科大訊飛股份有限公司、商湯科技、北京曠視科技有限公司、上海依圖網絡科技有限公司、云從科技集團股份有限公司等行業領軍企業，建立國內AI 技術標準［22］。增強在“一帶一路”沿線國家、阿拉伯國家和其他第三世界國家等市場的AI 技術輸出，聯合歐洲，提升全球影響力。充分利用各種傳統媒體和新興媒體，及時宣傳中國人工智能倫理標準與社會治理的新進展、新成效，可借助媒體、高端智庫、國際論壇等平臺為中國人工智能發聲，在國際社會塑造中國積極、負責任的正面形象，宣傳中國人工智能的人文主義，讓AI 更有溫度，營造良好的輿論導向。