構建新發(fā)展格局：中國開發(fā)區(qū)新使命
—— 十八大以來中國開發(fā)區(qū)建設與區(qū)域發(fā)展

◎ 梁盛平 夏俊波 等

提 要: 如何將中國經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿D化為現(xiàn)實生產(chǎn)力和化解當前“供給沖擊、需求收縮、預期轉弱”三重壓力，中國開發(fā)區(qū)大有可為。新發(fā)展階段，要對所有省級以上不同類型、不同階段的開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌評價，深入總結開發(fā)區(qū)在不同區(qū)域的創(chuàng)新經(jīng)驗，精準對標“供給、需求和預期”研判，立足新經(jīng)濟，從產(chǎn)品市場轉到要素市場，更深入開展“先行先試”，挖掘新潛力，重點統(tǒng)籌國內和“一帶一路”市場，與歐美等發(fā)達地區(qū)共建開發(fā)區(qū)，推動“走出去”和“引進來”螺旋式相互提升，把中國開發(fā)區(qū)建設成為以自主創(chuàng)新為主體、開放型經(jīng)濟為目標的綜合型現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)模鏈，努力擔當構建新發(fā)展格局的歷史使命。

一、十八大以來中國開發(fā)區(qū)新發(fā)展

十八大以來，中國開發(fā)區(qū)建設發(fā)展效應顯著。一方面體現(xiàn)在增速效應上，主要集中于長江經(jīng)濟帶區(qū)域，開發(fā)區(qū)建設在長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟發(fā)展中起到重要支撐作用；而西部的新疆、西藏以及甘肅省北部等區(qū)域，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增速高于當?shù)亟?jīng)濟平均增長速度，對當?shù)亟?jīng)濟仍然發(fā)揮著示范引領作用。另一方面體現(xiàn)在溢出效應上，溢出效應高的開發(fā)區(qū)主要分布在長江經(jīng)濟帶上游以及西南沿邊區(qū)域。中部地區(qū)制造業(yè)發(fā)展堅挺，相比于西部地區(qū)有著更強的能力應對 2014 年以來全球貿易低迷的形勢，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)揮著顯著的溢出作用；東部地區(qū)由于加速轉型升級，溢出效應不是很明顯。

總的來講，我國東部地區(qū)進入轉型提質階段，中部地區(qū)更依賴制造業(yè)，西部地區(qū)受益于產(chǎn)業(yè)轉移和沿邊貿易而增速明顯，東北地區(qū)隨著國家級開發(fā)區(qū)發(fā)力也進入啟動發(fā)展階段，華南經(jīng)濟特區(qū)的引領作用不斷增強。中國海外開發(fā)區(qū)逐漸構建起“一帶、一路、一環(huán)”全球空間布局。中國開發(fā)區(qū)發(fā)展階段不同、發(fā)展類型豐富，具有較大的協(xié)同發(fā)展空間，對于構建新發(fā)展格局可以發(fā)揮“牛鼻子”牽引作用。

（一）中國開發(fā)區(qū)概況

中國開發(fā)區(qū)的分布按區(qū)域分為華北、華東、華南、華中、西北、西南、東北七大地區(qū)和港澳臺地區(qū)。十八大以來，中國開發(fā)區(qū)在七大地區(qū)和港澳臺地區(qū)加速布局。據(jù)公開資料顯示，截至2021 年年底，中國開發(fā)區(qū)總數(shù)量2666 個，其中，國家級開發(fā)區(qū)667 個，省級開發(fā)區(qū)1999 個，另外，中國在海外建有開發(fā)區(qū)237 個。從區(qū)域角度看，華東地區(qū)762 個、華中地區(qū)515 個、西南地區(qū)349家、華北地區(qū)321 個、東北地區(qū)252 個、西北地區(qū)248 個、華南地區(qū)以219 個。國家級經(jīng)開區(qū)、國家高新區(qū)、國家級新區(qū)、國家自創(chuàng)區(qū)、國家自貿區(qū)等國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展迅速。自我國首個自貿區(qū)——上海自貿區(qū)于2013 年設立至今，國務院共批復設立國家自貿區(qū)達21 個。自上海浦東新區(qū)成立以來，截至2021 年底，國家級新區(qū)已設立19 個；國家自創(chuàng)區(qū)自北京市中關村科技園首個獲得批復以來，已設立21 個；國家級經(jīng)開區(qū)增加到230 個，國家高新區(qū)增加到168 個，海關特殊監(jiān)管區(qū)增加到162 個，邊境經(jīng)濟合作區(qū)增加到19 個。這些國家級開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉型升級、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、發(fā)展新經(jīng)濟、培育新動能、引進外資等方面發(fā)揮重要的示范、輻射和引領作用。

表 中國開發(fā)區(qū)的區(qū)域分布情況

數(shù)據(jù)來源：作者據(jù)有關公開資料整理。

地區(qū) 省（市、區(qū)）國家級經(jīng)開區(qū)國家級高新區(qū)海關特殊監(jiān)管區(qū)邊/跨境合作區(qū)國家級自貿區(qū)國家級新區(qū)國家級自創(chuàng)區(qū)經(jīng)濟特區(qū)其他國家級開發(fā)區(qū)省級開發(fā)區(qū) 加總 備注全國 229 168 162 19 21 19 21 7 28 1999 2666華北（321）北京 1 1 2 0 1 0 1 0 16 22天津 6 1 5 0 1 1 1 0 21 36河北 6 5 4 0 1 1 0 0 138 155山西 4 2 1 0 0 0 0 0 20 27內蒙古 3 3 3 2 0 0 0 1 69 81華東（762）山東 16 13 13 0 1 1 1 1 132 178一家省級升級，三家撤銷江蘇 27 17 21 0 1 1 1 3 102 173安徽 13 6 5 0 1 0 1 0 95 121浙江 22 8 11 0 1 1 2 1 82 128福建 10 7 7 0 1 1 1 1 6 67 100上海 6 2 10 0 1 1 1 2 39 62華南（219）廣東 7 14 16 1 1 1 2 3 2 101 145廣西 5 4 4 1 1 0 0 1 49 65海南 1 1 3 0 1 0 0 1 1 2 9華中（515）湖北 9 12 4 0 1 0 1 0 79 106湖南 10 8 5 0 1 1 1 0 109 135河南 9 7 5 0 1 0 1 1 147 171江西 10 9 4 0 0 1 1 0 78 103西北（248）寧夏 2 2 1 0 0 0 0 0 11 16新疆 9 3 4 5 0 0 1 2 3 61 86青海 2 1 1 0 0 0 0 0 12 16陜西 5 7 7 0 1 1 1 0 40 62甘肅 5 2 1 0 0 1 1 0 58 68西南（349）四川 8 8 6 0 1 1 1 0 116 141云南 5 3 2 5 1 1 0 1 64 82貴州 2 2 3 0 0 1 0 0 57 65西藏 1 0 1 0 0 0 0 0 4 6重慶 3 4 4 0 1 1 1 0 41 55東北（252）遼寧 9 8 5 1 1 1 1 4 65 95吉林 5 5 2 2 0 1 0 0 49 64黑龍江 8 3 2 2 1 1 0 1 75 93港澳臺香港 香港北部都會區(qū) 香港科技園臺灣 科學園區(qū)13 家 出口加工區(qū)10 家 入編產(chǎn)業(yè)園區(qū)62 家 其他42 家 127 暫未加總澳門 暫未統(tǒng)計

（二）中國開發(fā)區(qū)空間布局

中國開發(fā)區(qū)主要位于國家級優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域，地處沿海通道、京滬通道、京港（臺）通道、京哈—京港澳通道、呼南通道、京昆通道、包（銀）海通道、蘭（西）廣通道等“八縱”通道和綏滿通道、京蘭通道、青銀通道、陸橋通道、沿江通道、滬昆通道、廈渝通道、廣昆通道等“八橫”的國土開發(fā)主軸帶以及5 個國家級城市群、9個區(qū)域性城市群和6 個地區(qū)性城市群。其直接服務于“一帶一路”建設及京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略，具有較強的發(fā)展基礎和發(fā)展?jié)摿Γ嵌喾N國家戰(zhàn)略和專項先行先試平臺的疊加區(qū)。19 個國家級新區(qū)中的5 個被賦予國家綜合改革配套改革試驗區(qū)功能，13 個國家級新區(qū)疊加自由貿易試驗區(qū)。在“一帶一路”沿線建立的近140 個各種類型、各種級別的海外開發(fā)區(qū)，主要位于中巴經(jīng)濟走廊、中孟印緬經(jīng)濟走廊、中新經(jīng)濟走廊、中蒙俄經(jīng)濟走廊、新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊等沿線國家和地區(qū)，已逐漸構建成沿絲綢之路經(jīng)濟帶、21 世紀海上絲綢之路、環(huán)非洲海岸的“一帶、一路、一環(huán)”全球空間布局。

（三）中國開發(fā)區(qū)管理體制

十八大以來，中國開發(fā)區(qū)管理體制日漸成熟，主要體現(xiàn)在四種典型的模式：派出機構模式、區(qū)政統(tǒng)籌模式、企業(yè)管理模式、法定授權模式。一是派出機構（管委會）模式。其主要特征有：組織架構方面，開發(fā)區(qū)管委會作為上級政府的派出機構，代表該級政府行使職權，管委會內部設立若干機構，但并不與上級政府機構一一對應。人事管理方面，開發(fā)區(qū)管委會領導班子實行任免制，領導班子成員由上級黨委政府任免，主要領導一般高配（行政級別）。財政核算方面，國家級開發(fā)區(qū)設立獨立財政，編制和實施預決算。比如，天津開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等。二是區(qū)政統(tǒng)籌模式。開發(fā)區(qū)管委會與所在地的區(qū)（政府）交叉融合統(tǒng)籌運作的一種模式。其主要特征有：組織架構方面，管委會主要領導由區(qū)委區(qū)政府部分領導兼任，下設職能部門統(tǒng)一運轉，可以掛兩塊牌子，開發(fā)區(qū)側重于開發(fā)建設，區(qū)（或地方）政府側重于社會管理。但是，職能輻射或覆蓋的范圍一般都打破兩者的區(qū)域界限。組織人事方面，干部統(tǒng)一管理使用，選用制和任免制同時存在。財政核算方面，開發(fā)區(qū)和區(qū)政府兩個財政獨立設賬，統(tǒng)籌使用。比如，寧波開發(fā)區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)等。三是企業(yè)管理模式。其特征有：組織架構和人事管理按企業(yè)體系執(zhí)行，個別開發(fā)區(qū)采用政企聯(lián)合（或在一段時間內）的模式，配有部分行政事業(yè)人員。開發(fā)公司除了負責基礎設施建設外，還承擔項目規(guī)劃、項目環(huán)保、外資入?yún)^(qū)和高新技術企業(yè)認定等審批事項的初審權。財務核算按企業(yè)標準執(zhí)行，部分開發(fā)區(qū)通過土地一次性轉讓或稅收部分返回（或轉移支付）享有開發(fā)性收益。比如，上海漕河涇開發(fā)區(qū)等。四是法定授權機構管理模式。如前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)就是如此。

（四）中國開發(fā)區(qū)建設與區(qū)域發(fā)展

十八大以來，中國開發(fā)區(qū)的建設和發(fā)展取得了顯著成就。在經(jīng)濟發(fā)展、對外開放、技術自主創(chuàng)新、體制機制改革等方面都取得了明顯成績，成為了中國經(jīng)濟最有活力、最具潛力的增長極，建成了比較完善的投資環(huán)境，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟取得高速增長，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)效益處于較高水平，成為中國對外開放先導區(qū)，在體制機制改革方面積極探索并取得了許多成果，在國際上產(chǎn)生了重要影響。比如，國家級自貿區(qū)開創(chuàng)設立、國家級新區(qū)加速設立、國家自創(chuàng)區(qū)快速推進等。

國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值自2013 年的6.91 萬億元增長至2020 年的11.6 萬億元，同比增長6.4%，增幅高于同期全國平均水平（2.3%）4.1個百分點，占同期國內生產(chǎn)總值比重為11.5%。2013-2020 年國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值年復合增長率為7.68%，截至2020 年底，國家級經(jīng)開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值占我國GDP 的11.42%。2020 年，國家級經(jīng)開區(qū)實際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額611 億美元，同比增長14.85%，實現(xiàn)財政收入2.1 萬億元，同比增長2.8%，占全國財政收入比重為11.7%。稅收收入1.9 萬億元，同比增長2.3%，占全國稅收收入的12.4%。其中，東部地區(qū)實現(xiàn)財政收入1.5 萬億元，中部地區(qū)實現(xiàn)財政收入0.38 萬億元，西部地區(qū)實現(xiàn)財政收入0.25 萬億元。2020 年，實現(xiàn)進出口總額6.7萬億元，同比增長4.8%，占全國進出口總額比重為20.8%，其中，東部實現(xiàn)進出口總額48462 億元，占比72.33%；中部實現(xiàn)進出口總額4842 億元，占比7.23%；西部實現(xiàn)進出口總額2634 億元，占比20.44%。

國家高新區(qū)數(shù)量快速增長，2018-2019 年，國家高新區(qū)數(shù)量達169 個。同時，2013-2019 年期間，國家高新區(qū)入園企業(yè)數(shù)量加快增長，特別是2016 年以后，入園企業(yè)數(shù)量同比增速均在10%以上，2019 年，國家高新區(qū)的入園企業(yè)數(shù)量達14.11萬個。其主要原因是“十三五”期間我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構調整、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展。從營業(yè)收入來看，2019 年綜合排名前六位的國家高新區(qū)中，共有4 家園區(qū)的營收規(guī)模在萬億元以上。其中，北京中關村科技園實現(xiàn)的營業(yè)收入最高，達6.65 萬億元。營收排名第二的是上海張江高科技園區(qū)，共實現(xiàn)營收約2.52 萬億元。

國家級新區(qū)建設發(fā)展取得了顯著成效。譬如，2019 年，18 個國家級新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值約4.6萬億元，以占全國約0.2%的土地面積，承載了約4.5%的地區(qū)生產(chǎn)總值，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了較強拉動作用。2020 年，浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值雙雙超過1 萬億元，財政總收入超過4000 億元，高居國家級新區(qū)榜首；兩江新區(qū)和江北新區(qū)直管區(qū)的經(jīng)濟增速同比增長分別為16.4%、13.1%，大幅高于所在城市6.3%和8.0%的增速。貴安新區(qū)、西咸新區(qū)、天府新區(qū)等西部新區(qū)均保持10%以上的快速增長。截至2020年底，中部的贛江新區(qū)建立省級國家級R&D 平臺50 余個，引進院士等國家級領軍人才30 余人，國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)建設成效明顯，以贛江新區(qū)為主戰(zhàn)場的江西，綠色金融排名全國第4 位。

國家自貿區(qū)創(chuàng)立發(fā)展迅速、改革創(chuàng)新成效顯著。截至2021 年底，中央共批復設立21 個國家自貿區(qū)。2019 年，18 個自貿區(qū)落地外資企業(yè)6242個，利用外資1436 億元，占全國比重超過15%。 2020 年1 至5 月，18 個自貿試驗區(qū)實際使用外資602.5 億元，以不到全國4‰的國土面積，覆蓋了全國17%的外商投資。2020 年前5 個月，在防疫的特殊形勢下，前四批12 個自貿試驗區(qū)實際使用外資518.7 億元，同比增長18.4%。2013-2019年，國家自貿區(qū)累計有260 項制度創(chuàng)新成果向全國復制推廣，包括六批集中復制推廣的143 項改革經(jīng)驗，覆蓋投資管理、貿易便利化、服務業(yè)開放、金融創(chuàng)新、事中事后監(jiān)管、人力資源改革等多個領域。國家自貿區(qū)試點經(jīng)驗集中復制推廣實現(xiàn)常態(tài)化，每年集中復制推廣一批經(jīng)驗。迄今為止，各部委自行復制推廣74 項改革經(jīng)驗；商務部形成三批共43 個“最佳實踐案例”。自貿區(qū)在制度創(chuàng)新方面的試點先行作用進一步突出。

國家自創(chuàng)區(qū)建設效果明顯。國家自創(chuàng)區(qū)建設，不僅加快推進創(chuàng)新體系建設和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還在推動區(qū)域自主創(chuàng)新、調整經(jīng)濟結構、轉變發(fā)展方式、實現(xiàn)經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮示范引領作用，有力地促進了創(chuàng)新型國家建設，全面服務了國家發(fā)展大局，促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展，支撐了“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構建。其出口額、就業(yè)帶動、科技自主創(chuàng)新等都較過去有了很大進步。21 個國家自創(chuàng)區(qū)已經(jīng)建有大批科技孵化基地、眾創(chuàng)空間、大學科技園等。

“一帶一路”沿線國家和地區(qū)，中國開發(fā)區(qū)快速發(fā)展。截至2021 年底，中國共有海外開發(fā)區(qū)237 個，其中加工制造型開發(fā)區(qū)113 個，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型開發(fā)區(qū)40 個，商貿物流型開發(fā)區(qū)39 個，資源利用型開發(fā)區(qū)26 個，科技研發(fā)型開發(fā)區(qū)19 個。其中“一帶一路”沿線近140 個。中國在海外投資建設的開發(fā)區(qū)在亞洲、歐洲、非洲、大洋洲、北美洲以及南美洲等6 大洲均有分布，多向聯(lián)系，打造了中國對外開放的新高地。其空間布局形態(tài)和空間集聚性得到加強，逐漸構成沿絲綢之路經(jīng)濟帶、21 世紀海上絲綢之路，以及環(huán)非洲海岸的“一帶、一路、一環(huán)”全球空間布局。如今，“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的開發(fā)區(qū)已成為全球最重要的外資流入地，以及僅次于歐盟的全球第二大貿易板塊，對全球經(jīng)濟的影響力進一步提升。海外開發(fā)區(qū)為中國企業(yè)走出國門、發(fā)揮國際比較優(yōu)勢提供了產(chǎn)業(yè)轉移載體和便利，可通過技術轉移實現(xiàn)本土產(chǎn)業(yè)和技術升級，同時倒逼國內開發(fā)區(qū)轉型升級發(fā)展，促進構建國內國際“雙循環(huán)”相互促進的新發(fā)展格局。

天津開發(fā)區(qū)詮釋“開發(fā)區(qū)大有希望”：從鹽堿灘涂到投資熱土。1984 年，天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)在沿海一片鹽灘上成立，成為最早一批開發(fā)區(qū)之一。歷經(jīng)34 年發(fā)展，天津開發(fā)區(qū)從鹽堿灘涂已成為投資熱土。圖為天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)于家堡附近的街道高樓林立。圖/中新社

七大地區(qū)與港澳臺的開發(fā)區(qū)各具特色。截至2021 年底，華北地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量增至321 個，吸引高端人才回流，新增了國家級自貿區(qū)和邊/跨境合作區(qū)。但是，營商環(huán)境除了北京居全國之首外，其他地區(qū)均低于全國平均水平。北京一枝獨秀，區(qū)域溢出效應不明顯，地區(qū)發(fā)展不均衡問題明顯。截至2021 年底，東北地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量為252 個，其中國家級開發(fā)區(qū)63 個，省級開發(fā)區(qū)189 個，以0.74%的土地、16.7%的人口貢獻了38.8%的地區(qū)生產(chǎn)總值。東北三省增長差異較大，遼寧省國家級開發(fā)區(qū)引領作用更為明顯。截至2021 年底，西北地區(qū)開發(fā)區(qū)共計248 個，其中，經(jīng)濟特區(qū)2 個，國家級開發(fā)區(qū)23 個，省級開發(fā)區(qū)182 個，輸出技術成交金額超過2000 億元，從業(yè)人員近140 萬人。其開發(fā)區(qū)種類較為單一，國家級自貿區(qū)僅1 個，邊/跨境合作區(qū)僅 5 個，在對外貿易方面的引領作用顯著。截至2021 年底，華中地區(qū)開發(fā)區(qū)共計511 個，數(shù)量在全國七大區(qū)域中位居第二。其制造業(yè)是主力，高于地方經(jīng)濟增長速度，溢出效應明顯；電子產(chǎn)業(yè)在承接沿海產(chǎn)業(yè)轉移方面發(fā)展迅速。其開發(fā)區(qū)空間密度高，正在由外延擴張轉向存量提升。截至2021 年，華南地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量總計216 個，經(jīng)濟特區(qū)4 個，生產(chǎn)總值超過三省GDP 的55%，電子信息產(chǎn)業(yè)占比超過30%，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和智能化發(fā)展趨勢明顯，自貿區(qū)龍頭作用日漸凸顯，自設立以來實際利用外資年均增長30%，同時，地區(qū)省際和東西區(qū)域間發(fā)展不均衡問題突出。截至2021 年底，西南地區(qū)開發(fā)區(qū)共計349 個，總面積約23 萬公頃，占西南地區(qū)國土總面積約0.1%，實現(xiàn)總產(chǎn)值約6 萬億元，約占西南地區(qū)總產(chǎn)值的50.9%，貴州、重慶和西藏地區(qū)GDP 增速連續(xù)多年位居全國前三名。與此同時，“一帶一路”沿線開發(fā)區(qū)進入快速發(fā)展階段。

二、中國開發(fā)區(qū)面臨的新形勢和新挑戰(zhàn)

中國未來依托經(jīng)濟發(fā)展空間、市場規(guī)模、人才儲備和后發(fā)優(yōu)勢，到2035 年GDP 有望保持年均8%的增長潛力。但是，要把增長潛力轉換為現(xiàn)實生產(chǎn)力，中國開發(fā)區(qū)還面臨著國內外形勢和開發(fā)區(qū)自身轉型升級等多重嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）國際國內形勢挑戰(zhàn)

國際挑戰(zhàn)主要是美國發(fā)起的貿易摩擦、科技“脫鉤”等，不僅給中國經(jīng)濟，也給全世界經(jīng)濟發(fā)展帶來不確定性。

近期，中國經(jīng)濟主要面臨 “供給沖擊、需求收縮、預期轉弱”三重壓力。主要原因一是國際格局重構。國際力量對比發(fā)生深刻變化，世界經(jīng)濟格局面臨重構。二是國際市場增長疲軟。中美貿易摩擦具有長期性和復雜性，全球經(jīng)濟和貿易增長疲軟態(tài)勢仍然存在。三是國際投資貿易“雙重擠壓”。開發(fā)區(qū)面臨高端回流、低端分流的“雙重擠壓”。四是中國經(jīng)濟“三期疊加”壓力。增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期 “三期疊加”影響持續(xù)深化，宏觀經(jīng)濟下行壓力加大。

（二）中國開發(fā)區(qū)制度在更深層次上的改革創(chuàng)新不多

中國開發(fā)區(qū)發(fā)展最重要是體現(xiàn)“新”字，尤其是要打破慣性思維，不斷改革，打破小利益的“金箍圈”，理順機制，按照“小政府大社會”的要求，立足不同發(fā)展階段和自身特點構建各具特色和高效運轉的行政架構；堅持為人民服務，打造便捷開放的服務平臺，強化政府統(tǒng)籌和引導職能，盯住加快發(fā)展和民生保障不動搖，出新招、出實招，通過發(fā)展解決階段性矛盾。

但是，中國開發(fā)區(qū)機制改革緩慢、不深入，主要體現(xiàn)在：一方面，所設機構不斷增多，人員不斷增加，既不同于傳統(tǒng)行政區(qū)的機構，也不同于大部門扁平化的高效機構，有些不規(guī)范的所謂創(chuàng)新機構，不利于政務通達高效；另一方面，激勵機制不健全，甚至缺少激勵機制。新區(qū)剛建立時人們可以靠激情工作，但要可持續(xù)發(fā)展就要有合理的激勵機制，否則將出現(xiàn)懶政怠政，回到不斷加人加機構的老路。

（三）中國開發(fā)區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力整體表現(xiàn)不強

中國開發(fā)區(qū)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融與人力資源協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系尚未健全，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構不合理，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有待培育。大部分開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結構仍然以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率不高。高耗能、產(chǎn)能過剩、同質化競爭依然困擾新區(qū)發(fā)展。創(chuàng)新是國家賦予開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要使命，大多數(shù)開發(fā)區(qū)自主創(chuàng)新的環(huán)境需要進一步優(yōu)化。

有的開發(fā)區(qū)把創(chuàng)新驅動流于表面，口號喊得響，行動做得少，影響新舊動能轉換，尤其是高新技術研發(fā)和轉化能力不足嚴重制約發(fā)展后勁和整體競爭力。因此，開發(fā)區(qū)需要充分發(fā)揮自身平臺，從優(yōu)質特色產(chǎn)業(yè)切入，結合大數(shù)據(jù)分析，找準基點，努力破解產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅動發(fā)展的難題，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈、強化創(chuàng)新鏈，積極探索新路子，形成自身核心競爭力。

（四）中國開發(fā)區(qū)深入“無人區(qū)”探索不夠

中國開發(fā)區(qū)作為綜合性改革創(chuàng)新平臺，在面對深刻變化的國內外環(huán)境以及改革開放深入“無人區(qū)”時，應該勇立開放創(chuàng)新潮頭，積極探索發(fā)展經(jīng)驗，闖出一條新路。但在具體實踐中，部分開發(fā)區(qū)存在為創(chuàng)新而創(chuàng)新，為改革而改革的問題，不敢真正深入“無人區(qū)”，即使進入“無人區(qū)”也不敢有所作為。

此外，開發(fā)區(qū)對爭各種國家級“牌子”很看重，而輕于實施，尤其是開拓性落實薄弱。往往在剛開始很重視，一旦遇到困難或者需要較長時間，就用“巧”勁匆忙收尾，有的甚至擱置。沒有能夠真正探索出有價值的實踐路徑。試錯探索不夠，管理者總是擔心自己的“烏紗帽”，怕影響政績。

三、中國開發(fā)區(qū)與構建新發(fā)展格局

構建新發(fā)展格局與中國開發(fā)區(qū)建設有何關系？中國開發(fā)區(qū)如何推動構建新發(fā)展格局？

（一）建設中國開發(fā)區(qū)和構建新發(fā)展格局具有相同的基本內涵

習近平同志明確指出，“構建新發(fā)展格局的關鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻……最本質的特征是實現(xiàn)高水平的自立自強”。這就意味著，中國“以國內大循環(huán)為主體”以及參與的國際循環(huán)要邁向高質量發(fā)展的新階段。這就要求我國更加重視國內大循環(huán)的效率和水平，改善我國生產(chǎn)要素質量和配置水平，增強科技自主創(chuàng)新，提升新動力，發(fā)展新模式，并且不斷主動參與國際大循環(huán)，甚至引領某些產(chǎn)業(yè)、某些區(qū)域的國際大循環(huán)。建設中國開發(fā)區(qū)與構建新發(fā)展格局的基本內涵是一致的，有利于提高國內國際雙循環(huán)相互促進的質量和水平。

（二）推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，夯實新發(fā)展格局大底盤

國家級開發(fā)區(qū)要充分發(fā)揮區(qū)域創(chuàng)新的重要節(jié)點牽引作用，打破傳統(tǒng)行政梗阻，進一步推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等國家戰(zhàn)略區(qū)域高質量發(fā)展。推動東部開發(fā)區(qū)按照市場導向原則，加強與中西部開發(fā)區(qū)的對口合作和交流，促進要素市場發(fā)展。探索異地孵化、飛地經(jīng)濟、伙伴開發(fā)區(qū)等多種合作機制，打通國內開發(fā)區(qū)主體循環(huán)的區(qū)域協(xié)同堵點，實現(xiàn)共建共鏈共贏的協(xié)同效果，夯實國內區(qū)域協(xié)同發(fā)展格局的大底盤，加快釋放出國內超大規(guī)模市場的潛力。

（三）構筑國內大循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈關鍵點

鼓勵以國家級開發(fā)區(qū)為主體整合或托管區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)互補的省級開發(fā)區(qū)等，打造更多集中連片、協(xié)同互補、聯(lián)合發(fā)展的創(chuàng)新共同體。支持符合條件的地區(qū)依托國家級開發(fā)區(qū)按相關規(guī)定程序申請設立綜合保稅區(qū)。支持國家級開發(fā)區(qū)跨區(qū)域配置創(chuàng)新要素，提升周邊區(qū)域市場主體活力，深化區(qū)域經(jīng)濟和科技一體化發(fā)展。鼓勵有條件的地方整合國家級開發(fā)區(qū)資源，打造新的自由貿易區(qū)，總結海南自由貿易港經(jīng)驗，在更高層次探索創(chuàng)新驅動發(fā)展新路徑，夯實產(chǎn)業(yè)鏈，完善供應鏈。

（四）加快設立海外開發(fā)區(qū)域創(chuàng)新中心

面向未來發(fā)展和國際市場競爭，在符合國際規(guī)則和通行慣例的前提下，支持中國開發(fā)區(qū)通過共建海外創(chuàng)新中心、海外創(chuàng)業(yè)基地和國際合作開發(fā)區(qū)等方式建設區(qū)域開發(fā)中心，加強與國際創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)高地聯(lián)動發(fā)展，加快引進集聚國際高端創(chuàng)新資源，深度融入國際產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈。推進有實力的中國開發(fā)區(qū)內企業(yè)“走出去”，參與國際標準和規(guī)則制定，拓展新興市場。鼓勵中國開發(fā)區(qū)開展多種形式的國際開發(fā)區(qū)合作，支持中國開發(fā)區(qū)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)開展人才交流、技術交流和跨境協(xié)作。

四、中國開發(fā)區(qū)的新使命

中國未來的經(jīng)濟發(fā)展既決定于增長潛力，也決定于挖掘這個潛力的關鍵抓手。實踐證明，中國開發(fā)區(qū)就是中國經(jīng)濟發(fā)展的關鍵抓手。

（一）國家現(xiàn)代化的新階段

中國開發(fā)區(qū)從產(chǎn)業(yè)開發(fā)起步到產(chǎn)業(yè)集聚進而走向產(chǎn)城融合，既是中國開發(fā)區(qū)自身發(fā)展過程，更是中國開發(fā)區(qū)在國家現(xiàn)代化進程中的新的歷史定位。中國開發(fā)區(qū)是我國改革開放取得巨大成功的真實寫照和最佳形象代言，其形成的經(jīng)驗彌足珍貴。中國開發(fā)區(qū)是中國影響力和軟實力的金字招牌，尤其是在“一帶一路”建設當中將會發(fā)揮重要的示范作用。中國開發(fā)區(qū)是中國國家現(xiàn)代化發(fā)展的重要載體，探索形成了發(fā)展中國家在較短時間內加快現(xiàn)代化步伐的有效形式。產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化是中國開發(fā)區(qū)的目標，是創(chuàng)新發(fā)展的內生動力，更是國家現(xiàn)代化的重要組成部分之一。實踐證明，中國開發(fā)區(qū)是成功的發(fā)展戰(zhàn)略，也是成功的發(fā)展模式，對發(fā)展中國家實現(xiàn)國家現(xiàn)代化尤其具有重大啟示作用。

（二）高質量發(fā)展的新要求

黨的十九大報告指出，中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。自十八大到新冠肺炎疫情蔓延這十來年時間，世界已發(fā)生了巨大變化，中國已成為世界第二大經(jīng)濟體，但貿易保護、逆全球化、民粹主義興起等外部環(huán)境不容樂觀。同時，全世界新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命如火如荼，各國都在競爭創(chuàng)新制高點。中國開發(fā)區(qū)應化壓力為動力，直面挑戰(zhàn)，迎難而上，勇?lián)哔|量發(fā)展歷史使命，深化改革體制機制。打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎，擴大區(qū)域高水平開放，創(chuàng)新轉型升級新路徑，探索協(xié)調發(fā)展新模式，面向全球配置資源，建設生態(tài)棲居地。

（三）新發(fā)展格局的新使命

中國開發(fā)區(qū)要以國內大循環(huán)為主體，意味著著力打通國內各開發(fā)區(qū)生產(chǎn)、分配、流通、消費的各個環(huán)節(jié)，發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，首先以滿足國內需求作為經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，同時堅持國內國際“雙循環(huán)”相互促進。強調以國內經(jīng)濟循環(huán)為主并不意味著關門封閉，而是通過發(fā)揮內需潛力，使國內市場和國際市場更好地聯(lián)通、促進，建設中國驅動的循環(huán)主場。

五、關于中國開發(fā)區(qū)發(fā)展的思考和建議

（一）抓住新機遇，與時俱進，持續(xù)與世界發(fā)展同頻共振

一是抓住科技革命的機遇。新一輪世界科技革命正在孕育，一些重要科學問題和關鍵核心技術呈現(xiàn)革命性突破先兆，腦科學、量子計算和材料基因組等前沿科技領域展現(xiàn)重大應用前景，多學科、多技術和多領域交叉融合創(chuàng)新趨勢更加明顯。尤其是信息技術、生物技術和材料科學等不同領域的新技術相互滲透、互為支撐，跨學科創(chuàng)新成果、顛覆性技術層出不窮，全球科技創(chuàng)業(yè)浪潮已從互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)進入“硬科技”階段，人工智能、新能源技術、新材料技術、基因技術、空間技術等成為科技創(chuàng)新最前沿。

二是抓住產(chǎn)業(yè)變革的機遇。新技術突破加速帶動產(chǎn)業(yè)變革，對世界經(jīng)濟結構和競爭格局產(chǎn)生了重大影響，全球領先經(jīng)濟體紛紛實施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略或新經(jīng)濟培育計劃，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術和新模式不斷涌現(xiàn)，跨界融合、平臺化、生態(tài)化成為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要特征；世界經(jīng)濟正由工業(yè)經(jīng)濟進入新經(jīng)濟發(fā)展時期，人工智能、區(qū)塊鏈、5G、量子通信、基因生命工程等成為全球新一輪產(chǎn)業(yè)競爭的制高點與經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。

三是抓住新時代開放發(fā)展的機遇。中國特色社會主義進入新時代，中國開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，迎來了開放發(fā)展新機遇。

四是繼續(xù)發(fā)揮中國超大規(guī)模市場優(yōu)勢。超大規(guī)模市場優(yōu)勢重新定義中國投資吸引力，有利于將外資群體轉化為我國全球創(chuàng)新生態(tài)體系中新的力量。當前，主要依靠低成本生產(chǎn)要素的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張模式已難以為繼。新的產(chǎn)業(yè)升級和高質量發(fā)展主要依靠在超大規(guī)模國家基礎上形成的超大規(guī)模市場，超大規(guī)模市場具有拉動現(xiàn)代經(jīng)濟增長、促進專業(yè)化分工、虹吸生產(chǎn)要素和資源等基本功能和作用，可與飛速發(fā)展的信息技術、網(wǎng)絡技術結合，成為推動重大技術進步和結構變遷的主要力量。

2022 年5 月9 日，安徽省合肥新站高新技術開發(fā)區(qū)，安徽巡鷹新能源集團有限公司員工在化成分容柜對磷酸鐵鋰電芯進行充放電，通過容量分選、性能篩選，探測合格產(chǎn)品。安徽巡鷹新能源集團有限公司研發(fā)的磷酸鐵鋰電池，主要工藝技術實現(xiàn)快速檢測及分選系統(tǒng)搭建，除供應國內市場，還出口到東南亞、南亞國家。圖/中新社

（二）聚焦“卡脖子”技術，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力

中國開發(fā)區(qū)要打造若干競爭力強的創(chuàng)新平臺，瞄準國際前沿技術加強攻關，尤其要聚焦元宇宙、新能源、新材料、生物醫(yī)藥、新興信息技術、綠色動能等“卡脖子”技術，不斷提升創(chuàng)新能力，勇于在創(chuàng)新“無人區(qū)”有所作為。完善創(chuàng)新激勵和成果保護機制，打造一批擁有知名品牌和核心知識產(chǎn)權的特色優(yōu)勢企業(yè)。積極吸納和集聚數(shù)據(jù)、人才等創(chuàng)新要素，大力推進人工智能發(fā)展。不斷完善特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，加強研發(fā)投入強度。

在填補產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)、強化產(chǎn)業(yè)鏈、培育新興產(chǎn)業(yè)鏈主導優(yōu)勢方面開拓創(chuàng)新，著力打造能力更強、創(chuàng)新更活躍的區(qū)域經(jīng)濟引擎。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，推動創(chuàng)新鏈高效服務產(chǎn)業(yè)鏈；圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)創(chuàng)新成果快速轉移轉化并推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。對接國際標準，遵循市場化原則，科學培育并緊密圍繞主導產(chǎn)業(yè)，突破一批關鍵核心技術，培育新業(yè)態(tài)新模式，促進新舊動能順暢轉換，做實做強做優(yōu)實體經(jīng)濟。在產(chǎn)業(yè)布局和具體實施過程中，促進創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈互為支撐，以實現(xiàn)科技與實體經(jīng)濟深度融合，重大科技專項和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新相互推動。同時，應注重產(chǎn)業(yè)間縱向和橫向的互動關系，構建緊密的區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)鏈，輻射周邊地區(qū)的高質量發(fā)展。要深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工，在更深層次、更寬領域以更大力度推進全方位高水平開發(fā)。

（三）深化機制改革，持續(xù)釋放效率紅利

中國開發(fā)區(qū)要扎實推進“刀刃向內”改革，精細分類、精準施策、動態(tài)統(tǒng)籌，聚焦機制改革，不斷完善新機制，優(yōu)化管理運營機制。運用數(shù)字化新平臺，實施“規(guī)范建設運營管理”扁平化閉合措施。堅持大部門制、扁平化發(fā)展，定期評估績效，確保機制高效，持續(xù)提升服務水平，持續(xù)釋放效率紅利。

要賦予國家級開發(fā)區(qū)相應的經(jīng)濟社會管理權限，不斷下放部分省級經(jīng)濟管理權限，持續(xù)夯實新區(qū)作為改革“橋頭堡”的機制基礎，提升政務服務能力；開展體現(xiàn)開發(fā)區(qū)特點的營商環(huán)境評價，打造一流營商環(huán)境，在深化“放管服”改革方面走在前列，建設“小政府大社會”，真正建成高效的服務型政府。開發(fā)區(qū)各級部門應著力構建改革容錯機制，鼓勵大膽試、大膽闖，避免讓先行先試者獨自承擔“試錯”成本，加快形成改革舉措前后呼應、互相配合、上下互動的良性格局。要不斷提升高素質人才在新區(qū)管理團隊中的重要性，提升區(qū)域政策制定的前瞻性、科學性和合理性。不斷厘清政治、經(jīng)濟、科技各職能部門定位，重視科技職能部門在新區(qū)機構中的核心作用，使創(chuàng)新驅動發(fā)展真正落到實處。

（四）提升產(chǎn)業(yè)化能力，持續(xù)彰顯特色和綜合發(fā)展成效

中國開發(fā)區(qū)要著重根據(jù)自身發(fā)展實際和區(qū)域定位增強特色產(chǎn)業(yè)承載能力，推動產(chǎn)業(yè)補鏈強鏈延鏈，發(fā)揮區(qū)域輻射帶動作用，協(xié)調并集約節(jié)約利用資源，推進體制機制創(chuàng)新，努力探索新途徑、創(chuàng)造新模式、形成新示范，為科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展貢獻新智慧和新方案。

要從高效公共服務、新型基礎設施建設等方面著手，不斷增強開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)承載能力。既要著力滿足群眾生產(chǎn)生活需要，更要為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件，提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。要完善開發(fā)區(qū)新型基礎設施和公共服務設施，促進開發(fā)區(qū)內各類基礎設施互聯(lián)互通，加快推進開發(fā)區(qū)對外聯(lián)系的跨區(qū)域重大基礎設施建設。改善開發(fā)區(qū)物流基礎設施，完善交通運輸網(wǎng)絡，降低物流成本。率先建設包括5G 網(wǎng)絡、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施。推進地下綜合管廊試點，合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務設施，適當提高建設標準。維護公平的市場競爭環(huán)境，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在制定稅收、財政、產(chǎn)業(yè)等方面政策時，要嚴格執(zhí)行國家政策，避免造成非良性競爭。把生態(tài)環(huán)境質量逐年改善作為開發(fā)區(qū)發(fā)展的約束性要求，嚴把開發(fā)區(qū)環(huán)境準入條件，嚴格生態(tài)空間用途管制，統(tǒng)籌處理好經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設的關系。

（五）加快沿“一帶一路”走出去，螺旋式提升循環(huán)經(jīng)濟質量

中國開發(fā)區(qū)下一步發(fā)展，需要練好國內大循環(huán)內功，打破傳統(tǒng)行政梗阻，從要素角度統(tǒng)籌好國內開發(fā)區(qū)之間差異化市場，向更深層次改革開放要生產(chǎn)力，同時加快“一帶一路”沿線開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，培養(yǎng)國際區(qū)域節(jié)點市場，以點帶線，以線帶面，堅持“點線面”多層級布局，夯實“一帶一路”沿線開發(fā)區(qū)軟硬件建設；重點建設海外開發(fā)區(qū)區(qū)域創(chuàng)新中心，反向促進國內區(qū)域開發(fā)區(qū)轉型升級；統(tǒng)籌“走出去”和“引進來”，通過要素市場螺旋式流通，不斷促進經(jīng)濟高質量發(fā)展。