互聯網平臺經濟反壟斷政策的國際比較

◎ 郭全中 劉佳妮

提 要： 本文以美國、歐洲和中國的反壟斷政策作為比較研究對象，分析了美國、歐洲及我國互聯網平臺經濟反壟斷政策的演進過程及特點，從反壟斷的主要目標、監管理念和力度、司法適用范圍等方面進行了國際比較。具體到我國互聯網平臺經濟反壟斷政策制定，應立足于本國互聯網經濟發展現狀，以鼓勵創新和包容審慎為前提，同時吸收借鑒美歐在反壟斷規制上的先進經驗，實現我國互聯網平臺經濟的規范健康持續發展。

近年來，為了促進互聯網平臺經濟的有序競爭和規范發展，美國、歐洲和中國制定了一系列政策，由于這些國家和地區存在不同的歷史背景、政治經濟條件和文化語境，反壟斷政策在理念、目的和手段等方面存在明顯差異。本文通過梳理美歐及中國互聯網反壟斷政策的演進過程，分析不同國家、地區的政策特征，為我國完善反壟斷政策提供借鑒經驗。

一、互聯網平臺經濟反壟斷的背景與目的

由于互聯網平臺具有多邊市場、規模效應、網絡外部性和零邊際成本等特征，“贏者通吃”和“馬太效應”成為互聯網平臺競爭的“自然法則”。在這一法則之下，具有數據、技術、用戶和資本優勢的頭部平臺迅速集聚市場資源，加上相對寬松的監管環境，平臺的市場集中度越來越高。阿里巴巴、百度、騰訊、美團等互聯網企業在中國不同市場領域長期占據主導地位，而除了中國，全球數字市場的控制權正日益集中在被稱為“FAMGA”（Facebook，Apple，Microsoft， Google，Amazon）的5 家平臺公司手中。大型平臺的崛起一方面為人們提供數字化福利，有助于整合市場資源，另一方面也導致各種平臺亂象頻現。在此背景下，針對大型互聯網平臺進行反壟斷規制成為各國反壟斷工作的共同選擇和重要著力點。

（一）美國強化監管的聲音成為主流

從世界范圍看，美國在互聯網行業長期處于壟斷地位，谷歌、亞馬遜、臉書和蘋果（簡稱“GAFA”）作為四大互聯網巨頭，在在線搜索、電子商務、社交網絡和移動應用商店領域掌握對關鍵分銷渠道的控制權。從歷史角度來看，美國最早實施反壟斷，其反壟斷歷史經歷了三次浪潮，分別發生于20 世紀初、二戰后和21 世紀初，這三次浪潮呼應了美國反壟斷法理論的三個思潮，分別是布蘭代斯主義、平民主義和新布蘭代斯學派。其中，二戰結束后的美國迎來反壟斷監管的巔峰，細化了《謝爾曼法》和《克萊頓法》模糊的法律條文，確立了壟斷行為的兩類判斷標準：本身違法（Per seillegal）和合理規則判斷（Rule of reason）。自20 世紀70 年代中期開始，芝加哥學派占據反壟斷理論主流，美國經歷了反壟斷監管的大退潮，而這一時期正是互聯網產生和發展的關鍵時期，得益于寬松的監管環境，美國互聯網產業迅速發展并成為頭號大國。到21 世紀初，新布蘭代斯學派占據主流，承襲布蘭代斯的觀點，主張反壟斷既要考慮經濟目標，也要重視政治目標，這主要是因為數字經濟的發展不僅帶來經濟結構的變革，同時影響著傳統的政治運行機制。

二十多年來，美國反壟斷法的實施在壟斷協議、支配地位濫用調查和經營者集中審查方面不同程度地呈現出執法活動的收縮。有著不同反壟斷背景的美國兩黨在反壟斷問題上開始意見趨同，都認為應當加強對互聯網平臺的監管。2019年6 月開始，美國60 多位反壟斷領域的專家多次召開聽證會，以GAFA 為主要對象開展反壟斷調查，以期解決現有數字化市場監管不足帶來的問題，重新審視現有反壟斷政策對市場的適應性，這是自美國電信業市場反壟斷調查后首次重啟的大型反壟斷調查活動。對于美國而言，對本國大型平臺進行反壟斷規制主要是為了防止企業過度擴張、穩定市場競爭秩序、促進平臺企業創新、維護用戶合法權益。

圖為當地時間2020 年12 月9 日，美國聯邦貿易委員會與48 個州和地區分別對社交媒體巨頭臉書公司發起反壟斷訴訟。圖/中新社

（二）歐洲采取一貫的“嚴厲”政策

歐洲發達國家在二戰后開始制定反壟斷法，并常用“競爭政策”來表述其反壟斷制度，競爭政策采取一貫的“嚴厲”態度。在數字經濟領域，歐洲嚴厲的競爭政策主要表現為對大型企業采取打壓策略，并且將數據作為競爭分析中的關鍵要素，嚴格保護用戶的數據安全。以歐盟為例，2018 年5 月25 日出臺的《通用數據保護條例》（GDPR），被認為是全世界針對個人數據保護的最高標準。

盡管目前互聯網平臺成為歐洲數字經濟發展的核心推動者，但歐洲本土并無大型互聯網平臺，全球20 大市值最高的互聯網公司中，11 家來自美國，9 家來自中國。這主要是由于歐洲缺乏體量巨大的單一市場，并且由于多種語言阻礙以及二戰后經濟受創，互聯網基礎技術薄弱，沒有抵御美國科技滲透的能力。歐洲目前的互聯網格局中大而強的平臺以美國企業為主，本土同時培育和發展一些小而美的互聯網平臺。因此，在歐洲制定的競爭政策中，美國互聯網巨頭是主要規制對象。從目的來看，歐盟及其他歐洲國家對GAFA進行反壟斷規制的主要目的是維護數據安全和平臺用戶的合法權益，同時減少美國科技巨頭對歐洲平臺市場的蠶食，提高本地平臺企業尤其是一些中小企業的競爭力。在此背景下，為了實現重振數據主權和技術主權地位的目標，歐盟頒布《數字服務法案》和《數字市場法案》，試圖確立其在互聯網平臺監管領域的領導地位。

（三）中國加速推進平臺經濟反壟斷

近年來，我國由平臺壟斷所帶來的“平臺二選一”“大數據殺熟”“算法歧視”和“算法合謀”等問題嚴重破壞市場公平秩序、危害消費者權益，加強平臺經濟反壟斷成為極具現實意義的社會議題。我國的互聯網反壟斷背景與美歐國家相比既有共性也有差異性。共性主要表現為我國在經濟領域同樣面臨資本過度擴張、行業創新受到壓制等問題。近年來我國數字經濟迅速發展，尤其是新冠肺炎疫情發生以來對經濟增長逐漸發揮支撐作用，為了防止互聯網行業邁向惡性競爭、促進互聯網產業規范創新健康發展、維護消費者權益和提升國際競爭力，我國對互聯網平臺進行反壟斷規制的步伐進一步加快。

差異性首先體現在經濟體制上，我國實行社會主義市場經濟體制，本質上的制度差異決定了政府在我國互聯網發展過程中處于宏觀把控地位。其次，我國互聯網平臺在國家指導下成為主流媒體傳播核心價值觀和主流意識形態的新陣地。隨著中央在多次會議中強調“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，反壟斷問題在本質上已經成為政治問題、權利問題，而不僅僅是經濟問題或利益問題。此外，盡管我國產生了阿里巴巴、騰訊等一批大型互聯網企業，但這些平臺還沒有達到完全固化的狀態，一些新平臺，例如拼多多、抖音等也紛紛加入競爭。最后，由于我國反壟斷歷史較短，與美歐相比我國無論是執法經驗還是人員配備，都存在明顯不足。

二、美國、歐洲及我國互聯網經濟反壟斷政策的演進及重點案例

由于平臺經濟本身的復雜性，其治理過程是一個多方協同的過程，需要國家、政府、平臺、企業和個人的監管與配合。其中，國家立法和政府部門頒布規章制度、行政法規和指導性文件是平臺經濟治理的重要一環，有助于治理朝著規范化和體系化的方向發展。美國、歐洲及中國不僅在平臺反壟斷的背景和目的上存在差異，其治理手段也存在明顯偏向，這種偏向在各自的頂層制度中有著明顯體現。

（一）美國互聯網經濟反壟斷政策的演進及特點

美國是反壟斷法的策源地，《謝爾曼反托拉斯法》是美國國會1890 年制定的第一部也是最基本的一部反托拉斯法，奠定了美國反壟斷法的基礎，被公認為世界上第一部現代意義上的反壟斷成文法，成為世界上主要國家制定反壟斷法的藍本。該法全文僅有八條，主要規定了限制或壟斷州際貿易或對外貿易屬違法行為，但該法條文較為模糊且規制范圍有限，對什么是壟斷行為、什么是限制貿易活動沒有做出明確解釋。1914 年《克萊頓法》生效，《聯邦貿易委員會法》授權成立聯邦貿易委員會（FTC），作為負責執行各項反托拉斯法律的行政機構。其中《聯邦貿易委員會法》第5 條禁止“不正當的競爭方法”。“不正當”被解釋為“反競爭”之意。

隨著平臺壟斷趨勢逐漸嚴重，美國開展了針對大型平臺的調查和法案提案。2020 年10 月美國眾議院司法委員會發布《數字市場競爭調查報告》，明確指出GAFA 在不同關鍵領域占據市場主導地位，為保持其市場力采取了一系列反競爭行為，包括收購競爭對手、盜用敏感信息、利用控制力形成競爭壁壘等。以谷歌受到的反壟斷調查為例，2020 年10 月，美國司法部連同美國 11 個州的檢察長向谷歌發起反壟斷訴訟，指控其在搜索和搜索廣告市場通過反競爭和排他性行為來非法維持壟斷地位，而歐盟近三年來對谷歌相關壟斷行為開出了累計82.5 億歐元的巨額罰款。報告要求對美國反托拉斯法進行立法改革，包括要求占主導地位的公司提供非歧視性的服務，對于大型互聯網平臺企業收購行為的審查，應當獨立于《哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進法案》（HSR法案）等。HSR 法案頒布于1976 年，美國的并購審查制度就是在此基礎上建立，該法案要求公司向反壟斷機構通報達到特定門檻的交易，每年并購前申報標準都會進行調整，2020 年并購前申報的最低門檻為9400 萬美元。目前該項制度還存在一定的漏洞，其背后的邏輯是小額交易不會引來壟斷擔憂，據FTC 公布數據顯示，五大科技巨頭（GAFA 和微軟）在過去近10 年間利用“規則漏洞”避過了819 筆并購交易審查。2021 年6 月美國提出了五項反壟斷法案議案，包括《終止平臺壟斷法案》《美國選擇和創新在線法案》《通過啟用服務交換法案增強兼容性和競爭性》《平臺競爭和機會法案》和《收購兼并申請費的現代化》。除《收購兼并申請費的現代化》主要強調將中層并購的申報費用分層調整外，其他四個法案從不同層面進行反壟斷規范，旨在進一步消除“主導平臺”濫用優勢地位和扼殺創新式收購行為，強化數據可攜帶和互操作性。

作為世界上最早實施反壟斷的國家，美國在反壟斷領域形成了眾多學派，在各個學派的爭論中，美國經歷了反壟斷政策制定過程的潮起潮落。伴隨著反壟斷立法而來的民粹主義近年來被重新激活，反壟斷法解釋分流形成了基本格局：一邊是主張多元目標的民粹主義，一邊是統一在單一目標下的反壟斷各學派

1.反壟斷態度：趨向嚴格且受學派影響深刻

作為世界上最早實施反壟斷的國家，美國在反壟斷領域形成了眾多學派，在各個學派的爭論中，美國經歷了反壟斷政策制定過程的潮起潮落。伴隨著反壟斷立法而來的民粹主義近年來被重新激活，反壟斷法解釋分流形成了基本格局：一邊是主張多元目標的民粹主義，一邊是統一在單一目標下的反壟斷各學派。隨著反壟斷法解釋的目標分流，解釋上的分歧逐漸轉至反壟斷經濟學的內部學派之間。美國的反壟斷歷程總體上經歷了布蘭代斯主義、哈佛學派、芝加哥學派、后芝加哥學派、新布蘭代斯主義的輪回，每一次的學派選擇都呼應了當時的反壟斷目標。布蘭代斯學派是最早的成熟的反壟斷思想流派，誕生于100年前處于帝國主義階段的美國，脫胎于對彼時托拉斯問題的應對，布蘭代斯學派最能理解也最為反對壟斷者以及壟斷狀態給經濟和社會帶來的危險，是反壟斷思想史上最早的結構主義者。哈佛學派受布蘭代斯學派的影響很深，主張實施嚴格的反壟斷政策，直到20 世紀70 年代以后，對哈佛學派觀點進行批判的聲音不斷增多，芝加哥學派的觀點逐漸占據主流，此后美國經歷了反壟斷監管的低潮，反壟斷法執法活動出現不同程度的收縮。1998 年美國聯邦司法部代表聯邦政府聯合20 個州對微軟提起了反壟斷訴訟，指控微軟將其IE 瀏覽器等程序強制與Windows 操作系統捆綁，違反了反壟斷法，但該案最終以微軟和美國政府和解告終。在哈佛學派和芝加哥學派之間，屬于結構主義和行為主義的爭論。近年來源于布蘭代斯主義的新布蘭代斯學派嶄露頭角，在基本主張和救濟措施方面與哈佛學派非常接近，呼吁對互聯網巨頭進行嚴厲監管。新布蘭代斯學派的兩位旗手，Tim Wu 于2021 年3 月加入拜登政府的國家經濟委員會（NEC），主導設計成立了直接隸屬于白宮總統行政辦公室的“白宮競爭委員會”，Lina Khan 從當年6 月起擔任美國聯邦貿易委員會（FTC）主席。這一舉措可以看出美國政府對加強互聯網經濟治理與反壟斷監管的態度和決心。總體來講，美國的反壟斷態度在各方力量的博弈之下呈現動態的階段化特征，而近年來對互聯網企業的反壟斷監管有走向嚴格化的趨勢。

2.反壟斷重點：強化主體規制

從美國2019 年以來的反壟斷行動中可以看出，針對大型平臺進行專門規制的趨勢越發明顯。美國反壟斷政策內容上的新意主要體現為主體規制的強化。主體規制模式主要針對行為實施主體是否屬于受監管平臺的認定，經營者一旦被認定為適格主體，則推定其實施的特定行為違法，該模式運行的關鍵在于主體資格的認定。以在線平臺為例，符合以下條件將被認定為受監管平臺：（1）在美國至少擁有5000 萬月活用戶或10 萬月活商業用戶；（2）被擁有6000 億美元年銷售額或市值的人擁有或控制；（3）構成在線平臺上或與在線平臺直接相關聯的任何產品、服務的銷售或提供的關鍵交易對象。體現在經營者集中問題的處理上，美國提出采取經營者集中例外審查制度這一新思路，該制度是推定支配性平臺并購違法思路的具體方式，通過將谷歌、臉書等大型互聯網平臺企業的并購行為推定為反競爭，從而增加對大型互聯網平臺企業的監管強度和監管深度，除非并購方能夠證明交易對維護公共利益是必要的，并且通過內部增長和擴展無法獲得類似的利益。

3.反壟斷目標：政治經濟使命凸顯

反壟斷法被稱為“經濟憲法”，是具有宏大意義的超級法。這主要由于反壟斷法身上背負著宏大政治經濟使命以及其他多元的價值目標，這種制度屬性從美國的反壟斷歷史而來，他們認為經濟市場的過度集中也會帶來政治權力的集中。折射到數字經濟領域，美國在應對數字經濟問題時可供選擇的工具捉襟見肘，反壟斷成為解決經濟問題和實現政治目標的核心武器。每當美國市場失靈問題突出，政府與市場關系緊張時，就會舉起反壟斷的大旗。美國反壟斷行動是一種相對于內容審核和內容監管的替代方案，通過互聯網平臺反壟斷增加平臺數量，可以減少當前互聯網巨頭的覆蓋面和占有率。客觀來講，壟斷問題是一種市場過度集中問題，它與數據保護和隱私權等問題有一定的關聯但并不完全重合，互聯網經濟治理應該對癥下藥而非一味依靠反壟斷。

（二）歐洲互聯網經濟反壟斷政策的演進及特點

歐盟的競爭政策和數字戰略整體上可以代表歐洲發達國家針對互聯網反壟斷問題的治理態度和治理路徑。歐盟比美國監管機構更早也更為果斷地通過實施國家和歐盟層面的立法，對大型平臺發起反壟斷行動。早期歐盟競爭政策主要內容有反托拉斯、并購、自由化、國家補貼，在此框架下各成員國可以設定補充性競爭政策。2000年6 月歐盟通過《電子商務指令》，試圖通過確保成員國之間信息社會服務的自由流動，來促成內部市場的正常運行。自此之后歐盟關于在線平臺的法律規制一直沒有得到及時更新。在近年的反壟斷大潮中，歐盟于2020 年2 月公布三份數字戰略文件：《塑造歐洲的數字未來》《人工智能白皮書》《歐洲數據戰略》，旨在重振歐盟技術主權地位。2020 年 12 月歐盟委員會正式公布了針對數字在線平臺、在線市場以及社交媒體的《數字服務法案》和《數字市場法案》兩項提案，被認為是近20 年來歐盟對數字經濟的重大立法。隨后，德國于2021 年1 月正式通過了世界上首部系統針對平臺壟斷而展開全面修訂的反壟斷法，即《反對限制競爭法》第十修正案。總體來說，歐洲競爭執法機構一直以來對數字平臺企業都秉持較為嚴格的監管態度，諸多執法實踐經驗對全球數字經濟反壟斷監管起到了重要示范和引領作用。

1.將數據因素納入反壟斷分析

互聯網平臺經濟反壟斷的根本原因在于互聯網平臺經濟掌控了規模巨大的用戶及其數據，同時利用這種平臺能力形成某一領域的實質性壟斷并向其他領域擴張。數據壟斷是平臺壟斷的典型表現，反數據壟斷成為反壟斷制度的新使命，加上歐洲強烈的個人數據保護意識傳統，歐盟于2018年出臺《通用數據保護條例》（GDPR），對于大型數字平臺企業在用戶數據收集、使用和消費者隱私保護等方面提出了更高的要求。2021 年9 月2 日，WhatsApp 因未向數據主體正確描述其合法權益，違反了GDPR，被處罰款2.25 億歐元。此外，德國《反對限制競爭法》第十修正案高度重視數據問題：從市場支配地位認定到濫用行為列舉，數據問題貫穿了德國此次修法的始終。2019 年2 月，德國聯邦卡特爾局（FCO）宣布限制美國臉書從第三方服務收集用戶數據的行為，認為其違反德國反限制競爭法中的剝削性濫用條款。這是競爭執法機構首次就數據隱私保護問題與個人信息保護機構展開合作，開辟了全球競爭執法的新路徑，引發了全球反壟斷理論界與實務界對反壟斷法與隱私保護關系的熱議。

歐盟現行機制主要從規范網絡壟斷協議、禁止濫用在線市場支配地位和控制平臺經營者集中三方面入手進行監管。在市場支配地位認定中，歐洲競爭政策引入數據因素并將其放在與市場份額同等重要的地位。針對經營者集中問題，與美國不同，歐盟更傾向于新設獨立監管機構，因為歐盟已有電信業監管機構（Telecommunications National Regulatory Authorities）與歐盟競爭委員會協同工作的經驗，希望通過監管機構制定黑名單并根據個案評估具體實施方式。

2.以美國超大型平臺為主要規制對象

多年來，歐盟各成員國的法律監管不統一，致使數字經濟企業發展存在障礙。《數字服務法》和《數字市場法》制定了統一、明確的數據規則，在法律層面與競爭法和反壟斷法相輔相成，為數字經濟企業減輕了不必要的法律負擔，優化了公平競爭的市場環境。從規制對象來看，兩個法案統一表現出對美國超大型平臺的嚴格管控，不僅規定了更多的義務和責任，對于企業違規行為也都設置嚴苛的處罰，最高處罰金額分別高達全球年營業額6%和10%；從目的來看，規制美國大型平臺只是第一步，如何扶持歐洲本土平臺企業成長，形成與大型平臺可抗衡的競爭力，還需要進一步探討。

《數字服務法案》對超大型平臺規定了更多的責任和義務，所謂超大型網絡平臺，是指在歐盟境內擁有超過4500 萬用戶（約占歐盟人口的10%）的平臺，根據這一標準，美國以GAFA 為代表的大型平臺成為主要規制對象，平臺不僅要遵守控制自身風險的具體義務，還要遵守新的問責制框架。在人員配置方面，草案規定超大型平臺應當任命具有專業知識背景的人擔任合規官，并且采取必要措施確保合規官能獨立行使職能并提供相應信息。合規官的姓名和聯系方式應當傳達給數據服務協調員和歐盟委員會。這與我國兩部合規指南所倡導的建立企業合規部門和明確負責人不謀而合。

3.創新立法：引入“守門人”概念

《數字市場法案》主要針對平臺競爭問題，創新性引入“守門人”概念，建立了一套認定和識別“守門人”的判斷標準，包括業務規模、用戶數量和市場地位三個維度，并在此基礎上進一步明確了市場公平競爭的一系列舉措。該法案是對歐盟或成員國競爭法的補充，主要處理不屬于競爭法規制范疇或競爭法難以處理的守門人不公平行為。該法案不僅規定了“守門人”需要額外承擔的義務，而且規定了不承擔相關義務的后果：處以高達該公司全球年營業額10%的罰款或者定期罰款，最高可達平均每日營業額的5%。如此，以事后審查監管為主的競爭法和具備事前預防壟斷功能的《數字市場法》相配合，形成了一套反壟斷的完整體系。比較來看，該法案與我國的《反壟斷指南》作用相似。

美歐反壟斷政策共同體現出對大型互聯網平臺監管趨嚴的特征。從各國反壟斷規制中較為關注的相關市場界定、市場支配地位認定和經營者集中三方面來講，由于相關市場界定的復雜性和模糊性，其對反壟斷認定的影響逐漸減小，研究者也認為應該降低相關市場界定的重要性和高市場集中度的嚴重性，側重可競爭性指標，例如市場壁壘等；在市場支配地位認定中，歐洲競爭政策引入數據因素并將其放在與市場份額同等重要的地位，美國反壟斷政策同樣納入數字市場因素，量化大型企業的活躍用戶、活躍商戶等門檻；在經營者集中方面，美國提出采取經營者集中例外審查制度這一新思路，歐洲傾向于新設獨立監管機構，側重對大型企業的并購行為實施更具針對性的監管。此外，加強事前監管等也成為美歐反壟斷政策關注的重點。

（三）我國互聯網經濟反壟斷政策的演進及特點

改革開放至今40 余年來，中國反壟斷政策的演變軌跡可以分為四個階段：反壟斷政策萌芽階段（20 世紀80 年代初至1991 年）、起步階段（1992—2007 年）、完善階段（2008—2019 年）、平臺反壟斷政策興起階段（2020 年至今）。1980 年國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》是中國反壟斷政策中最早的行政性法規，受美國芝加哥學派影響，我國市場監管環境相對寬松。1992 年中共十四大確立社會主義市場經濟體制，1993 年通過《中華人民共和國反不正當競爭法》，至此中國正式確立競爭法。為了適應市場情況的變化，該法于2017 年11 月和2019年4 月獲得修訂和修正，其中第12 條對互聯網不正當競爭行為做出明確規定，這是國家從立法角度對企業公平競爭做出的基礎性規定。

進入21 世紀，尤其是我國加入WTO 以來，為了防止外資企業和民營企業的過度擴張，我國于2007 年正式出臺《反壟斷法》，針對市場中的壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除、限制競爭等問題進行規制。2019 年開始實施的《電子商務法》第22 條和第35 條規定了經營者濫用市場支配地位的條款，這是繼《反壟斷法》之后對電子商務這個細分領域進行反壟斷的具體立法要求，為電商平臺反壟斷執法奠定了法律基礎。2019 年1 月和6 月，我國分別出臺了反壟斷領域的四部指南和三部規章，成為《反壟斷法》修訂完成之前反壟斷執法的著力點。2019 年 8 月，國務院印發《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），對互聯網領域的濫用市場支配地位行為進行限制，國家反壟斷工作正式進入新階段。

2020 年被稱為互聯網反壟斷“元年”，國家反壟斷工作更上一個臺階，達到前所未有的高度。2020 年初國家市場監督管理總局就《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》向全社會公開征求意見，其中的第4 條強化了競爭政策的基礎性地位，第5 條擬將公平競爭審查制度寫入法律，第21 條建議“認定互聯網領域經營者具有市場支配地位還應當考慮網絡效應、規模經濟、鎖定效應、掌握和處理相關數據的能力等因素”。此外，該征求意見稿對經營者集中的申報過程和申報標準進行了更加細化的規定，大幅提升了對違反法律規定的處罰力度，這將為企業自覺合規提供更加清晰的指引和動力。2020 年9 月發布《經營者反壟斷合規指南》《企業境外反壟斷合規指南（征求意見稿）》，對經營者統籌做好反壟斷合規工作出了系統性的指導，旨在通過加強企業自我監管來預防壟斷行為的發生。

2021 年是互聯網反壟斷“大年”。2 月7 日，國務院反壟斷委員會印發的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》細化了反壟斷規則，對平臺經濟可能涉及的要求商家“二選一”、大數據殺熟、數據封禁等問題予以明確，對確定壟斷標準這一難題做出積極回應，在相關市場界定、市場支配地位的認定標準和濫用行為的認定上進行了適應性考量，補足了此前政策上的空白。該指南是全球第一部官方發布的系統性、專門性針對平臺經濟領域的反壟斷指南，預示著我國平臺經濟邁入全面監管新階段，朝著更加嚴格化的方向發展。《指南》頒布后，阿里巴巴因實施“二選一”壟斷行為被開出182.28 億元的“天價罰單”，美團同樣因平臺“二選一”涉嫌壟斷行為被要求全額退還獨家合作保證金12.89 億元并處以罰款34.42 億元。有人說，市場經濟下的企業享有合同自由，當然也有權與其他企業訂立“獨家交易”。但是，當一個企業的規模大到具有壟斷性或占市場支配地位時，該企業就不能享有完全的合同自由。此外，為解決《電子商務法》部分規定較為宏觀的問題，國家市場監督管理總局在3 月15 日頒布了《網絡交易監督管理辦法》，對網絡交易經營者、網絡交易平臺經營者、平臺內經營者等類型做出明確界定。《反壟斷法（修正草案）》《平臺經營者反壟斷合規管理規則（征求意見稿）》等一系列反壟斷立法相繼展開，國家反壟斷局在11 月18 日正式掛牌成立。

2020 年被稱為中國互聯網反壟斷“元年”，我國反壟斷工作更上一個臺階，達到前所未有的高度。圖/中新社

從我國互聯網經濟反壟斷政策的演進過程可以看出，自2008 年以來，尤其在《意見》頒布以后，我國對平臺反壟斷的進程進一步加快，總體朝著精細化、體系化、規范化方向發展，指導作用更加突出，監管更加嚴格。從監管理念和監管方式來看，監管理念由包容審慎到規范秩序，監管和處罰力度大幅提升；從政策制定過程來看，《反壟斷法》一直發揮著核心的指導作用，一系列配套政策仍以《反壟斷法》為基本框架展開；從政策類型來看，目前我國“一業一策”的治理模式突出，針對電子商務、網絡直播等新業態的政策出臺，使監管更加精準化和專業化；從政策適用階段來看，目前大多數政策都是對壟斷行為的事后規制，盡管出臺兩部合規指南和反壟斷指南對企業反壟斷合規進行指導，有意識地增強企業自我合規的能力從而預防和制止壟斷行為的發生，但進一步的配套政策仍待完善。

市場支配地位認定和經營者集中作為我國反壟斷制度中的重要組成部分得到了進一步完善。從市場支配地位認定來看，隨著《反壟斷指南》的頒布，我國對平臺壟斷的認定標準進一步細化，但與美歐相比，《反壟斷指南》只是提出交易金額、交易數量、銷售額、活躍用戶數、點擊量、使用時長等指標，并未明確量化；從經營者集中層面來看，我國目前采取的經營者集中申報的標準是法定營業額標準為主加自由裁量例外的申報標準模式，以《國務院關于經營者集中申報標準的規定》《經營者集中審查暫行規定》《關于經營者集中申報的指導意見》和《反壟斷指南》等政策作為主要依據。但由于平臺中介屬性，對營業額計算僅以GMV（Gross Merchandise Volume，商品交易總額）為標準存在爭議，為此有研究者建議在營業額標準的基礎上，增設交易額標準和用戶規模標準作為經營者集中的申報門檻，并對具有重要市場力量的數字平臺企業施加強制申報義務，將可能具有競爭隱患的數據驅動型經營者集中納入反壟斷審查范圍。

可以從反壟斷的主要目標、監管理念和力度、司法適用范圍等方面，對美國、歐洲和中國的互聯網平臺經濟反壟斷政策進行比較，具體見下表。

表 美國、歐洲和中國的互聯網平臺經濟反壟斷政策比較

三、域外經驗對我國互聯網平臺經濟反壟斷的借鑒價值

在新的反壟斷時期，我們必須充分認識到，大型互聯網企業對經濟發展做出的巨大貢獻與壟斷問題帶來的新挑戰并存。我國近幾年在互聯網反壟斷方面基本形成了一套適合本土市場情況的制度體系，市場監管手段豐富，具有明顯的制度優勢，在未來完善反壟斷制度的過程中，應繼續立足于本國互聯網經濟發展現狀，而不盲從美歐趨勢。但總體來講，我國反壟斷規制政策還未達到美國和歐洲 “經濟憲法”的地位高度。就立法層面而言，美歐國家在反壟斷制度創新等方面走在世界前列，我國應在保持制度自信的基礎上，以鼓勵創新和包容審慎為前提，吸收借鑒美歐在反壟斷規制上的先進經驗。

1.樹立多元價值目標

反壟斷制度的價值目標是復雜和多元的，目前我國以《反壟斷法》為核心的規制政策共同體現出對市場公平、促進創新、維護消費者利益的追求，除此之外，美國對反壟斷政治目標的重視也應該引起我們的反思和關注。我國應該在實現經濟目標和社會目標的基礎上為反壟斷政策設立政治目標，充分發揮政府對市場的調節作用，從宏觀進路上把握反壟斷的政治定位。

2.針對大型平臺設立專門規制政策

歐盟以超級平臺為重點的反壟斷執法和數字監管對我國平臺經濟領域的反壟斷監管具有一定的借鑒意義。歐盟的《數字服務法》和《數字市場法》跳出反壟斷法的框架，從數字服務角度針對大型平臺設定專門規則，為我國平臺反壟斷立法提供了新視角。

3.關注數據要素

歐盟《數字市場法》是專門針對數字經濟領域競爭的單行法，提出了“守門人”概念和認定守門人的標準，以及守門人的行為規則。從數據角度出發，我國應盡快建立完善數字市場法，對壟斷競爭問題進行規制，強化數據治理，細化數據保護法律法規，加強個人信息保護，進一步厘清相關監管部門和個人信息保護機構的職責，增強立法權威性，實現法律效力最大化。

4.完善事前預防政策

歐盟《數字服務法》和《數字市場法》對大型平臺提出的一系列義務體現出歐洲競爭執法逐漸向“事前預防”偏重。我國傳統反壟斷規制更加強調事中事后的監管，耗時長、成本高，無法實現及時有效的監管和防控。從目前我國確立的兩部反壟斷合規指南等來看，我國對平臺經營者的事前要求逐漸增多，但對壟斷標準的界定還較為模糊，需要進一步細化。此外，申報制度和鼓勵企業設立合規部門等都屬于反壟斷預防范疇，需要建立完善配套政策鼓勵落實，同時加大對經營者未依法申報實施集中行為的懲罰力度，鼓勵企業主動申報。

5.豐富執法資源

培養反壟斷專業人才和豐富執法經驗是做好執法工作的基礎和保障。數字平臺反壟斷執法對執法人員提出了更高要求，一方面，《反壟斷法》是經濟與法律的結合體，需要反壟斷執法人員具備較高的經濟與法律素養來提高執法專業性；另一方面，互聯網平臺經濟發展迅速，新模式、新業態層出不窮，需要執法人員不斷更新既有的理論知識和實踐經驗，更好地適應互聯網經濟發展業態。