加快建設全國統一大市場夯實新發展格局制度基礎

◎ 王 青

提 要: 加快建設全國統一大市場，要針對深層次體制障礙，從根本上深入持續推進市場取向改革：充分借鑒市場經濟發達國家構建統一市場（或稱“單一市場”“內部市場”）的實踐經驗；堅持破立并舉，特別是在一些重要領域和關鍵環節還要突出先立后破；充分發揮現代技術和區域市場一體化的積極作用。

《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出，要“加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”，這是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求。它不僅從全局和戰略高度明確了我國建設全國統一大市場的總體要求、主要目標和重點任務，成為“十四五”和今后一段時期建設全國統一大市場的行動綱領，而且是推動我國市場由大到強、加快建設高標準市場體系的重要基礎和有力支撐。

一、建設全國統一大市場對構建新發展格局具有關鍵意義

所謂統一市場，是指在一國（區域）范圍內，基于社會分工和市場基礎而形成的各地區市場相互開放、規則統一、公平競爭、循環暢通的一系列市場制度安排。總體來看，完善的統一市場應該具備以下主要特征：

一是市場的開放性。即在全國范圍內，各地區市場之間相互開放、緊密聯系，市場準入和商品、要素流動沒有地域之間的限制和封鎖，并與世界市場相互連通。

二是規則的一致性。即在一國（地區）內具有統一的市場運行規則、監管制度和法律體系，為所有市場主體和商品要素流動提供公開、透明、公正、平等的市場環境。

三是競爭的公平性。在統一市場內，各類市場主體自主決策、自主經營、自負盈虧，具有平等獲得生產要素和資源的權利和機會，平等地參與市場競爭。

2022 年5 月28 日，山西省運城市發放今年首輪數字消費券，本次數字消費券發放活動主題為“晉情來消費——好吃運城 嗨購河東”，重點圍繞零售通用、家電家居、餐飲住宿、汽車等領域投放消費券或提供消費補貼。今年以來，運城市在做好疫情防控工作及安全生產的前提下，開展形式多樣的促銷讓利活動，釋放居民消費潛力，點燃城市“煙火氣”，促進消費回補和市場繁榮。圖/中新社

四是商品流動和要素配置的高效性。商品和要素能夠在一國（地區）范圍內按照市場要求實現自由流動和高效配置。

統一市場是現代市場體系的基礎性制度之一，是市場經濟發展的內在本質要求，與產權保護、公平競爭等制度具有同等重要地位。當前，面對國內外日益復雜多變的發展環境，中央提出要加快構建以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這表明我國在從高速增長向高質量發展階段轉變過程中，必須提升國內大循環對經濟增長的內生驅動作用。因此，支撐經濟增長的動力也將更多轉向提高經濟整體效率、促進創新創業、積極擴大國內消費等方面。這就需要我國通過改革來消除和打通影響這些領域的體制機制制約與痛點堵點，在加強國內國外經濟循環銜接聯動的基礎上持續釋放國內增長潛力。無論對于建設高標準市場體系還是構建新發展格局來說，其關鍵都在于暢通，前提就是資源要素的自由流動和高效配置。

建設全國統一大市場涵蓋市場主體、制度規則、監管政策和基礎設施等內容，不僅是拓展市場邊界、保障資源要素自由流動的狀態，同時也是資源要素高效配置的過程。只有在全國統一大市場條件下，資源要素才能在更大范圍和更深層次上有更多選擇性，有選擇才會有比較、才會有競爭。在市場充分競爭和價格機制作用下，資源要素才能被配置到效率更高、效益更大的部門、地區和市場主體，實現經濟運行整體效率的提升。統一大市場有利于集聚資源、推動增長、激勵創新、優化分工、促進競爭。

二、當前建設全國統一大市場面臨的堵點難點

改革開放特別是黨的十八大以來，我國統一市場建設取得了長足進展和明顯成效。截至2021年底，我國市場主體數量超過1.4 億戶，國有企業數量已不足100 萬戶，非公經濟市場主體的比重已超過90%，非公經濟對GDP 的貢獻率已超過60%，對就業的貢獻超過80%。在價格形成上，從改革開放之初97%的商品和服務價格由政府決定，到目前97%的商品和服務價格由市場決定，可以說，中國持續推進改革的過程，同時也是市場對資源要素配置能力不斷提升的過程。

但客觀來看，在我國統一市場建設過程中，仍然存在一些問題甚至是“頑疾”，其中最突出的是依然存在地方保護和市場分割。而且，地方保護和市場分割行為已逐步從保護本地資源和商品，轉向保護本地要素和服務，從保護本地企業轉向保護本地市場；其手段和形式也更加隱蔽多樣，從見諸文件到“只可意會”，成為市場競爭和資源配置中的“潛規則”和“暗物質”。具體表現在：

一是市場準入歧視依然存在。一些地方，對不同所有制、不同規模、不同地區的市場主體，在基礎設施建設、服務業準入、采購招標等領域，在市場主體獲取土地、資金等要素時，仍然存在或明或暗的歧視或附加條件。

二是監管規則不統一不透明。在資質、納稅、準入、環保、質檢、衛生消防等方面，不同地區監管標準、執法依據和執法尺度差異較大，企業在跨區域經營中難以形成穩定預期，顯著增加了企業在全國拓展業務的制度成本。

三是借助地方法規和標準保護本地市場和企業。一些地方通過制定本地區法規、政策和標準，形成商品、服務和要素的市場壁壘，對市場主體跨區域經營形成干擾和阻礙。例如，近年來出現的“水質”“二手車”“辣條”之爭，其背后就是標準之爭。

四是通過“優惠政策”構筑非經濟性優勢。一些地方面向特定企業及投資者出臺財稅、土地、補貼等優惠政策，不僅導致攀比，而且影響區域協調發展，加劇了地區之間的不公平競爭，對企業決策產生了干擾和扭曲。例如，一些城市對中歐班列、航空貨運提供補貼，甚至對獲取補貼、利用本地物流設施提出排他性要求。

在我國統一市場建設過程中，仍然存在一些問題甚至是“頑疾”，其中最突出的是依然存在地方保護和市場分割。而且，地方保護和市場分割行為已逐步從保護本地資源和商品，轉向保護本地要素和服務，從保護本地企業轉向保護本地市場；其手段和形式也更加隱蔽多樣，從見諸文件到“只可意會”，成為市場競爭和資源配置中的“潛規則”和“暗物質”

三、解決問題的關鍵在于處理好“三組”關系、弱化“兩力”

從整體來看，上述堵點難點問題只是表象，其背后都有深層次體制機制障礙，需處理好三組關系，弱化地方“兩力”，著力消除這些障礙。

所謂“三組”關系，一是“上下”關系，即中央和地方的關系，也包含中央部委和地方政府的“條塊”關系。當前，國家層面對地方干擾統一市場行為的有效制約不夠強，一些地方特別是基層存在只認地方規定的情況。同時，在涉及跨區域競爭、貿易和執法過程中，地方政府發揮著重要職能。

二是“左右”關系，即地方政府之間的關系。在頂層設計不夠完善、國家層面約束力不強條件下，地方政府就面臨多重博弈。即：如果別人保護而我不保護，我的利益一定會受損；如果別人都不保護，而只有我保護，那我一定會獲益。所以，不管別人是否保護，自己采取保護就成為地方政府的共同選擇。對于這種局面，依靠地方是很難協商出結果的，必須要有更高層次的規范和協調。

三是“新舊”關系，即傳統經濟和新經濟之間的關系。傳統經濟和新經濟不僅是各自發展的關系，更存在相互融合、相互競爭的關系。如何對新業態新模式新服務進行有效監管，在監管內容、標準、手段和能力方面進行創新，構建適應新經濟發展要求、符合市場規律的監管體系，是全球共同面臨的新課題和新難題。

解決統一市場堵點問題的總開關，是理順政府和市場的關系。但當前迫切需要明確導致問題產生的體制機制根源，優先處理好“上下”關系和“左右”關系。

地方政府對于保護本地市場、企業及稅源，均有較強的動力和能力。經濟增速、投資和稅收等仍是對地方政府政績的重要考核指標，一些大城市的公共服務、城市建設等支出壓力也日益沉重。地方政府干預微觀主體、配置要素資源的能力依然較強，在執法規則、標準、尺度等方面的裁量權也比較大。

要破解地方市場保護和市場分割問題，最理想的方案是同時弱化地方政府實施地方保護行為的動力和能力。最起碼要解決其中之一，特別是弱化其能力。但弱化“一力”，雖然可以取得一些效果，還是不能從根本上解決問題，甚至可能引發其他問題或矛盾。

四、關于建設全國統一大市場的一些認識誤區

當前社會上對建設統一大市場還存在一些認識上的誤區，亟待加以澄清。

有觀點認為，建設統一大市場是回歸計劃經濟的信號。建設統一大市場和計劃經濟是風馬牛不相及的兩個問題。統一市場是現代市場經濟高效運行的基礎，是衡量市場經濟體系成熟度和現代化水平的重要標志，也是市場經濟發達國家普遍和長期追求的目標。而且，傳統計劃經濟不存在真正意義上的市場，更談不上統一市場。更重要的是，當前阻礙統一大市場形成，也是因為政府和市場的錯位，影響市場在資源配置中起決定性作用。建設統一大市場，正是要打破資源要素自由流動的障礙，促進形成和維護更加公平透明的競爭環境，這反而消除了計劃經濟的存在基礎。

有觀點認為，難以形成統一大市場是因為政府管得太多，完全交給市場自然會形成統一市場。從邏輯上講，不能得出完全依靠市場就能自發形成統一市場的結論。統一市場建設不僅是邊界問題，更重要的是統一規則的制定和維護。在缺乏完善的法治、產權保護、標準體系、競爭規則、消費者保護制度等基礎性規則的條件下，政府完全放手給市場，也容易引發市場失靈和市場失序，甚至因為增加交易成本而使市場收縮。市場經濟發達國家建設統一市場的歷程和經驗表明，在政府的推動和監督下，才能有效建設統一市場。建設統一市場，只能是政府和市場合理分工、相互協調的過程。

有觀點認為，統一市場難以形成是因為中央政府管得太多太死，地方經濟管理缺乏適應性、靈活性，必須把部分管理權限下放到地方，長三角地區一體化發展取得的成績就說明這一點。但是，如果不能理順政府和市場的關系，解決深層次體制機制問題，這種權力下放只能是行政性分權，地方競爭格局沒有變化，地方實行市場保護的動力和能力也就不會明顯弱化。這種權力下放在解決“靈活性”問題的同時，也會強化地方保護的能力和手段。要有效解決問題，需要在表象-原因-目標-手段之間形成邏輯一致性和激勵兼容性。至于長三角等地區一體化發展取得的成效，主要是由市場、技術和地方政府三方力量共同推動的結果。

還有觀點認為，加快建設全國統一大市場，就是要在復雜的內外部發展環境下封閉起來，搞內部循環。與其說這是一種誤區，不如說是一種顧慮。建立統一大市場，根本目的是暢通國內市場和經濟循環，促進國內市場與國際市場的有效對接。我們要建設的是高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。所謂充分開放，是對內對外雙向開放的過程，也是對內對外開放相互促進的過程。同時，在高效規范和公平競爭的目標下，市場規則將更加適配高標準市場體系的發展要求，進一步改善我國市場化法治化國際化營商環境，協調促進“引進來”“走出去”，有力支撐國內國際雙循環。

五、以深入推進市場取向改革為根本動力

加快建設全國統一大市場，要從根本上、針對深層次體制障礙，深入持續推進市場取向改革。

（一）充分借鑒市場經濟發達國家構建統一市場（或稱單一市場、內部市場）的實踐經驗

從全球范圍來看，統一市場建設是一個漸進的歷史過程，與一個國家或地區市場經濟的發展水平密切相關，是促進經濟發展、提高市場資源配置效率、提高經濟整體競爭力的內在要求。從歷史上看，無論歐洲還是美國，也都曾出現過嚴重的市場保護和稅收壁壘等問題。統一市場建設是經濟發展到一定階段的必然要求。例如18 世紀后期，美國生產和市場規模快速擴張，要求大量商品貿易跨越本州界限，向全國拓展，要求聯邦對州際貿易進行統一治理，以破除各州的關稅及妨礙州際貿易的各種壁壘。

在推進統一市場過程中，發達國家有一些有效做法和經驗可供我國借鑒。其中最重要的有以下三條。

一是理順中央政府與地方（加盟國或州政府）關系，特別是加強中央對統一市場建設的主導權和權威性。例如，美國運用聯邦憲法賦予的權力，劃分聯邦和州政府之間的權限，增強聯邦政府對州政府的約束力。又如，在建立歐盟以及申請加入歐盟時，需要成員國認同歐盟委員會的權威，遵守其法規指令，將制定統一市場規則和標準的權力賦予歐洲議會；成員國或申請國必須以歐盟法規指令為標準，統一調整修改本國法律法規，實現一致或不抵觸。

粵港澳大灣區包括香港、澳門和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市（簡稱“珠三角九市”），總面積5.6 萬平方公里，2017 年末總人口約7000 萬人，是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在國家發展大局中具有重要戰略地位。圖為廣東省中山市岐江河兩岸。圖/中新社

二是增強推進統一市場建設的法治保障。在美國，統一市場的立法機構是國會，聯邦憲法中“州際貿易條款”授權聯邦政府對州際貿易加以管理；在《州際貿易法案》和《謝爾曼反托拉斯法》等相關法律中，也賦予聯邦政府監管統一市場的執行權，將司法解釋和最終裁決權賦予聯邦最高法院。在統一市場形成過程中，美國運用聯邦憲法的“州際貿易”條款和聯邦法院的司法管轄權，通過大量判例，逐步界定和劃分聯邦和州之間在貿易管理上的權限，為其消除市場封鎖分割、地方保護、不公平交易，促進國內一體化市場建設奠定了法治基礎。在歐盟具有憲法意義的《羅馬條約》及其補充條款中，對單一市場作出明確規定，確定《完成內部市場》由歐盟委員會具體執行，司法解釋和最終裁決權歸屬歐盟法院。

三是形成有效的治理工具。歐盟形成了單一市場評估制度，由歐盟委員會單一市場司負責；并設計了指標體系、紅黃綠牌和計分板制度，對各成員國對統一市場法律規定的執行情況和效果進行動態評估，并將評估結果在例行的歐盟部長級會議上公開。該結果與轉移支付掛鉤，使成員國實施本地保護的利益小于開放市場的利益。在公民或企業遇到與法令相悖的情況時，可以通過駐當地的歐盟委員會分支機構，或直接向歐盟委員會單一市場司求助，對協調結果不滿意的還可以上訴到歐洲法院。

（二）要堅持破立并舉，特別是在一些重要領域和關鍵環節還要突出先立后破

一是強化中央層面對建設統一大市場的主導權和權威性。加強中央層面對各地各部門的協調，并在此框架下完善地方政府和企業主體投訴通道和爭議處理機制。構建對地方政府和企業主體的評價機制，以此作為評價地方營商環境的參考指標。

二是加快完善建設統一市場的相關法規及標準體系。增強法規標準體系的約束力，對地方保護的形式作出明確界定，并制定處罰條款；加快完善國家標準體系，建議將基礎性、通用性和安全性標準上升為國家標準，增強企業標準功能。

三是著力推動體制機制改革。重點是弱化地方建立市場壁壘和實施市場保護的動力及能力。深化財稅體制改革，優化央地稅收結構和分享比例，促進地方事權財權合理匹配；增加一般性轉移支付，提高其占全部轉移支付的比重；切實改進政績考核指標體系，穩定干部任免及調動周期，強化干部決策與經濟發展的激勵兼容性；加快轉變政府職能，厘清政府和市場的邊界，弱化各級政府對微觀經濟進行不當干預的能力。

四是明晰建設統一大市場的發力點和實現路徑。在推進要素市場體系和全國統一市場建設上發力，推動經營性土地、勞動力、資金等市場要素實現自由有序流動和在全國范圍配置；加快技術和數據等要素的統一市場建設，探索建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全等基礎制度和標準規范。在完善公平競爭規則上發力，強化相關部門反壟斷和公平競爭監管職能，全面清理廢除地方妨礙依法平等準入和退出的規定和做法，以及在招標采購、招商引資等方面形成的妨礙統一市場建設的規定；優化平臺企業治理，防止其利用數據、算法、技術手段等方式排除、限制競爭。在加快統一市場監管規則上發力，實行統一的市場準入制度，建立全國統一的監管執法標準；強化統一市場監管執法，避免多頭執法、重復監管和一事多罰；加快消除行政性壟斷，加快對自然壟斷行業中可競爭業務的剝離，加快國有經濟改革步伐，優化績效考核和干部管理制度，切實實現從管資產為主向管資本為主轉變。

（三）充分發揮現代技術和區域市場一體化的積極作用

利用新技術新業態新模式打破市場壁壘，為統一市場建設提供技術手段和新的動力；總結長三角、粵港澳大灣區等地區推進市場體系一體化發展的有益探索，特別是在基礎設施、要素市場、公共服務等領域的有效做法，強化在統一要素市場、統一服務市場等領域的試點示范功能，并加快將成熟經驗和創新制度向全國推廣。