科技政策跟蹤審計理論與實踐

□文/ 白蘭馨 徐 鋒

（1.大連大學；2.大連外國語大學 遼寧·大連）

［提要］ 科技政策是實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、提升創(chuàng)新能力的有力支撐，它的貫徹與落實需要審計監(jiān)督。政策跟蹤審計作為國家審計的創(chuàng)新，其根本目的就是促進資金高效使用、政策有力執(zhí)行，以及檢查科技政策實施后是否達到預期效果。開展對科技政策的全過程跟蹤審計，為推動政策落到實處和精準發(fā)力提供質(zhì)量保障。本文以2018～2020年國家審計署和地方審計機關公布的審計公告為研究樣本，對科技政策跟蹤審計存在的問題及原因進行統(tǒng)計分析，在此基礎上提出提升科技政策實施效率的有效路徑。

黨的十八大提出“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置”。然而，隨著我國在創(chuàng)新領域的投入與關注不斷增加，科技政策實施過程中的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。政策跟蹤審計作為國家審計的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計理念，提出關口前移的全過程審計，其根本目的就是促進資金高效使用、政策有力執(zhí)行，以及檢查政策實施后是否達到預期效果。科技創(chuàng)新活動由于時間跨度長、涉及資金巨大，整個過程都需科技政策的協(xié)調(diào)與控制。因此，為保證科技政策有效落地與實施，發(fā)揮科技創(chuàng)新的關鍵變量作用與支撐引領作用，科技政策跟蹤審計的開展是十分有必要的。

基于此，本文從科技政策跟蹤審計理論出發(fā)，以審計署公布的2018～2020年的審計公告與國內(nèi)部分城市的審計公告為基礎，深入分析我國科技政策落實跟蹤審計現(xiàn)狀，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，并提供能夠提高科技政策落實效率的實施路徑。

一、理論分析

王慧認為，政策跟蹤審計是以審計機關為主體而組織實施的，對公共政策落實的過程和效果進行動態(tài)監(jiān)督，及時糾正有令不行、有禁不止的行為，幫助政策有效落地和不斷完善。科技資金與科技項目是科技政策跟蹤審計的主要關注點。李潔根據(jù)科技資金的特征構建科技資金績效審計框架，并以國家科技重大專項資金為例進行分析，認為對科技資金進行績效審計能夠有效提高資金使用效益。肖玲對財政科技資金管理現(xiàn)狀進行研究，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題有科技資金存在配置“碎片化”，導致項目重復申報、科技資金使用效率低；科技項目審批“模糊化”，導致審批制度剛性不足，違規(guī)審批時有發(fā)生；科技項目監(jiān)管“形式化”，導致資金使用環(huán)節(jié)監(jiān)管失控，擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象屢見不鮮。

在政策評價與跟蹤審計方面，周亞榮、盧雁影認為一個完善的政策評估體系是促進和加快科技政策制定體系完善的保障，從政府績效評價的角度建立了一個包含科技政策制定、科技政策執(zhí)行形式和組織機構、科技政策執(zhí)行的監(jiān)控與反饋以及科技政策執(zhí)行效果四大指標的科技政策執(zhí)行效果評價體系。邢戰(zhàn)雷等認為科技政策審計通過監(jiān)督促使科技創(chuàng)新發(fā)展，能夠在提高企業(yè)創(chuàng)新意識的同時提升成果轉(zhuǎn)化能力，發(fā)揮審計的正向影響作用。此外，審計還能優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，促進科研資源的優(yōu)化與共享。韓云圍繞聊城經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標分析了科技政策跟蹤審計的作用，發(fā)現(xiàn)通過全過程的動態(tài)跟蹤審計方式，能夠更好地促進科技政策的落實和管理體制機制的完善，從而推動創(chuàng)新型聊城建設。鄭小榮、陳偉華結合科技強國戰(zhàn)略的相關政策，提出應將財政資金與科技專項資金的撥付使用情況、高新技術企業(yè)認定管理與發(fā)展情況、科技小微企業(yè)與高新技術企業(yè)金融扶持情況、人才培養(yǎng)激勵機制情況、知識產(chǎn)權保護情況、科技成果轉(zhuǎn)化利用情況作為下一步科技政策跟蹤審計的重點。

總體來看，目前有關科技政策跟蹤審計的研究較少，還存在較為廣闊的研究空間。一方面已有的文獻大多將政策中某一專項視為研究對象，并且大多從績效審計的視角進行分析，對政策落實執(zhí)行層面的審計研究仍然匱乏；另一方面當前的研究內(nèi)容多是科技政策跟蹤審計的作用、評價模型的構建等，理論分析較多，缺少數(shù)據(jù)思維與實證研究。

二、科技政策跟蹤審計現(xiàn)狀

我國自2014年8月開始實施重大政策措施落實跟蹤審計，2016年開始按季度出具審計報告，為黨中央、國務院重大決策部署和政策措施貫徹落實、維護政令暢通提供了有力保障。各省市為提升科技創(chuàng)新水平、促進區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展，根據(jù)實際情況陸續(xù)開展科技政策跟蹤審計。由于審計資源分布不均、行政壁壘等限制性因素，東部沿海地區(qū)跟蹤審計的執(zhí)行往往早于中部與西部地區(qū)，并擁有更高的審計質(zhì)量和水平。

江蘇省常州市于2011年調(diào)整審計思路，結合“加強和改善宏觀調(diào)控，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”的思想，開始對科技資金投入、金融科技政策落實等問題進行審計。2017年，徐州市審計局開展產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新政策落實情況跟蹤審計，以政策與資金為主線，關注科技創(chuàng)新政策是否有效落實；同時，采用調(diào)查問卷和實地延伸核查的方式，對相關企事業(yè)單位的科技資源管理與使用情況進行調(diào)查；最后，根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題，從體制、機制和制度三個層面提出審計建議。2021年，江蘇省審計廳提出要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督與保障作用，推動長三角一體化發(fā)展，圍繞《長三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等專項規(guī)劃開展政策跟蹤審計，以科學可行的審計建議推動制度與政策創(chuàng)新。

上海市審計局認為國家審計的監(jiān)督作用能夠保障科技政策得以貫徹實行，2010年開始加強對重大政策措施執(zhí)行情況的跟蹤審計力度，揭示落實政策不到位、政策目標未實現(xiàn)等問題，從微觀與宏觀雙角度分析在體制、機制管理方面存在的問題，完善體制機制，發(fā)揮審計建設性作用。近幾年，上海市審計局采用“政校合作”和“大數(shù)據(jù)”等方法，拓寬審計思維與審計維度，利用信息化手段對科創(chuàng)政策體系進行研究分析，保障政策落地起效。2021年，上海市印發(fā)《“十四五”上海市審計工作發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)揮審計“治已病、防未病”的作用，服務于改革發(fā)展大局。用戰(zhàn)略思維與全局觀念謀劃政策跟蹤審計，從而推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以政令暢通、資金高效使用為目標，重點聚焦科創(chuàng)中心建設，對科技政策落實和科技資金管理使用情況開展跟蹤審計，揭示政策落實過程中的突出問題，并提出推動政策落實和改進的建議。

內(nèi)蒙古自治區(qū)、貴州省等西部地區(qū)，創(chuàng)新能力是突出短板。由于缺乏創(chuàng)新意識和創(chuàng)新精神，缺少健全的科技創(chuàng)新體系，科技政策成功落地成為待解決的難題。為深入推進“科技興蒙”行動的實施，內(nèi)蒙古審計廳不斷增強審計意識，提高審計質(zhì)量和水平，對科技政策的制定部署、執(zhí)行進度和效果全程進行跟蹤審計，尋找和揭示科技創(chuàng)新投資、科技項目建設等科技創(chuàng)新領域存在的問題，客觀公正地對苗頭性與傾向性問題提出整改意見，促進科技政策的落實，切實提高科技創(chuàng)新能力。貴州省則成立了研究政策與法規(guī)的專家工作組，同時開展科技政策跟蹤審計，在了解政策、法律法規(guī)的基礎上，運用事前審計的評估功能與事后審計的反饋功能對科技政策進行解析與監(jiān)督，旨在打通政策落地“最后一公里”。

浙江省自2007年開始堅持政策執(zhí)行導向，積極組織專項審計調(diào)查，加快審計轉(zhuǎn)型，不斷探索審計新思路，加強科技政策跟蹤審計服務，2020年獲得國家科技部與財政部的科技資金重點傾斜支持。在改善地方科研基礎條件、優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境、促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化以及落實國家科技改革與發(fā)展重大政策成效這四個方面，充分發(fā)揮了模范表率作用。同時，在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進自主創(chuàng)新和發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)成效明顯這三方面獲得國家科技部獎勵的廣東省，以“三聚焦”：聚焦政策導向，確定審計方向；聚焦關鍵環(huán)節(jié)，提升審計水平；聚焦整改落實，保證政策行之有效為抓手，開展科技政策跟蹤審計，實現(xiàn)創(chuàng)新活動全過程監(jiān)管，構建有利于加快落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的科技創(chuàng)新體系。

三、科技政策跟蹤審計存在的問題及原因分析

為推動重大決策部署貫徹落實，國務院印發(fā)《2020年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》，對落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等有關重大政策措施的省市進行獎勵。其中在科技創(chuàng)新領域獲得激勵的省市有北京、江西、湖南、廣東、浙江等。

本文選取國家審計署在2018～2020年發(fā)布的共12 份有關國家重大政策措施落實情況跟蹤審計的審計公告以及上述城市發(fā)布的有關科技政策跟蹤審計報告作為研究對象，對審計問題進行總結分析。通過整理可以發(fā)現(xiàn)，科技資金、科技項目、科技政策這三類問題出現(xiàn)頻率最高。詳見表1。（表1）

（一）科技資金。科技資金的監(jiān)管一直都是科技政策跟蹤審計的重點。科技資金作為科技創(chuàng)新活動持續(xù)進行的保障，其管理與使用需要進行全過程的監(jiān)督。從表1 可以看出，科技資金在預算編制階段就存在編制與執(zhí)行不規(guī)范的問題。如北京市2019年高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金年初預算不能落實項目，造成壓年使用資金的現(xiàn)象；杭州市應于2016年預算安排城西科創(chuàng)大走廊創(chuàng)新發(fā)展資金4.5 億元，至2019年也未安排。在資金劃撥使用階段，存在審批時間長、審批環(huán)節(jié)有漏洞、資金整合不夠、支持范圍交叉、缺少針對性等問題。2018年，江西省景德鎮(zhèn)直升機戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)專項資金部分未用于支持直升機產(chǎn)業(yè)或技術發(fā)展；湖南省2018年有關制造強省、科技發(fā)展計劃等10 個專項資金，存在資金邊檢不清晰的現(xiàn)象；廣東省2018年收回2014～2017年分配市縣的研發(fā)補助等專項資金22.34 億元。在資金管理階段，存在套取、違規(guī)使用的現(xiàn)象。2018年，南京市高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以虛假資料獲得蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獎補資金2，340 萬元。

表1 科技政策落實跟蹤審計存在的問題一覽表

（二）科技項目。科技項目是科技創(chuàng)新活動的載體，是政府支持科技創(chuàng)新活動的重要手段。審計公告顯示，科技項目在推行階段主要存在項目立項審批周期長、進展緩慢和未達到預期目標等問題。2018年第二季度審計報告顯示，國家科技重大專項項目立項推進缺少時間節(jié)點約束，8 個項目申報指南在近一年的時間內(nèi)尚未獲得批復。廣東省2019年對4 個市的88 家新型研發(fā)機構進行審計，發(fā)現(xiàn)有20 家沒有產(chǎn)生科研成果，41 家近5年沒有一項科技成果得到轉(zhuǎn)化。科技項目在監(jiān)管階段存在申報評審過程中的虛報與造假、建設內(nèi)容與申報不符等問題。如，2020年總投資128 億元的浙江平湖中意直升機生產(chǎn)項目存在數(shù)據(jù)重復申報的現(xiàn)象；同期，3 個地產(chǎn)項目包裝成重大科技創(chuàng)新類項目，涉及資金86.72 億元。

（三）科技政策。根據(jù)表1 可知，當前科技政策在制定前未考慮創(chuàng)新活動的需求且對創(chuàng)新活動認識不足，存在出臺滯后，政策不聚焦、不完善、部分設計不合理的問題。廣東省對支持5G 基站建設政策落實情況實施審計后，發(fā)現(xiàn)有4 個市未出臺建設5G 的相關政策，僅有一個市進行了簡要規(guī)劃。此外，部分地區(qū)對高企培育入庫企業(yè)的扶植政策單一，缺少后續(xù)的引導和服務政策，研發(fā)補助的相關政策在實際操作中難以落實。在政策執(zhí)行過程中，由于部門間缺乏溝通以及缺乏相關部門的監(jiān)管，導致政策推進緩慢，作用不明顯。浙江省經(jīng)審計發(fā)現(xiàn)，受長三角區(qū)域之間關鍵核心技術協(xié)議與攻關機制尚未完善和各地政策不同這兩個因素的影響，創(chuàng)新協(xié)同進展緩慢；在人才政策方面，由于全省缺少人才信息共享平臺，導致22 人跨地區(qū)多頭申報項目，重復享受補助，涉及金額5，257 萬元。

以上問題，剖析其原因主要有以下方面：一是制度體制機制還不夠完善。財政制度不完善，“大財政、大預算、大資產(chǎn)”理念尚未牢固樹立。全面預算績效管理理念不深入，績效管理缺少廣度與深度，權威性與前瞻性不強。無法做到對資金全鏈條、全環(huán)節(jié)的跟蹤，導致科技資金閑置沉淀，難以發(fā)揮作用。科技創(chuàng)新制度體系不完善，政策統(tǒng)籌不足，缺乏系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性，有時還會存在滯后性，導致一些政策不配套，規(guī)劃不銜接，項目建設進程停滯不前。同時，各部門甚至地區(qū)間的相互促進、良好互動、信息共享的局面還沒有完全形成，使得科技創(chuàng)新領域協(xié)同機制推進不快，產(chǎn)生管理盲區(qū)。二是審計介入不及時，審計深度有限。政策跟蹤審計強調(diào)對政策實施全過程進行跟蹤審計，在期初發(fā)揮審計預防作用。然而當前科技政策跟蹤審計，多是以事后審計為主，在每個季度末、年末或創(chuàng)新活動終結時開展審計工作，并未做到對科技政策制定與實施、科技資金流向、科技項目建設的動態(tài)全程覆蓋審計。缺少對事前審計和事中審計的關注，就難以打通政策落實的“最先一公里”和“中梗阻”，科技政策執(zhí)行難、科技資金管理使用不善、科技項目成效不及預期等問題就會頻繁發(fā)生。三是審計力度與問責力度不夠。政府或科技部門對科技資金、科技項目的監(jiān)督往往是通過社會審計進行，缺乏內(nèi)部審計的意識與制度體系。同時，目前科技政策跟蹤審計無法打破傳統(tǒng)的以處室為單位的審計組織，缺少聯(lián)動機制，尚未形成審計合力。科技政策跟蹤審計的對象具有廣泛性與復雜性等特點，而社會審計則多是關注傳統(tǒng)的財務收支審計，其知識儲備與人員素質(zhì)難以應對政策跟蹤審計的要求。對問責情況進行總結后發(fā)現(xiàn)，審計署發(fā)布的審計公告中的追問問責情況，是對全部政策的問責情況，其中科技政策的問責人數(shù)沒有公開。主體責任落實不到位、部門執(zhí)法監(jiān)督不嚴格、內(nèi)部控制機制不健全、政策宣傳推廣力度不足等，也是一些問題屢審屢犯的原因。

四、科技政策實施效率提升路徑

科技政策跟蹤審計的根本目的，就是為了檢查科技政策實施后是否達到預期效果。政策有效性主要受政策本身與政策實施效率影響。根據(jù)對審計進行分析后發(fā)現(xiàn)的問題，提升科技政策實施效率，需要從以下幾個方面入手：

（一）牢固制度基礎，做好頂層設計。通常科技政策的相關工作是由科技管理部門開展。科技管理部門應圍繞科技創(chuàng)新建立系統(tǒng)性的政策體系，根據(jù)以往政策實施情況不斷完善現(xiàn)階段政策的傳導機制。在考慮政策本身的同時，還要考慮不同政策之間的相互作用，從而確定政策實施后的直接與間接效果，形成政策合力。綜合運用科技創(chuàng)新投入、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、金融稅收等政策工具，使政策體系能夠覆蓋到科技創(chuàng)新全過程。在制定科技政策時，摒棄以往“唯數(shù)量”的觀念，關注科技政策質(zhì)量，且擁有一定的前瞻性，保證科技政策的效益性，減少未來實施阻力。

（二）建立組織領導機制，強化組織保障。科技管理部門應建立組織領導和責任機制，樹立科技政策落實意識，跟蹤科技政策實施情況，提升科技政策實施效率。建議由科技主管部門領導牽頭，相關業(yè)務司局領導組成管理領導小組，緊跟國家大政方針，服務科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，定時開展科技政策管理組織協(xié)調(diào)工作，培養(yǎng)專業(yè)的人才隊伍。為強化組織保障，科技管理部門可以借助審計機關力量，強化科技政策實施效果。建議學習成都市審計局設立政策跟蹤審計處，負責對科技政策進行專項跟蹤審計，監(jiān)督政策實施情況。

（三）多方面提升審計監(jiān)督作用。首先，轉(zhuǎn)變審計工作理念。從過去注重科技政策落實、科技資金運用和項目建設結果，轉(zhuǎn)變?yōu)榍捌趯萍颊咧贫ā⒁?guī)劃的側(cè)重，實行科技資金與科技項目的階段性或中期審計，關口前移，以實現(xiàn)動態(tài)全過程審計。其次，提升審計人員素質(zhì)。由于科技政策覆蓋面廣、內(nèi)容繁雜，因此科技政策落實跟蹤審計對審計能力要求較高。審計機關需要打造一批既擁有專業(yè)素養(yǎng)又擁有責任意識與思想道德基礎的審計人才，更好地完成審計工作。最后，完善監(jiān)督制約機制，并充分運用審計結果。通過制度保證審計權利正確運行，審計工作順利實施。建議將審計過程進行公示，建立審計承諾制，實行責任追究制度和審計組長責任制等，從而更好地確保審計的真實性，保證監(jiān)督到位，進而提升審計質(zhì)量。此外，還要充分且有效地運用審計結果。審計結果作為信息資源，在運用過程中發(fā)揮價值。建議科技管理部門提升對審計結果的重視程度，及時發(fā)現(xiàn)科技活動中的風險點并進行規(guī)避，保證科技政策高效實施。