江蘇省《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的實施意見》的解讀

梅海濤

為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的意見》（以下簡稱《意見》）精神，2021 年12 月，江蘇省委辦公廳省政府辦公廳印發了《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作實施意見的通知》（以下簡稱《實施意見》）。江蘇并非首個發文落實《意見》的省份，此前云南、陜西等省已率先發布類似文件。但江蘇是我國非遺大省，起源于江蘇省的“昆曲”于2001 年被聯合國教科文組織宣布為首批“人類口述和非物質文化遺產代表作”，實現了我國“非物質文化遺產”列入“世界遺產名錄”零的突破。江蘇的非遺在中華文明發展史上的作用不可忽視，其在國內和國際上有著重要的影響力。長期以來，江蘇省的非遺保護工作也走在全國前列，本次《實施意見》代表了江蘇省在非遺保護利用工作中的最新態度，對我國其他各省的非遺保護利用工作有一定的借鑒意義。《實施意見》中凸顯的特點與問題，同樣也有著很高的參考價值。

一、《實施意見》的特點——加強非遺利用的傾向

無論江蘇，抑或云南、陜西，各省出臺的實施意見本質上都是對《意見》的貫徹落實，因此，各省實施意見中的條目均與《意見》大致相當，且基本每項舉措都能在《意見》中找到對應之處。但江蘇省的《實施意見》卻有其獨特的特點，將這些特點總結歸納后，不難看出《實施意見》在一如既往地強調非遺保護的同時，表現出鮮明的重視利用非遺的傾向。

1.對非遺利用重視程度大幅上升

《實施意見》最為明顯的特殊之處便是對原有《意見》結構進行了較大幅度的修改，全文從保護、傳承、利用、傳播、保障五個方面對非遺保護提出了工作意見，與《意見》的四方面舉措相對比，從結構上增加了“拓展非物質文化遺產利用路徑”部分，將非遺的利用放在了與保護、傳承同等重要的位置上。《實施意見》對非遺利用的重視程度可見一斑。

就具體內容而言，“拓展非物質文化遺產利用路徑”部分共有三條實施意見。從“融入重大戰略”“深化文旅融合”“促進合理利用”三方面提出非遺利用路徑。其中，“融入重大戰略”和“促進合理利用”兩項均是對《意見》原文的落實，而“深化文旅融合”則是此次《實施意見》的創新。

在《意見》中“促進文旅融合”一項是“促進合理利用”的組成部分，而《實施意見》卻將其單獨列項，并在此基礎上提出了建好用好“非遺旅游體驗基地”，深入開展“無限定空間非遺進景區”活動的特色內容。“非遺旅游體驗基地”是近年來常見的非遺利用模式，也是拓展非遺與旅游深度融合發展新路徑的重要舉措，在《意見》發布之前的2020 年11 月5 日，江蘇省文旅廳便印發了《江蘇省非遺旅游體驗基地認定與管理辦法（試行）》，在省內試點建設非遺旅游體驗基地，山東、四川、浙江等省份也都有名稱不一但都以文旅融合為目的的非遺體驗基地。

如果說非遺體驗基地是各省的共同智慧，那么緊隨其后的“無限定空間非遺進景區”則是江蘇省的首創。2021 年4 月22 日，江蘇省文旅廳印發了《江蘇省無限定空間非遺進景區工作指南（試行）》，在國內率先提出無限定空間非遺進景區概念，旨在保護傳承非遺資源的基礎上，突破時間、空間、形式的限制，在景區內吃、住、行、游、購、娛各環節，植入形式多樣的非遺展陳、展示、展演、體驗活動。簡言之，建設“非遺旅游體驗基地”是為了將非遺項目建設成為旅游景點，而“無限定空間非遺進景區”概念的提出則是把非遺項目送入已有的旅游景點。兩者相輔相成，互為補充。

2.數字賦能非遺傳承活力被著重突出

相較《意見》而言，《實施意見》的另一獨特之處是在“三、增強非物質文化遺產傳承活力”中新增“（十）注重數字賦能”一項，著重強調了數字技術對非遺傳承的重要意義。

在文化遺產保護利用過程中加強數字手段的運用已是極為常見的手段。早在1992 年，聯合國教科文組織便開啟了名為“世界記憶”（Memory of the World）的文化遺產數字化采集工程，旨在建立可供線上檢索的網站及數據庫。采集對象中便包含大量傳統音樂、舞蹈、戲曲等非物質文化遺產，彼時非遺的概念甚至尚未明確。我國的非遺數字化之路相較于西方而言開啟得較晚，2005 年，國務院辦公廳公布《關于加強中國非物質文化遺產保護工作的意見》，提出要運用文字、錄音、錄像、數字化多媒體等各種方式，對非遺進行真實、系統和全面的記錄，建立檔案和數據庫，開我國非遺數字化保護之先河。2010 年，文化部啟動了“中國非物質文化遺產數字化保護工程”，其一期項目提出了“對非遺數字化保護運行方法和工作模式進行初步探索和嘗試”的宗旨。2021 年頒布的“十四五”規劃與2035 年發展愿景中也明確提出了“分類采集梳理文化遺產數據，建設國家文化大數據體系”的目標。由此可見，在非遺保護利用過程中使用數字手段已經經受住時間的考驗，成為了業內共識。《實施意見》中對數字賦能非遺的突出強調是我國乃至全球長期以來數字化非遺保護方針的持續推進，也是在《意見》未明確提及數字賦能時對其的有效補充。

從新增條目的具體內容來看，“（十）注重數字賦能”可總結為數字管理、數字保護和數字服務三個版塊。其中，“加強非物質文化遺產檔案數字化建設，促進數據依法向社會開放”是非遺管理的應有之意。《意見》雖未就非遺數字化進行專門強調，但仍在“（四）完善調查記錄體系”一項中要求“加強檔案數字化建設，妥善保存相關實物、資料。實施非物質文化遺產記錄工程，運用現代科技手段，提高專業記錄水平”。加強非遺檔案數字化建設已然成為非遺管理的基礎性工作。《實施意見》在注重數字管理的同時，強調了數字保護工作，提出“依托江蘇智慧文旅平臺和國家文化大數據華東區域中心，加強非物質文化遺產資源數據庫建設，實現資源共享、在線監管，進一步提升非物質文化遺產保護傳承水平”。事實上，檔案數字化和數據庫建設是我國非遺保護的一貫做法，早在2005 年國務院辦公廳公布的《關于加強中國非物質文化遺產保護工作的意見》中就被一并提出，在此是對這一政策的繼承和延續。

“推進數字非遺館建設，豐富沉浸式體驗、互動式體驗等活態傳承形式，進一步拓寬非物質文化遺產傳承應用場景”，則是基于非遺利用角度提出的舉措。早在2016 年11 月，國家文物局便牽頭啟動了《互聯網+中華文明三年行動計劃》，提出推進文物信息資源開放共享，使互聯網的創新成果與中華優秀傳統文化的傳承、創新與發展深度融合的要求。不過這一要求更多集中在物質文化遺產領域，《實施意見》此次提出的一系列意見使得數字化展示傳播利用的要求由物質文化遺產擴大到非物質文化遺產領域，此處細微的修改與《實施意見》中新增的“拓展非物質文化遺產利用路徑”中體現的重視非遺利用精神遙相呼應。

數字管理、數字保護和數字服務，涵蓋了非遺保護傳承利用的全過程，猶如非物質文化保護利用的三駕馬車，使得非遺事業發展能夠馳而不息。

3.強調標準體系建設

體系建設是《意見》的重點內容，而強調標準體系建設則是《實施意見》的又一重要特點。

《實施意見》第十二條明確指出，“健全標準體系。加強非物質文化遺產分類評價等標準制定，發揮標準規范、引領作用，提高非物質文化遺產保護、傳承、利用工作質量。依托省文化旅游、傳統工藝標準化技術委員會等標準化技術組織，為非物質文化遺產保護、傳承、利用提供技術平臺支撐”。由此可知，《實施意見》將標準體系分為評價標準和生產標準兩個維度。評價標準并不直接決定非遺的生產，主要起導向作用。生產標準作為行業標準和團體標準，雖屬并不強制執行的推薦性標準，但卻表現出非遺標準化的傾向。

自非物質文化遺產這一概念誕生以來，有關非遺標準化的爭論就持續不斷。支持者普遍認為將標準化應用于傳統技藝非遺保護領域，可以更好地記錄與傳承傳統技藝的非遺，可以促進傳統技藝非遺的研究探索與實踐創新，還可以有效規范傳統技藝非遺的生產性保護行為；而反對者們則普遍擔心標準化與保護非遺的底層邏輯——保護文化多樣性——背道而馳。

從已有的資料來看，江蘇省在非遺標準化方面長期保持著較為積極的態度。無錫市早在2007 年便出臺了《無錫市宜興紫砂保護條例》，其中便包含對宜興紫砂生產標準的規定。2021年4 月1 日，江蘇省市場監督管理局更是成立了江蘇省傳統工藝標準化技術委員會，主要便是負責傳統工藝領域相關標準化工作。標準化是規模化的必經之路，規模化又是非遺保護和利用的一條極富生命力的道路。標準化對非遺保護利用的意義不言而喻，但在標準落地過程中的尺度將會關乎非遺的生存生產狀態。

或許正是出于對標準尺度和具體執行力度的擔心，使得《意見》在非遺標準制定方面保持了謹慎態度，以至文中未見與非遺標準化有關的內容。同理，也可從江蘇省傳統工藝標準化技術委員會的設立和《實施意見》強調標準體系建設中窺見暗藏其中對非遺利用的重視態度，而這一態度或明或暗地在《實施意見》當中頻頻出現，一以貫之。

二、《實施意見》的不足

《實施意見》的三大特點飽含非遺利用傾向，無論這種傾向是大膽創新還是過于激進，都對其他省市的非遺保護利用工作有著啟發借鑒意義。而除了突出的特點之外，《實施意見》中暴露出的諸多不足同樣值得研究與參考。

1.對非遺監督檢查的缺失

《意見》第十八條中明確提出，“加強對法律法規實施情況的監督檢查，建立非物質文化遺產執法檢查機制。綜合運用著作權、商標權、專利權、地理標志等多種手段，加強非物質文化遺產知識產權保護。加強非物質文化遺產普法教育。”云南、陜西等省份出臺的對《意見》的落實文件中也存在類似表述，但卻不見于《實施意見》之中。

監督檢查對非遺保護利用的意義十分重大，甚至有學者認為非遺保護存在不足的根本性問題便在于監督機制存在缺陷。從監督檢查的作用來說，非遺的保護、傳承與利用均離不開系統性的監督檢查。從監督檢查的內容來說，對非遺保護利用的監督檢查并不僅限于執法情況的監督檢查，政府部門、非遺生產、傳承人、行業團體等涉及非遺保護利用的各領域都需要加強監督檢查，這既符合市場經濟規律，也符合非遺保護利用的現實需要。

2.權利問題未能涉及

權利問題是非遺保護利用中的常見問題。《“十四五”國家知識產權保護和運用規劃》明確提出了“制定傳統文化、民間文藝、傳統知識等領域保護辦法。建立與非物質文化遺產相關的知識產權保護制度”的要求。《實施意見》并未就非遺權利問題提出直接意見，僅表示“綜合運用著作權、商標權、專利權、地理標志等手段，加強非物質文化遺產知識產權保護”。對此問題的間接回應有悖《實施意見》中凸顯的加強非遺利用傾向，但也同時反映出明晰權利問題在非遺保護利用實踐中的困難程度。

值得注意的是，此處所指的權利包含范圍甚廣，其基本含義便是《實施意見》中提及的知識產權。非遺的知識產權問題從我國加入《保護非物質文化遺產公約》后便開始討論，至今在法律和實踐兩個層面都仍存在諸多懸而未決的爭議。十余年來，非遺知識產權保護法規不完善、相關法律法規落實執行效率低、群體知識產權保護難等問題一直受到各界關注。此外，隨著數字化工作在文化遺產保護利用工作實踐中的全面展開，由數字化引申出的非遺數字版權問題也逐漸凸顯。在《實施意見》強調數字賦能、重視非遺利用的背景下，數字版權問題也亟需明晰。

除了知識產權以及延伸而來的數字版權外，此處的權利更指對非遺本身闡釋利用的權利。當下非遺的保護利用已經不是一人或者一方能夠實現的，不同主體在參與這一活動的過程中均表達出了有差異的價值傾向，如何將這種價值傾向付諸實踐以及由之產生的互動便構成了所謂的權利問題，這一問題在物質文化保護利用領域已頗受關注，隨著非遺保護利用工作，尤其是利用工作的深入，這一問題在非遺領域也愈發受到重視，而由于傳承人在其中的特殊身份，使得該問題相較物質文化遺產的權利問題而言更為復雜，也更需要被關注和研究。

3.國內合作內容缺失

《意見》第十六條“加強對外和對港澳臺交流合作”中，突出了對非遺海外傳播普及力度的重視。《實施意見》在全盤繼承該條意見精神的基礎上，結合本省特點，提出支持與瀾湄旅游城市合作聯盟在非遺領域深入合作等內容。作為國務院辦公廳出臺的全國性指導文件，《意見》強調對外交流自然無可厚非，各省重視非遺的海外交流傳播也是非遺保護利用的應有之意，但機械的繼承和簡單的復制使得《實施意見》忽視了國內省際交流傳播的重要性。云南、陜西等省的實施意見中也存在著同樣的問題。

非遺認證機制的特殊性決定了其在國內傳播合作的必要性。例如2003 年，被列入“人類非物質文化遺產代表作名錄”的“中國古琴藝術”便由揚州廣陵派、常熟虞山派、浙派、嶺南派、諸城派等諸多流派組成，涉及江蘇、浙江、山東等多個省份。不同流派之間既有區別又有聯系，相互之間的交流合作意義重大，《實施意見》中對此的缺失不得不說是一大遺憾。

上述的許多問題可能尚在研究和爭論當中，但《實施意見》作為對實踐的指導，關乎參與各方的切實利益和非遺保護實踐工作的具體成效，需要在一定程度上對這些問題表示回應和關切。

三、路徑展望——彌補《實施意見》不足的幾點對策

監督檢查的缺乏、權利問題的回避以及國內合作的缺失，《實施意見》暴露出的這些問題都與其強調非遺利用的傾向背道而馳。想要切實加強非遺保護利用，貫徹落實《意見》精神，必須在監察、權利、合作等諸多方面探索新的路徑。

1.加強監督檢查

想要加強對非遺保護利用的監督檢查可以探索建立非遺執法檢查、政府監管、行業監督并舉的全方位監督檢查體系。

執法檢查是非遺監督檢查體系的基礎，建立全方位的非遺監督檢查體系的首要任務就是加強執法檢查。“加強對法律法規實施情況的監督檢查，建立非物質文化遺產執法檢查機制”是《意見》中的原意，想要強化《實施意見》的落實，首先要繼續完善有關法律法規，加快修訂《江蘇省非物質文化遺產保護條例》，探討針對省內有優勢的非遺進行專項立法保護，鼓勵有立法權的市根據本地區實際情況，進一步制定具有鮮明地域特色的非遺保護法規。其次，能夠落實的法律才是真正的法律，加強執法監督，建立執法檢查機制是法律落到實處的保障，也是強化《實施意見》落實的必由之路。只有從立法、執法兩方面下手，才能使得非遺保護利用實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

政府監管是非遺監督檢查體系的主要途徑。政府在我國的非遺保護實踐中承擔主體地位，《實施意見》開宗明義地提出，“鞏固黨委領導、政府負責、部門協同、社會參與的工作格局”。作為我國非遺保護工作的主導者、負責者，政府應建立專門的非遺保護利用監管機構，對非遺保護傳承狀態以及傳承人、參與非遺保護利用的企事業單位、團體行業協會等諸多行為主體展開監督。搭建信息公開交流平臺，定期發布監測評估報告，讓公眾擁有對非遺保護狀況了解和溝通的渠道；建立獎懲機制，對在監管過程中表現優異的參與力量及時獎勵，對保存狀況不佳的非物質文化遺產、未能履行相應義務的傳承人進行警告，建立退出機制，必要時采取除名措施。

行業監督是非遺監督檢查體系的重要補充。提倡通過成立區域行業協會的方式，加強各非遺項目的行業內部監督。在增加監督維度的同時減少監督成本，還可以增強行業活力與組織性。同時對非遺標準化推進、擴大產業規模都有不小的幫助。但是，也必須對以行業協會為代表的行業監督進行監管。履行行業監督職能的行業協會不僅要由文化主管部門直接管理，還必須將其納入專門機構的監管范圍一并監管。

2.加強法律法規建設，切實保障各方權利

要想保護好各方權利，以便實現更好保護利用非遺的目標，首先需要完善相應法律法規，使其細化、具體、可操作，而不是依舊停留在原則、間接層面。對呼聲較高的集體知識產權機制進一步探索，在部分區域、部分非遺項目試點推行非遺集體權利人機制。

其次，在非遺保護利用的過程中，要充分考慮到傳承人、在地居民及參與社會力量等各參與方的權利。應該明確保護非遺傳承人的知識產權的原則，盡可能地細化傳承人權利，若暫時無法明確權利的外延，則至少應該明確權利的內核，使得傳承人的核心權利不被侵犯。除知識產權外，更應該維護傳承人闡釋利用非物質文化遺產的權利。在非遺保護、研究、標準制定等各領域，都應有傳承人的參與。博物館、美術館、文化館的展覽及其他涉及非遺的活動，也必須充分考慮非遺傳承人的意見。

對于沒有具體傳承人的、承載區域集體記憶與文化的傳統習俗、民間文學類非物質文化遺產，其闡釋利用更要考慮到在地居民的權利與情感，此類非遺與創造它的人民群眾的生產生活息息相關。對其的保護利用活動，尤其是開展相關學術研究、展覽展示等活動時，要保證在地居民的充分參與。

除傳承人的權利應得到保障外，其他社會力量的權利同樣也應該得到保障，而這往往最容易被忽視。社會力量，尤其是企業單位，參與非遺保護利用核心目的之一依舊是盈利。作為非遺保護利用的主導力量，政府應當保障每一方參與者的合法權利，這自然也包括企業單位，切忌朝令夕改，挫傷企業單位的積極性。

3.加強合作，鼓勵多方廣泛參與

非遺分布范圍廣、涉及學科門類多、保護利用技術難度大、時間跨度長，因而難以依靠某一地區，某一單位，某一傳承人單獨進行保護利用，在這種情況下，加強合作，廣泛參與便成為非遺保護利用的應有之意。

首先，就地域角度而言，在江蘇省內要做到加強省內各市的合作，在國內要做到與各省加強合作。同一非遺下轄流派多、分布地域廣、傳承人數量多，要在不同流派，不同傳承單位之間建立長效、穩定的聯絡機制，與所在城市、所負責部門、所傳承主體建立友好關系往來。共同保護、共同研究、共同利用，以便取長補短，最大限度地實現非遺的保護利用。

其次，要加強政府與社會力量的合作，切實做到政府負責、社會參與。通過政策紅利、績效獎懲等方式，充分調動傳承人、企業、高校、媒體等多方力量，重點打造數個江蘇省非遺品牌項目。品牌項目對區域行業整體形象的帶動作用是顯而易見的。陜西省文化和旅游廳召開黨組會議審議《關于進一步加強非物質文化遺產保護工作的實施意見（送審稿）》時就明確提出了“要注重工作創新，著力打響品牌，培育一批非遺項目和傳承人‘網紅’品牌”的要求。應當學習其他省份的先進經驗，通過與社會力量合作，打響江蘇非遺品牌，以帶動全行業、區域的發展。

最后，還要加強傳承人與企事業單位的合作。在人才培養方面，一方面將非遺教育納入職業教育、高等教育課堂，將職業教育與傳統的非遺傳承方式相結合，擴大傳承規模；另一方面，可以通過聘任、客座、咨詢等方式，擴大傳承人的影響力，拓寬傳承人的傳承方式。在保護方面，充分發揮企事業單位，尤其是科研院所的專業力量，為非遺保護保駕護航。在利用方面，“非遺旅游體驗基地”項目、“無限定空間非遺進景區”等活動更無法靠傳承人獨自完成，項目的實施離不開傳承人與企事業單位的合作。可以探索技術入股、知識產權入股等合作方式，充分發揮雙方優勢，將非遺產業做大做強。