預算績效管理在高校基本建設項目中的運用研究

彭 佳，周 琛

（中國地質大學（武漢），武漢 430074）

0 引言

預算績效管理是以支出的效率及效果為導向，對預算分配、執行、績效評價進行全過程管理的一種預算管理模式。我國深化預算制度改革，對財政支出加強過程管理、提升資金使用效益成為重點改革領域之一，預算績效管理作為有效方法越來越多地運用到預算管理中。財政部印發了《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預 〔2015〕88 號）、《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》（財預 〔2019〕136 號）、《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）等文件，對預算績效管理的目標、內容、工作程序、評價體系等進行了原則性的指導，要求各級政府部門根據實際細化預算績效管理內容，逐步實現預算績效管理全覆蓋。中共中央、國務院2018 年發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》 更體現了建立健全預算績效管理體系的重要性和緊迫性。

《項目支出績效評價管理辦法》指出，績效評價應當優先選擇覆蓋面廣、影響力大、社會關注度高、實施期長的項目。高校的基本建設項目，特別是有財政資金投入的基本建設項目，一直以來因投資金額大、建設周期長、影響范圍廣而受到各方面的高度關注，而高校基建領域出現的成本控制失控、過程管理不規范、內部控制體制不完善等問題，更凸顯了開展預算績效管理的重要性和緊迫性。本文嘗試將預算績效管理方法和理念運用于高校基本建設管理流程中，以提升資金的使用效益，優化資源配置機制，提高管理效率。

1 高校預算績效管理現狀

近年來，基于主管部門的外部要求和高校發展的內在動力，高校預算績效管理取得一定進展。首先，指導思想明確。高校初步樹立了績效理念，確立了“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”這一指導思想。其次，管理流程清晰。按照預算績效管理實施步驟，高校在申報預算時分項目編制了績效目標，并將其錄入預算管理系統；在預算執行過程中，主管部門加強對高校預算執行情況的監控；年度終了，高校對照年初設定的績效目標開展自我評價，主管部門將評價結果作為安排下年預算的參考，并組織專家對部分高校的績效評價工作進行抽查復審。最后，財政撥款專項資金已全部納入績效管理范疇。根據主管部門的統一部署，按照以點帶面、逐步推廣的原則，經過2016 年部分專項試點，2017年高校所有財政撥款專項均納入預算績效管理。總體來說，高校已基本搭建了預算績效管理框架。

同時，由于預算績效管理還處于實施的初級階段，實際操作中還存在一些問題，如：績效目標缺乏審核機制，績效運行監控對績效實現情況關注不多，評價的方式方法、評價周期有待論證研討，評價結果的應用有待進一步推行，規章制度需建立健全等。對于基本建設項目，高校僅在預算年度內，按照投入的財政性資金的類別分別進行績效評價，忽略了項目實施周期性和項目整體投入的特點，未在項目實施完畢后對項目進行整體的績效評價，績效運行監控、評價結果的反饋與運用基本處于缺失狀態，這些都需要高校在實踐中逐步改進完善。

2 高校基本建設項目引入預算績效管理的機制

預算績效管理作為政府治理改革中的重要管理方法，已在西方發達國家廣泛實施，有效降低了政府提供公共產品的成本，提高了財政支出的效率。預算績效管理的工作原理是，通過事前設定績效目標，以績效目標為導向，在實施過程中對績效目標進行跟蹤監控，最后評價績效目標的實現情況，并將評價結果作為以后年度預算安排、實施問責的重要依據，以實現預算資金全過程管理。

高校基本建設項目建設規模大、工程內容多，從項目設計申報到投入使用需要較長時間，常跨越多個預算年度，需要經歷前期工作階段（立項審批、勘察設計、項目報建、工程招標）、建設實施階段（施工管理、資金管理）、竣工驗收階段（竣工驗收、決算審計、資產交付）三個階段。高校通過引入預算績效管理，將預算績效管理與基本建設項目各階段進行系統整合，將項目建設各階段都置于績效管理之下，通過強調責任和效率、關注產出和結果，以績效目標為基礎，在項目建設過程中實施績效運行監控，不斷糾正項目管理過程中出現的偏差，做好質量管理、安全管理、工期管理、成本控制、效益管理，以確保投入基本建設項目各類資金的效益，最后通過績效評價將資金使用的效率和效果向學校及主管部門反饋。

高校基本建設項目引入預算績效管理的機制如圖1 所示。

圖1 高校基本建設項目引入預算績效管理的機制

3 預算績效管理在高校基本建設項目中運用的方案設計

預算績效管理是由績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評價結果反饋和運用組成的一個完整環路式管理。推進預算績效管理，將其運用于高校基本建設項目全過程管理中，使之成為項目前期規劃和申報審批、項目實施、項目竣工決算的有機組成部分，以加強項目前期規劃意識、增強項目支出責任、節約項目支出成本、提升資金使用效益。筆者運用預算績效管理的方法，對其在高校基本建設項目中運用的方案進行探討，為高校基本建設項目績效管理的實務操作提供思路。

3.1 高校基本建設項目的績效目標管理

績效目標管理包括績效目標的設定、審核、批復三個環節。

（1）績效目標設定。高校基本建設項目的績效目標是指計劃投入整個項目的所有資金在建設完成后所達到的產出和效果，包括產出指標、效益指標和滿意度指標。由于基本建設項目建設周期較長，需將績效目標分為總體績效目標和年度績效目標，年度績效目標應根據預計的項目建設進度編制，并與總體績效目標密切相關，隨著年度績效目標的實現，總體績效目標逐步實現，其中，年度績效目標作為績效運行監控實施的依據，總體績效目標作為績效評價實施的依據。高校基本建設項目績效目標的設定與報送可納入可行性研究報告中，報主管部門審核、備案，作為高校進行后續預算績效管理的依據。

（2）績效目標審核與批復。高校基本建設項目績效目標的審核可隨可行性研究報告的評估一同進行，高校對專家組提出的審核意見進行修改，并最終形成基本建設項目的績效目標，因此，績效目標隨同基本建設項目可行性研究報告一并批復給高校。

3.2 高校基本建設項目的績效運行監控

績效運行監控包括績效監控布置、績效監控實施、監控結果應用三個環節。對基本建設項目績效運行監控與跟蹤，可對發現的問題及時采取相應的措施，保障總體績效目標的實現。

（1）績效監控布置。所有投入基本建設項目的資金應作為一個整體，在預算年度結束后，進行績效運行監控，包括年度績效目標的完成情況、項目實施與管理情況、資金管理情況等。

（2）績效監控實施。績效監控實施可由項目管理單位自行監控與財務部門重點復核相結合的方式進行。項目管理單位根據年度績效目標自行監控基本建設項目績效運行情況，圍繞任務完成、實施措施、資金管理及使用、效益情況形成績效運行自評報告，再由財務部門根據收集的績效運行數據信息，對自評報告的信息進行核實，對照年度績效目標分析預期產出和績效的實現程度及出現偏差的原因，提出完善和改進項目管理的建議，形成績效運行監控報告。

（3）監控結果應用。根據績效運行監控報告提供的信息，幫助項目管理部門和財務部門加強監督檢查，及時糾正偏差，并作為項目進度款支付和預算調整的依據，促進年度績效目標和總體績效目標的實現。

3.3 高校基本建設項目的績效評價實施

績效評價實施是在基本建設項目全部建設完成后，運用績效評價指標和方法，對照事前設定的總體績效目標，對投入基本建設項目所有資金的效益和效率進行評價的活動，它是預算績效管理的核心環節。

績效評價方式包括自我評價和外部評價。鑒于高校基本建設項目屬于關注度高、學校領導重視的重點項目，為保證評價結果的專業和公正，建議選擇外部評價，即引入獨立第三方評價。

績效評價實施包括前期準備、具體實施、撰寫和提交評價報告三個環節。

（1）績效評價前期準備。在高校基本建設項目竣工驗收、成本核算全部完成后，高校成立由財務部門牽頭，校內其他相關部門以及有關專家學者聯合組成的評價工作小組，負責與第三方評價單位的組織、指導與協調。經公開招投標選定的第三方評價單位，制訂主要包括績效評價指標及評價方法等內容的工作方案，并與評價工作小組充分溝通商定后，啟動第三方評價工作。

（2）績效評價具體實施。第三方評價單位通過項目管理單位提供的項目建議書、項目概算、可行性研究報告、年度績效運行自評報告、績效報告及其他項目管理文件，財務部門提供的原始憑證、賬簿報表等，結合對項目建成現場的實地考察驗證，以及對相關人員的訪談詢問，形成績效評價的基礎資料；第三方評價單位根據工作方案中確定的績效評價指標、方法，結合基礎資料，組織專家組，對基本建設項目進行績效評分，形成績效評價結論。

（3）撰寫和提交評價報告。第三方評價單位根據實施的評價工作、績效評分和評價結論，以及發現的問題和建議，形成初步績效評價報告，與評價工作小組和項目管理單位反饋意見后，對績效評價報告形成一致意見。

3.4 高校基本建設項目績效評價結果的反饋和應用

績效評價結果反饋和應用是預算績效管理的落腳點，是預算績效管理的最后一個環節，必須將評價結果落到實處。

高校基本建設項目評價結果的反饋和應用包括以下五個方面。一是反饋給項目管理單位。將績效評價結果及時反饋給項目管理單位，建立反饋和整改機制。二是上報上級主管部門。評價工作小組將績效評價報告上報學校領導會議討論審核后，可隨同基本建設項目竣工財務決算上報主管部門審核、備案。三是完善管理機制。校內各相關部門根據績效評價報告提出的意見和建議，優化預算資金安排、規范資金使用、提升項目管理水平，不斷提高基本建設資金投資效益。四是公開評價結果。對重大基本建設項目的績效評價結果在一定范圍內公開，接受社會監督。五是實施問責機制。對于績效評價資金使用效益低下的基本建設項目，主管部門或學校可追究相關單位或個人的責任。

4 推進高校基本建設項目預算績效管理的建議

目前，我國的預算績效管理處于起步階段，高校預算績效管理還不夠積極主動，“重資金申請、輕資金管理”的思想仍然存在，為深入推進高校基本建設項目預算績效管理，提出以下建議。

4.1 健全高校基本建設項目管理辦法

將預算績效管理納入高校基本建設項目管理的規章制度中，為在高校基本建設項目中推行預算績效管理提供制度保障。一方面可在《教育部直屬高校基本建設管理辦法》中對預算績效管理實施做出明確規定，使高校基本建設項目預算績效管理有法可依；另一方面高校要參照上級部門相關的文件，結合實際，制定預算績效管理各個環節的管理制度、實施細則及業務規范，使高校基本建設項目預算績效管理有章可循。

4.2 培養高校基本建設項目績效管理文化

樹立績效文化理念，形成良好的改革環境和氛圍，才能有效推動高校基本建設項目預算績效管理。高校要充分利用學校網頁、報紙、廣播等媒介宣傳預算績效管理的理念和做法，加強輿論引導，培養績效管理文化氛圍，強化支出責任意識和“用錢必問效、無效必問責”意識，變被動評價為主動評價，使預算績效管理理念深入人心，營造重績效的氛圍。

4.3 形成第三方評價管理機制

目前高校對項目支出尚采用自我評價方式，而工作人員懂業務、懂專業、懂管理的綜合素質有待提升，通過引入第三方評價，可增強評價結果的獨立性、公正性、專業性，有利于推進預算績效管理工作。高校應形成第三方評價管理機制，制訂重大專項第三方評價工作方案和實施細則，指導基本建設項目第三方評價工作的順利開展。

4.4 落實高校基本建設項目績效評價結果的反饋和應用

將評價結果落到實處，預算績效管理才能實現效果。將高校基本建設項目績效評價結果反饋給項目管理單位并形成問責機制，強化支出責任，使其根據評價結果了解管理制度和手段的不足，同時財務部門將評價結果作為以后年度預算安排的依據，優化支出結構和資源配置。評價結果的反饋和應用，使學校各單位更重視預算績效管理工作，進一步深入推進預算績效管理，形成良性循環。