從直接民主形式全民公投分析英國非理性脫歐決策

于文慧

摘 要：全民公投是直接民主形式，由選民直接投票對相關議題表達同意或反對的態度，根據選票結果進行多數決的制度，是民主國家體制的重要組成部分。2016年英國就是否退出歐盟進行了全民公投，結果同意脫歐以近百分之二的微弱優勢勝出，引發了巨大爭議及二次公投請愿。本文對脫歐決策的非理性判斷進行了闡釋，即公投以后英國經濟表現日趨衰弱，英國對歐盟貿易依賴度持續加深，但是由于新的關稅稅率，貿易成本會大幅提升，受脫歐進程一再延期和英國經濟表現不佳的影響，英國脫歐的經濟風險和政治擔憂大幅增加。由此本文找尋了決策的制度根源，并認為脫歐公投陷入了程序民主的陷阱，不是保障民主權利、聽取人民意見的實質民主。

關鍵詞：直接民主形式;全民公投;英國脫歐;非理性

中圖分類號：F74 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.18.020

1 英國的脫歐決策

1.1 全民公投的背景與結果

2008年金融危機爆發后，英國內部的“疑歐”情緒日漸上漲。2010-2012年，30%的國會議員在英國是否參與歐洲一體化問題上的29次投票中投了反對票，因此，盡管反對一體化的呼聲很高，但是在是否脫歐的問題上，選擇不脫歐的議員人數有著壓倒性的優勢。但另一方面，對脫歐議題的頻繁討論與議會表決說明了英國政要在是否脫歐的問題上分歧嚴重。為了一次性解決分歧，堅定選擇一條發展道路，不再因為是否退出歐盟搖擺不定，以及為保守黨爭取更多選票，2013年1月，英國前首相卡梅倫發表了“脫歐”演講，允諾如果保守黨在下一屆大選中成功當選，將就英國是否繼續留在歐盟舉行全民公投，這一選舉承諾成為脫歐公投的直接原因，體現了脫歐公投決定本身即不是基于對后果進行客觀估計的結果，具有非理性的特點。為了實現承諾，2016年6月英國舉行了脫歐公投，統計結果顯示5189%的微弱比例通過了英國“脫歐”的決定。這一結果出乎了從政治人士到民眾的大多數人的意料，同時，這一投票結果也沒能讓英國按照原先的設想統一意見，結束分歧，沒有讓保守黨內部產生更加清晰的共同立場，反而導致英國國內更大規模的分歧和混亂，從領導人到民眾都對公投結果表示了不滿。2017年3月，英國向歐盟正式遞交退出歐盟的申請，2018年11月達成與歐盟的脫歐協議，但協議在2019年在英國議會遭到拒絕，經歷三次草案被拒，兩次脫歐延期，2019年底脫歐協議終于通過，完成了艱難的脫歐歷程。

1.2 什么是非理性決策以及判斷英國脫歐公投是非理性的原因

非理性的決策是指決策者在難以作出抉擇以及難以客觀判斷決策問題，或者可供選擇的決策方案之間并沒有明顯的優劣差異時，要求決策者在短期內迅速做出反應，按照自己的本能、猜測等非理性的因素，或者是盲目聽從權威的意見而進行決策的行為。對于全民公投的決策形式來說，每個人都是決策的主體，不可避免地受到非理性因素影響。而理性決策需要具備以下條件才能實現，如決策者必須獲得全部而有效的信息;擁有與決策目標實現有關的所有決策辦法;能夠準確地對每一個決策結果可能的影響進行預測;對直接和間接參與決策的人群的價值偏好有準確把握;進行最優化的決策方案選擇。

第一，公投首要的目的是用于解決黨內的政治分歧問題，并非出于民愿，是領導階級為了鞏固統治所實行的程序民主而非實質民主，即決策目標與決策方案的符合程度低，不具備理性決策的條件;第二，脫歐使英國蒙受可預見的短期和長期的經濟和政治信譽上的損失，對于大部分缺少政治素養以及經濟素養的普通民眾而言，預知政治收益和政治風險的能力不足，且自身判斷容易受主觀利益或者擁有相關知識和權威的人的影響，即決策者更多地按照非理性的因素進行投票;第三，公投結果贊成與非贊成選票數量差距過小，無論是哪一方獲勝，都有一半人的訴求沒有被滿足，這一決策既沒有最佳方案，也沒有達成最令人滿意的決策結果，前期缺乏對決策結果的預測以及缺乏對參與投票人群的偏好調查，是非理性決策的表現。

2 英國非理性脫歐決策背后的制度問題

2.1 直接民主形式與全民公投的制度缺陷

最早的民主就是直接民主形式，起源于雅典的民主制，直接民主形式賦予了選民直接民權，使擁有民權的公民遵循多數統治的原則直接參與到政治決策當中。直接民主的代表是直接選舉、直接參與以及全民公決，這三種方式不代表直接民主的國家體制，只是直接民主的決策形式，是在具體問題上的制度安排和補充舉措。直接民主體制的內在特性使其越來越不適用于發展的社會，尤其是現代社會，因為直接民主體現了零和博弈的內在邏輯，能夠加劇社會的分裂于沖突，使少數人的立場、利益受到多數人的壓制，形成“多數人的暴政”。同時，直接民主形式無法用于思考和解決復雜的政治問題，因為大多數的普通人對具體的政治問題有著信息獲取不充分，理解不專業等局限，且直接民主程序要求全民對問題持有支持或反對的極端立場，選擇性地忽視現實問題的復雜性，鼓勵全民出于一時非理性的情緒進行決策，而不是出于理性的判斷。因此，直接民主形式是脫歐非理性決策的制度根源。

英國脫歐公投就是帶有直接民主形式的一次全民公決，在直接民權的吸引下得到了英國國民最廣泛的參與，全國722%的人參加了脫歐公投的投票。全民公投在理論上能夠反映并滿足大多數人的需求，因為不通過代議制下的議員來傳達，避免了國家重大政策的制定被少數人操縱的風險。同時，公投結果作為人民主權的直接表達方式，具有民主程序上的最高合法性和權威性。但是從脫歐議題的結果來看，高達一半人的利益訴求被代表，同時沒有投票的人群的權益沒有被納入決策考慮的范圍，因此在英國公投結果公布當天英國議會網站提出二次公投請愿，簽名人數高達400萬人，創下英國請愿署名人數新記錄，這意味著選票中近四分之一的人意識到了公投結果的不合理，體現了公投決策糾錯機制的不完善。英國外交部代表官方聲明，英國首相和政府均已經明確，必須尊重此前公投的結果，以保護公投下民主的最高權威。因此公投繼承了直接民主的弊端，讓個人直接面對國家，不僅決策結果一刀切，決策過程也缺乏意見的整合以及正確信息的篩選，容易混淆正確判斷，形成非理性的決策。

2.2 全民公投制度與非理性脫歐決策的因果分析

2.2.1 直接民主形式程序上的內在缺陷對公投結果的影響

全民公投雖然具有最高的民主程序合法性，但是其直接民主的形式不是實質上的人民做主，而是多數人做主。近一半人的利益訴求在一分為二的結果中被程序民主忽視。這樣的切割實現了最簡單的“多數決”，而沒有體現更多的政治意義，與實質民主仍有差距。直接民主形式下的全民公投對公民的政治素養和政治參與能力都有很高的要求，如果政治素養和能力不足，發生誤判的可能性將大大提升。并且從直接民主的過程和結果來看，并不是每一位公民都對現實政治問題抱有了解和關心的態度，但每一位公民都要為最終的投票結果買單。具體表現為，具有投票權的公民的獨特性被絕對平等的投票權抹除，具備理性思考和決策能力的公民，具備政治頭腦和遠見的政治家在直接民主的形式下沒能發揮引導作用，在全民公投的形式下化為同等效力的選票之一，增加了集體非理性選擇的概率，損害集體利益。這一形式暗含了絕對平均主義，無視了個人能力和專長，決定了投票結果的非理性。

從現實中英國脫歐公投的過程和結果來看，直接民主直接體現了個體民主，但是個人總是容易強調個體發展需求而非國家發展的需求，例如贊成“脫歐”的人大部分是年紀較大的人，白人和享受福利的人，他們受教育的程度相對較低，不經常使用智能手機和互聯網，健康狀況不佳，生活滿意度不高，因此“離開歐洲”的口號對他們來說有著身份地位提升方面的吸引力和可能性，例如福利的增長以及工作機會的增加，而事實上脫歐帶來的投資、貿易萎縮，短期內會給英國帶來經濟上的壓力和失業率的提升。同時，公投的主體是原子化的個人，他們自身知識具有局限性，作為“理性”個體，他們將脫歐公投與政府的政績聯系在一起，通過投票的方式表達自己的不滿，以敦促政府發展經濟，幫助改善個體生活，對具體的政治事件卻鮮少關注。因此，全民公投很難保障個體理性地參與政治決策并做出正確的政治判斷與政治決策。

2.2.2 民粹主義政黨對非理性公投結果的影響

英國因為政要的選舉承諾，選擇以公投的形式來解決英國與歐盟之間的復雜關系問題，是脫歐非理性決策的開端，政治領袖從主觀僥幸心理出發寄希望于將復雜政治問題簡單化，給予了脫歐公投意外成功的機會。公投在西方民主社會當中并不少見，出于服從多數人利益的邏輯，容易淪為政治斗爭的工具。由于公民從政治宣傳中獲取信息是西方社會的民主傳統，這也成為脫歐公投期間，具有民粹主義色彩的英國第三大黨——獨立黨突然崛起的原因。脫歐公投與英國民粹主義的發展密切相關。民粹主義造成了民眾投票的非理性主要表現在大眾公投前的沖動情緒以及結果產生后請愿二次公投的行為。民粹主義政黨排斥歐盟，對福利政策和接收外來移民有著強烈不滿，為了提升政黨地位實現政治目標，民粹主義政黨利用脫歐公投事件，利用媒體的政治宣傳夸大英國在歐盟中所受的制約與承擔的負擔，煽動民眾情緒，強化自我意識。全民公投在一定意義上淪為了民粹主義政黨參與政黨競爭、贏取選票的工具。在民粹主義裹挾下，公民的非理性情緒直接對國家的良治產生了沖擊，致使對現實情境的不滿情緒通過脫歐公投的投票權來發泄。民粹主義思潮下民眾很容易被誤導，包含某些政黨對民意的惡意利用情形下，英國公民的公投決策注定是非理性的。

2.2.3 脫歐對英國影響的不確定性對非理性公投結果的影響

脫歐對于英國影響力和政治經濟地位的下降是不確定的，因此英國民眾更愿意聽從短期利益，即減少接收難民以及減少承擔歐盟機構運行和歐盟整體經濟下行的壓力。同時，英國脫歐會失去歐洲統一市場的便利以及損傷國家信譽，但是高度的不確定性影響了脫歐決策，體現了非理性的影響因素之一即愿望思維，人們更愿意進行自己所希望的想象，而非依靠證據、理性以及現實情況。在2017到2018年的世界宏觀經濟狀況報告中提出，隨著脫歐，英國經濟發展會因為未來宏觀經濟環境的不確定性遭受負面影響。盡管在英國政府離開歐洲后可以降低每年向歐盟繳納的費用，也無須受到統一的法規約束并負擔所有危機轉嫁或共擔的義務。但是長期來看，隨著英國擺脫歐盟的一體化經濟發展體系，失去歐盟單一市場準入資格，英國的經濟能力持續疲軟。實際上也是如此，在公投“脫歐”的結果產生后，英國國內經濟水平持續出現下降態勢，如英鎊下跌。然而“留歐”派與“脫歐”派矛盾仍然激烈，“精英與平民”

的斗爭不斷：精英仍然認為留歐并支持歐洲一體化發展有益于國家進步，平民也堅持脫歐來緩解國內壓力，民眾態度的兩極化是公投帶來的必然結果，也是英國脫歐發展的不確定性導致非理性決策的表現。

3 對公投機制的反思

脫歐公投體現了決策目標下決策方案的不靈活性，缺乏理性決策的基礎。同時，脫歐公投在程序上屬于直接民主形式，忽略了選民在政治上的專業性差異，單純追求程序上的民主，將國家的前途命運簡單交給了“多數決”，也意味著交給了大多數對政治事件不甚關注的選民，個體非理性因素被進一步放大。公投的非理性脫歐決策始于決策方案的不可選擇，進而由于直接民主形式的局限性，導致非理性因素主導了決策過程，表現在選民政治素養和信息獲取不充分、民粹主義政黨的政治引導等。直接民主形式賦予了選民直接民權，仍值得推行但需要根據現代社會的特點加以改良，以避免成為帶有半數公民利益損傷性的程度民主。

公投機制的改善可以從幾個方面進行：首先，全民公投實行加權投票制。對具有投票權的公民的選票依靠多重標準進行加權評估，例如對年齡、性別、受教育水平、收入水平、政治知識的豐富程度和政治參與度進行完整評估，增強選票計算的科學性。其次，增強對選民政治素養的訓練。例如經常進行直接民主投票，培養國民政治參與意識和主人翁意識，通過普及政治知識提升公民的政治判斷能力。最后，統一的信息公開和宣傳，用于防止直接民主形式成為政黨爭權奪勢的工具，防止民眾被非理性的情緒和誤判所主導，做出集體的錯誤決策。公投機制雖然存在直接民主形式所固有的問題，但是它仍然是代議制民主的一種補充，體現了現代社會最高限度的民主。代議制民主可以更加理性地產生國家的對內治理的良策和對外的理性決策，但是全民公投機制在涉及國家的重要變革時，將成為化解社會內部矛盾的良藥，盡管英國脫歐決策由于方案選擇等原因沒有能夠實現內部矛盾的化解。但是公投機制的改良和應用，將使許多涉及國家發展和治理的困境得到解決，為公民自發走出困境提供方法。

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