加快推進海洋油氣管道保護立法
——專訪全國政協委員、中海油天津化工研究設計院有限公司首席顧問劉紅光

文／本刊記者 陸曉如／安 磊

海洋管道損壞泄漏后果較為嚴重，但相關保護政策不健全，需要加快推進立法保護。

2022年政府工作報告中指出：“增強國內資源生產保障能力，加快油氣、礦產等資源勘探開發，完善國家戰略物資儲備制度，保障初級產品供給。”

要實現加快油氣資源勘探開發，海上油氣勘探開發是重要增長極。而作為海洋油氣開發不可缺少的關鍵設施之一，海洋石油天然氣管道（以下簡稱海洋管道）卻因保護立法缺失，面臨著遭受破壞的重大風險。

為此，全國政協委員、中海油天津化工研究設計院有限公司首席顧問劉紅光在今年兩會提出了《關于加快推進海洋油氣管道保護立法的建議》。

關注海洋管道立法

中國石油石化：劉委員，您好！據悉今年兩會您提出了《關于加快推進海洋油氣管道保護立法的建議》。請問動因是什么？

劉紅光：海洋石油天然氣管道是開發海洋石油、天然氣不可缺少的關鍵工程之一，被稱為“海洋油氣田生命線”。

目前，我國鋪設的各種規格的海洋管道近300條，總長度達5000余公里，主要分布于渤海、南海和東海。由于80%的海洋管道位于渤海等用海活動頻繁的海域，遭受破壞的風險日趨增大。據不完全統計，2000年至今我國已經發生了十幾起海洋管道損壞事故，基本上是挖沙、拋錨、施工等活動所導致的。

海洋管道損壞泄漏后果較為嚴重，不僅污染危害海洋生態環境，還可能影響漁民生產穩定及社會秩序。海洋管道保護關系公共安全，急需國家以立法加以保障。

中國石油石化：我國于2010年10月1日起實施了《石油天然氣管道保護法》，為什么海洋管道保護還需要單獨立法？

劉紅光：海洋管道與陸上管道在技術標準上存在較大不同，海洋管道保護與陸地管道保護區別較大，歸口管理部門也不同，該法存在不適用性。

該法第六十條明確授權國務院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定。

早在2010年，國家能源局就已在起草海洋石油天然氣管道保護條例，當時已經完成了初稿的起草工作。原國務院法制辦、國家海洋局也曾組織過海洋管道保護立法工作，具備了較為扎實的工作基礎，但由于國務院機構改革而導致工作中止。

保護存在多方面不足

中國石油石化：具體來說，您認為目前海洋管道保護存在哪些不足？

劉紅光：首先，海洋管道保護的監管責任不夠明晰。海洋管道鋪設區域范圍較廣，既包括海洋管道登陸區域，也包括地方政府有管轄權的12海里內海，還包括12海里外專屬經濟區和大陸架以及渤海中部。涉及的管理主體包括國務院多個部門、地方人民政府以及已經納入到武警總部序列的中國海警局。涉及的海洋管道企業包括中國石油、中國石化、中國海油三大石油公司等社會主體。但目前國務院相關部門、地方政府以及企業的海洋管道保護職責并不清晰。國務院和地方機構改革已經到位，有必要通過立法明確企業和政府部門的保護職責，做到權責清晰。

其次，海洋管道保護與其他用海項目的協調制度不夠健全。隨著海洋開發進程的不斷加快，工程建設、交通航運、養殖捕魚、生態保護等用?；顒优c海洋管道建設保護之間的空間沖突日益增加。例如，渤西管道由于跨越海洋生態紅線限制區，建成后不能投用，影響華北地區的冬季保供。又比如，港珠澳大橋跨越了崖城氣田向香港輸氣的海洋管道。在最初設計中，其橋墩與管道的最近距離僅為17米，建設過程中的打樁和拋錨作業，運營過程中的橋上落物和管道懸跨等風險，都可能導致海洋管道的爆裂和天然氣的爆炸與燃燒。因此，需要以立法明確管道的專門廊道、項目間協調原則及方式、項目間分擔管道保護責任的合理分擔機制等情形，規范開發與保護秩序。

● 供圖/安 磊

再次，海洋管道保護的全鏈條管理仍有待完善。海洋管道保護是一項系統性工程，貫穿于設計、建設、運行等全過程，涉及海洋管道質量監督、海洋管道保護區劃設、海洋管道安全評估、漁業及船舶行為規范、違法行為的監督處罰等多個環節，需要各個領域協調一致，綜合施策。比如，海洋管道無法在水面做出有效標識，且部分管道由于洋流作用，保護層日益變淺，有些管道甚至裸露于海底。為提醒船舶履行注意義務，避免損壞海底管道，需要在海圖上對管道位置予以標注，但目前此項措施在立法上仍是空白。由于目前海洋管道保護工作未做到全過程系統性監管，因此急需以立法形式明確各行業主管部門以及企業的保護職責，確保保護和監管職責明晰到位。

加快推進立法進程

中國石油石化：為加快推進海洋管道保護相關立法，您提出了什么建議？

劉紅光：我建議加快推進海洋管道保護工作。海洋管道保護工作關系到國家公共安全、社會穩定、生態環境安全。我公司在強化企業保護責任的同時，深感油氣管道保護工作需要全社會共同參與，并應以立法作為保障。

建議司法部將海底管道保護立法作為立法重點項目，自然資源部作為牽頭部門，整合海底管道和電（光）纜鋪設、用海審批等活動，重新啟動海洋石油天然氣管道保護立法，明確規定海底管道保護相應環節的主管部門及職責、管道保護的強制性和禁止性要求、管道保護的企業責任、管道保護的技術措施等。建議將《海底電纜管道鋪設與保護管理條例》盡快列入年度立法計劃，加快立法進程。

中國石油石化：立法不是一蹴而就的事情。在相關法律出臺前，您認為應該如何提升海洋管道的保護水平？

劉紅光：海洋管道保護立法時間較長，要經過充分論證、立法協調及廣泛征求意見等程序，并經國務院常務會議審議后出臺?？紤]到海洋管道保護的緊迫性，建議自然資源部等多部門聯合出臺海洋管道保護的政策文件，完善海洋管道保護政策措施，滿足海洋管道保護的現實需求，并為立法工作積累經驗。

目前，我國海洋油氣管道位置尚未標注于海圖，漁業船舶也未實現北斗+AIS全覆蓋。因此，我建議交通運輸部盡快出臺文件，將海洋油氣管道位置標注于海圖中，并將北斗+AIS系統的安裝情況納入漁船年審。建議發改委、生態環境部等相關部門，有效協調海洋油氣管道與其他開發項目及生態保護之間的關系。