政策執行偏差及其矯正
——以南京市新能源汽車政策為例

岳洪江， 范雨露

(南京審計大學 公共管理學院，南京 211815)

化石能源的大量燃燒對全球氣候造成嚴重破壞，伴隨著霧霾天氣的頻發給人類敲響警鐘。我國提出建設資源節約型和環境友好型社會已久，在第七十五屆聯合國大會上國家主席習近平提出：“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”黨的十九屆五中全會將碳達峰、碳中和納入“十四五”規劃和2035年遠景目標。近年來，發展低污染、低能耗的清潔能源作為推進生態文明建設的有力抓手，成為響應“低碳城市政策”[1]的重要部分。

新能源革命的圖景日漸清晰，對于中國堅持綠色發展、推進能源轉型有著舉足輕重的意義。新能源產業的興起不僅有利于控制溫室氣體排放、應對氣候變化挑戰[2]、發展新型綠色經濟[3]，同時在調整能源結構、縮小能源缺口方面也起到重要作用，是降低化石能源依賴[4]、建立多元供應體系[5-6]、保障國家能源安全[7]的有效舉措。

政府關注和重視新能源產業的發展，其推廣應用難以脫離政府的扶持。在當前發展模式中，政府不可避免地充當著新能源產業的引領者角色[8]。于企業而言，政府參與能源結構調整和發展新能源產業是最優均衡策略[9]；于消費者而言，政府補貼對其購買新能源汽車的意愿存在積極的刺激效果[10]。總體來說，適度的監管和資助可以促進新能源產業的生產與消費[11]，短期內由政府介入并加大財政補貼激勵是必要的[12-13]。

但就實際效果而言，即使政府通過價格補貼、貼息貸款、稅收優惠等方式，以降低企業的生產成本及消費者的使用成本，新能源產業依然面臨“久推不廣”的尷尬局面。大部分消費者沒有將購買意愿轉化為實際的購買行為[14]，對其而言價格并非最重要的影響因素，政府采取的補貼優惠政策在實際操作中效果不理想[15]。此外，政府財政補貼對產能過剩有顯著促進作用[16]，不利于新能源產業盈利優勢的可持續[17]。更惡劣的是，新能源產業中出現大量的“騙補”行為，屢見不鮮的尋租現象乃至違法行為導致資金補貼缺口不斷擴大，造成社會資源分配的不公平[18]。

已有文獻詳細論述了發展新能源產業的重要性，介紹新能源產業前期發展需要借助政府扶持的必要性，并且探討了該推廣模式在實踐中產生的問題和弊端。但研究大多通過量化方法分析政府補貼優惠政策對新能源產業推廣是否存在影響以及影響程度的高低，未綜合探究造成“推而不廣”現象背后的機理。本文擬以南京市新能源汽車推廣應用政策為例，依托史密斯政策執行過程模型，分析政策執行中隱含的問題，并提出對策建議。

一、史密斯政策執行過程模型

政策分析是“政策科學”概念下的重要分支，有關政策執行的理論與模型不斷涌現，其中經典之一是史密斯于1973年建構的政策執行過程模型。史密斯認為影響政策執行效果的因素主要包括理想化的政策、執行機構、目標群體和環境因素四個變量。理想化的政策是無外界因素干擾下試圖達到的理想狀態，執行機構指負責政策實施的執行層官員，目標群體即受公共政策影響而必須調整其行為的政策對象，環境因素包括影響政策執行的外界條件。史密斯指出政策執行不能只強調理想化的政策，公共政策的出臺與實施還必須綜合考慮相關的執行機構、目標群體和環境因素，以及各大要素之間的互動、與利益主體之間的博弈，只有兼顧其系統互動的過程，才能使政策執行獲得較好的效果。

從新能源汽車的推廣應用來看，在《國務院關于印發節能與新能源汽車產業發展規劃(2012—2020年)的通知》(國發〔2012〕22號)、《國務院辦公廳關于加快新能源汽車推廣應用的指導意見》(國辦發〔2014〕35號)等文件引領下，各地政府相繼出臺相關政策，采取相應措施。然而，新能源汽車的“久推不廣”恰恰表明這些政策可能流于“理想化的政策”，作為執行機構的地方政府及有關部門、政策面向的新能源汽車企業及消費者，乃至經濟、文化、國際背景等環境因素，都會對新能源汽車推廣應用政策的執行產生重要影響。基于此，筆者搭建基于史密斯政策執行過程模型的新能源汽車推廣應用政策運行框架，見圖1。

圖1 基于史密斯政策執行過程模型的新能源汽車推廣應用政策運行框架

二、南京市新能源汽車推廣應用政策

為深入貫徹落實國務院各部委及江蘇省政府有關新能源產業的戰略部署，南京市政府近年來就支持新能源汽車的推廣應用發布系列指導意見與實施方案，如《南京市新能源汽車推廣應用工作實施意見(2014—2015年)》(寧政辦發〔2014〕48號)、《南京市政府關于進一步支持新能源汽車推廣應用的若干意見》(寧政發〔2015〕143號)、《關于印發〈2016年南京市新能源汽車推廣應用方案〉的通知》(寧政辦發〔2016〕97號)、《市政府辦公廳關于印發南京市“十三五”新能源汽車推廣應用實施方案的通知》(寧政辦發〔2017〕156號)。南京市政府主要以推進公共領域應用示范、完善配套充電設施建設、落實購置補貼優惠政策、健全安全監管監測平臺、統籌協調組織成員分工等方式來促進新能源汽車的推廣應用。一方面培育適合新能源汽車產業成長的政策環境與市場條件，另一方面推動新能源汽車產業的創新，在穩步擴大新能源汽車應用規模的同時，減少消費者選購新能源汽車的后顧之憂。

此外，為加強大氣污染防治工作、支持新興產業有序發展、推進運輸結構調整升級，南京市政府在相關政策文件中多次提及新能源汽車推廣應用相關內容，部分典型政策如《市政府印發關于促進我市新興產業發展的政策措施的通知》(寧政發〔2012〕112號)、《市政府關于印發南京市黃標車淘汰補貼工作方案的通知》(寧政發〔2013〕171號)、《市政府關于印發南京市大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)的通知》(寧政發〔2014〕264號)、《市政府關于印發南京市貫徹落實江蘇省大氣污染防治條例進一步加強大氣污染防治工作實施計劃的通知》(寧政發〔2015〕80號)、《市政府關于印發〈中國制造2025南京市實施方案(2015—2017)〉的通知》(寧政發〔2015〕158號)、《市政府關于印發〈2016年公交都市創建工作計劃〉的通知》(寧政發〔2016〕115號)、《市政府關于印發南京市打贏藍天保衛戰實施方案的通知》(寧政發〔2019〕7號)。這些政策文件內容體現出南京市政府對新能源汽車推廣應用逐漸深入的過程。早期階段的引導主要運用財政手段，在國家級與省級補貼的基礎上進一步通過價格扶持政策加大優惠力度，以吸引消費者選購新能源汽車。自2014年起，南京市政府在推進新能源汽車的使用上越來越全面細致，鼓勵并倡導公共領域與公共部門車輛更新優先選用新能源汽車，重點強調核心技術的推進和配套設施的建設。由此可以看出，南京市政府在推進新能源汽車的推廣應用時圍繞指導意見與實施方案的內容展開。

三、新能源汽車推廣應用政策執行產生偏差的原因

(一)理想化的政策：內生動力不足難離政策驅動

南京市政府在新能源汽車的推廣應用中遵循一個基本取向——前期政府引導、后期市場推動，這是理想化的政策意圖達成的走勢和結果。由補貼激勵到產品吸引的轉變過程中，政府減少直接干預，市場需求的拉力將替代政策支持的推力，成為新的主要發力點。近年來，財政補貼的逐步退坡從側面印證了這一點。

事實表明，補貼退坡是一個較預料更艱難的過程。在由南京市人民政府等主辦的2020年全球新能源汽車供應鏈創新大會上，國家信息中心副主任徐長明判斷“目前100萬輛新能源汽車里大概有80萬輛是政策驅動”[19]。這暴露了新能源汽車推廣應用政策的現實效果并非完全依照理想化的政策所描繪的軌跡運行，在數年政策扶持之后，新能源汽車的銷售依然呈現出早期發展的趨勢——政策驅動為主、市場建設薄弱。缺乏內生動力的市場難以為繼，一旦政府扶持力度減弱，勢必會給新能源汽車的銷售帶來難以預估的消極影響。

(二)執行機構：配合程度較低導致銜接不暢

政府作為公共政策的執行機構，綜合運用政策手段以達成政策目標。在本文分析框架下，南京市新能源汽車推廣應用政策的執行機構為南京市政府，還涉及相關度較高的市財政局、市交通運輸局、市經信委、市發改委等部門。

1.上下級政府缺乏協調

從中央層面看，2007年是新能源汽車推廣應用政策出臺元年，國務院及其部委共計發布79條與新能源汽車高度相關的政策，根據作用對象與政策目的差異，可分為三類：扶持推廣政策共41條、行業規范政策共30條、基礎設施政策共8條。江蘇省新能源汽車的推廣應用政策始于2009年，目前合計已發布超60條政策，在推進節能減排、調整工業結構、培育經濟新動能方面多有提及新能源汽車推廣應用示范，還創新性地提出新能源汽車電池在信息基礎設施領域的循環利用。不難看出，就數量而言，南京市新能源汽車推廣應用政策明顯少于中央政策與省級政策，在支持力度上或有欠缺。另外，南京市政策發布的起始時間較晚，說明地方補貼政策在時間上銜接不到位。從內容上看，南京市著力于財政扶持與公共領域的推廣，雖有提及行業規范和充電基礎設施建設，但沒有針對性地制定與發布政策文件予以規定和支持，政策內容依然過于局限。

2.政府各部門缺少協作

在南京市新能源汽車推廣應用政策執行的牽頭部門中，南京市財政局負責財政價格政策版塊，南京市交通運輸局推進新能源汽車在各個領域的應用，南京市工業和信息化局承擔技術層面的建設，南京市發展和改革委員會從宏觀角度制定頂層規劃。即使推廣應用實施方案中明確了各部門的職責分工，但從政策執行的現實情況來看，不同部門間各自為政的分割局面依然嚴峻。南京市交通運輸局、南京市工業和信息化局僅在新能源汽車推廣應用財政補助資金上與南京市財政局有聯系，其余職能交叉領域則未發揮協同工作的更高效用；南京市發展和改革委員會涉及新能源汽車的信息數量很少，與各部門間協作不密切。新能源汽車推廣應用政策涉及的責任單位在各自的工作職責上都有明顯推進，但不同部門之間缺乏配合，一定程度上削弱了政策執行的效果。

(三)目標群體：嚴重依賴補貼存在重重隱患

南京市新能源汽車推廣應用政策面向的目標群體主要包括新能源汽車企業、消費者、公共領域和公共部門、社會機構、社會企業等，其中新能源汽車企業是政策驅動下能動性最高的主體，消費者也受到扶持政策尤其是財政價格政策的顯著影響，本文將“目標群體”界定為新能源汽車企業和消費者。

1.企業：補貼激勵催生負面效應

政策激勵對于新能源汽車企業的發展有重要的導向作用。據南京市統計局數據顯示，由于新一輪補貼政策尚未明朗，在《南京市“十三五”新能源汽車推廣應用實施方案》公布之前，2017年第一季度新能源汽車產量同比下降60.7%[20]，可見新能源汽車企業在政策影響下有較高的自主性。這是一把雙刃劍，促使企業合理制定產銷計劃的同時，容易催生一些負面效應。首先，依賴補貼激勵不利于新能源汽車企業在技術層面的創新。于企業而言，與其將補貼運用于難以攻克的技術環節，不如投資更易獲取利潤的產銷環節，長此以往，將扼殺我國新能源汽車自主創新的活力。其次，補貼政策的實施可能誘使新能源汽車企業走上違規騙補的旁門左道，部分企業利用與政府之間的信息不對稱，通過標志不符、虛報續航、內部倒手等不正當手段鉆政策漏洞，達到騙補的目的，不僅造成財政資金的低效使用，也危害新能源汽車產業的健康發展。此外，財政補貼政策的變動會影響新能源汽車的產銷。當面臨補貼退坡時，企業會傾向于選擇提前完成產品生產，在缺乏與之相匹配的市場需求情況下極易發生產能過剩的局面，對于新能源汽車的長期平穩發展弊大于利。

2.消費者：補貼退坡影響汽車銷量

財政補貼退坡首當其沖影響消費者的選擇。南京網曾在2016年以問卷調查的形式了解南京市消費者對新能源汽車的購買意向，其中，53.51%的人認為“有政策補貼”是購置新能源汽車時考慮的主要原因，受“免購置稅”吸引的消費者更是達到63.16%，甚至還有39.47%的人希望政府進一步提高補貼，以鼓勵消費者購買新能源汽車。透過這一調查可以窺見消費者對財政價格政策依賴程度之高，補貼退坡無疑會給新能源汽車的銷售帶來難以消弭的影響。事實也如此，2019年財政部、科技部、工業和信息化部、發改委四部門發文，通知將6月25日之前劃定為財政補貼政策的過渡期，過渡期后不再對新能源汽車給予購置補貼。這一政策調整導致新能源汽車的銷量斷崖式下跌。從中國汽車工業協會的統計數據和信息發布會內容來看，2019年7—9月新能源汽車經歷了銷量三月連降的寒冬，其中7月份新能源汽車銷量環比降幅高達47.5%，全年新能源汽車銷量出現4.0%的負增長[21]。補貼退坡背景下新能源汽車銷售不可避免地遭遇來自消費者的壓力。

(四)環境因素：外部不利條件造成客觀擠壓

近年來，在政府大力推進和新能源企業不斷發展下，新能源汽車的推廣應用逐步步入正常軌道，但不可避免的是，仍然有種種外部不利因素制約當前新能源汽車的普及。

1.傳統燃油汽車產品相對成熟

新能源產業和傳統能源產業存在合作或競爭的博弈關系，這種關系在汽車行業同樣有所體現，傳統燃油汽車產業已形成完整的產業鏈條，產品相較于新能源汽車而言更成熟。安全性是首要體現，在更迭換代中趨于完善的傳統燃油汽車很少有技術隱患，而新能源汽車的電芯卻仍然存在著固有且不可控的自燃風險。另外，便利性也是新能源汽車不及傳統燃油汽車之處，相較于充電樁而言，加油站的普及程度顯然要高得多，新能源汽車對于充電停車位的需求會給消費者帶來額外的壓力。更加成熟的產品帶來更寬廣的選擇面，消費者在選購傳統燃油汽車時能夠全面兼顧各種個性化需求，但產品種類尚不豐富的新能源汽車目前還不能滿足這一點。憑借風險系數更低、便利程度更高、選擇范圍更廣的優勢，傳統燃油汽車對新能源汽車而言依然是強勁的對手。

2.電池技術研發落后國外水平

新能源汽車主要使用蓄電池與燃料電池兩種動力電池。蓄電池較多使用磷酸鐵鋰電池和三元鋰離子電池，日本松下和韓國LG等品牌在正負極材料、電解液、隔膜等關鍵材料上的研發已趨于成熟，但國內動力電池生產廠商在部分材料和設備上仍依賴進口。鋰電池存在能量密度與穩定性的天然悖論——能量密度越高，電池穩定性越低，如何平衡動力性與安全性仍是國產電池研發中的技術難題。受新冠肺炎疫情影響，近年來碳酸鋰已經從5萬元/噸漲至50萬元/噸，水漲船高的原材料價格對我國新能源汽車產生威脅。燃料電池目前以使用氫燃料為主，全球市場以美國巴拉德與日本松下、豐田、本田等龍頭企業為主導。我國氫能基礎設施薄弱、核心技術落后，氫燃料電池同樣面臨著國產化率較低的困境，造成氫燃料電池車難以大規模推廣的現狀。作為新能源汽車核心的“三電”系統組成之一，國產動力電池對國外材料與技術的依賴必然會對新能源汽車成本的降低和性能的提升構成阻礙。

3.續航里程焦慮動搖顧客選擇

工信部于2021年12月發布新一版鋰離子電池行業規范條件，規定“使用三元材料能量型單體電池能量密度≥210瓦時/千克，電池組能量密≥150瓦時/千克；其他能量型單體電池能量密度≥160瓦時/千克，電池能量密度≥115瓦時/千克”[22]，而汽油的能量密度可達12 000瓦時/千克，二者之間存在著難以逾越的差距。從擴大鋰電池容量著手意味著新能源汽車需要背負更大的載重，反而會導致耗能增加，與節能減排的理念背道而馳，兼考慮能量密度的客觀限制，新能源汽車的續航瓶頸仍待解決，顧客難免會產生里程焦慮。這一弊端還體現在新能源汽車通過正常的充電方式充滿電普遍需要5小時以上，即使通過快充模式充滿電也至少需要1小時，一旦面臨緊急用車或長途開車的需求，充電緩慢的新能源汽車顯然不如5分鐘即可加滿油的傳統燃油汽車值得信任。消費者習慣綜合考慮種種情況，新能源汽車在續航里程上的缺陷難免會動搖其選擇。

4.公眾環保行為難以有效落實

中國環境新聞工作者協會秘書長劉國正曾指出，中國公眾的現狀是“對環境問題的關注度高，但參與程度低、質量效益低”[23]。新能源汽車的選購就是典型的環保行為與環保意識不匹配的案例。盡管環保需求是推動新能源產業發展的重點之一，但對于大部分消費者而言，購入價格并不低廉的家用車時需要考慮綜合成本、便利程度和配套服務質量。即使公眾充分了解新能源汽車的環保價值，對于在公共領域中推廣新能源汽車也有較高的認同，但一旦涉及購買家庭私人用車時，部分消費者依然會對傳統燃油汽車有著路徑依賴。作為理性經濟人，消費者在做出購買選擇時必然考慮自身利益最大化，導致新能源汽車推廣市場縮水。

四、新能源汽車推廣應用政策執行矯正的對策

(一)政府：堅持市場導向，完善配套設施

為應對優惠政策弱化下新能源汽車市場面臨的寒流，政府可以適當延緩財政補貼退坡的進程，尤其是在新冠肺炎疫情給全國經濟增長帶來負面影響的時候，怎樣以合適的步伐促使財政價格政策逐漸抽離是政府需要思考的問題。可以明確的是，在新能源汽車憑借自身優勢越來越獲得消費者認可的同時，政府進行財政補貼所起到的激勵作用會越來越弱化，新能源汽車的進一步成長需要充分浸潤在市場機制下，未來幾年財政補貼的逐步退坡乃至取消仍是必要的。此外，短時間內重新布局傳統燃油汽車與新能源汽車相關的上下游行業并不現實，新能源汽車與傳統燃油汽車的博弈應當回歸市場的大環境，通過“無形的手”逐漸實現市場份額的調整，實現系統的平穩過渡。

下一階段，政府在新能源汽車方面的政策重心應當落在加快推進基礎設施建設和質量監管上，加強協同合作、落實主體責任，以更緊密的縱向銜接與更周致的橫向配合來推動政策過渡。充電樁和加氫站的建設需要借助政府的力量來規劃與統籌，針對新能源汽車的行業規范也需要政府來制定，未來政府要做好新能源汽車便捷與安全上的“兜底”工作，減少消費者對新能源汽車的擔憂。

(二)企業：加強科技研發，帶動產業優勢

面對由于補貼退坡而導致的新能源汽車市場負增長局面，新能源汽車企業在后續發展中應強化技術、優化服務，同時需要在力所能及的范圍內降低成本，通過應對消費者的多樣化需求來激發創新提升的內生動力。新能源汽車的核心競爭力即科技與成本，加強科技研發在一定程度上能夠降低綜合成本，促使新能源汽車的性價比對消費者有更大的吸引力，從而提升新能源汽車的市場競爭優勢。

當前新能源汽車動力電池領域的重心是固態鋰電池的研發，能否搶占固態鋰電池組的先機關乎后續國產新能源汽車是否具備國際競爭力，對于我國新能源汽車行業和電池行業來說是巨大的機遇與挑戰。另外，石墨烯鋰電池、鐵鋰電池等復合材料電池的研發也是優化鋰離子蓄電池的未來趨勢，以甲醇燃料電池作為氫燃料電池的替代至今尚未取得突破性進展，這些都是我國新能源汽車企業可以創新的方向。在科研方面加大投入力度，努力突破技術瓶頸，是新能源汽車企業在未來繼續提升市場活力的必然要求。

(三)消費者：提高環保意識，落實環保行為

在現有政策規定下，公共領域與公共部門用車的更新換代正逐步向實現新能源汽車的全覆蓋靠攏，未來的市場主要是以家用客戶、私人消費者為主，進一步提高公眾的環保意識，喚醒公眾的環保行為，在促進新能源汽車的普及中起到基礎性作用。將環保意識切實有效地轉化為環保行為，需要公眾在日常生活中自發承擔環保道德義務，主動參與到節能減排的行列中，推動低碳出行成為主流生活方式。公眾購買新能源汽車的意愿還建立在對新能源汽車充分認知的基礎上，了解新能源汽車的環保價值有利于提升消費者購買新能源汽車的意愿，明晰新能源汽車的優勢與前景有利于穩定消費者對新能源汽車的信心，這要求消費者對于新能源汽車要持有更加積極主動的態度。環保意識的樹立是潛移默化的過程，環保行為的落實依靠公眾的自覺，提升公眾的綠色責任感和環保使命感，是未來較長一段時間內需要努力的方向。

史密斯在政策執行過程模型中強調，四大要素之間的互動過程共同勾勒出政策執行效果系統運動的方向。新能源汽車的推廣應用也是一個需要多元主體密切協調配合、形成政策合力、以共同促進發展的過程。為緩解新能源汽車“推而不廣”的難題，政府、企業和消費者之間并非各自為政，應當通力協作，依據政策落實中遇到的現實問題，及時調整措施來適應其他主體的需求。

在新能源汽車的技術創新系統中，由政府出面做好統籌協調工作，新能源汽車企業牽頭負責，聯系研究院、高等院校等擁有技術人才和專業設備的機構配合參與，共同構建一個開放式協同創新的平臺，合作給予新能源汽車企業在科研方面的支持，力爭技術高地，提升產品性能。在新能源汽車的市場銷售體系中，政府扮演好“守門人”角色，嚴格市場準入機制，為新能源汽車的銷售創造公平競爭的市場氛圍，企業在優化產品的同時要加強宣傳，借助媒體的力量促使更多消費者對新能源汽車的亮點有更清晰的認知。此外，購買新能源汽車的車主可以發揮示范作用，介紹自身的選購理由和切實感受，吸引更多的消費者購車時考慮新能源汽車的環保意義，從而提高新能源汽車的市場接受程度。新能源汽車的大規模市場化是由政府的引導、企業的提升、消費者的意愿等要素共同作用的結果，多元主體不斷磨合、加強協作，才能使政策在執行中發揮出最大效力。