城市企業主義的中國情境與治理敘事

李慶瑞； 伲永貴

(1.山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266200；2.阜陽師范大學 法學院，安徽 阜陽 236037)

一、問題的提出

城市企業主義是西方新自由主義的產物，也是全球化背景下西方國家對區域競爭的回應，核心理念是以企業化方式和企業家精神管理城市。后工業化時代，西方城市基礎設施衰敗和公共服務供給不足誘發城市治理變革，自David Harvey首次提出地方政府的企業主義轉向后[1]5，西方學者多以城市企業主義的內涵、特征，以及在城市營銷、城市更新等治理領域中的應用為研究重點。我國學者對城市企業主義的研究肇始于新世紀沿海城市的對外開放，隨著研究的深入，研究場域從沿海城市拓展到內地，研究內容從理念引介到治理實踐。學者們在引介西方城市企業主義的過程中注重理論的本土化建構。

不同于西方城市企業主義的話語內核，中國城市企業主義以中國特定的制度情境為背景。自中國開啟財政分稅制改革以后，地方政府自主權逐漸增多，成為城市發展的核心指揮者。不管是政治錦標賽下的晉升激勵還是本級財政的客觀供應，地方政府注意力分配過程中的首要考量始終是財政收益的最大化。從扶持鄉鎮企業到建立工業區，從土地財政到城市經營，城市企業主義雖改頭換面，但核心理念——企業化方式和企業家精神貫穿城市管理始終。城市企業主義在治理實踐中體現的政府高效運作、政社合作觀、企業家精神等行為理念，在促進城市快速發展、重構城市空間、促進公私合作、提高效率的同時，帶來諸如民生責任弱化、公共資源浪費等問題。

縱觀國內外研究可以發現，多數學者以宏觀視角構建城市企業主義理論，以城市為分析單位，探討城市企業主義的內涵、特征、現實表現，缺少對治理效果的測量，少有對存在問題的深入剖析及相應發展策略研究。筆者以“城市”“企業主義”為關鍵詞，從CNKI搜索相關文章，發現該領域成果主要集中于2012—2015年，時間上存在斷點現象。在中國城鎮化率突破60%和國家治理能力與治理體系現代化建設的當下，城市企業主義理念在城市治理中是否仍有體現？如有，呈現何種新的表現樣態，存在哪些問題？基于此，有必要追根溯源，重新審視城市企業主義的西方話語和理論內核，并基于中國特有的制度情境，厘清城市企業主義在中國治理實踐中的實施領域和范圍。唯有此，才能探清城市企業主義促進城市治理的方略，才能正確處理城市發展中平等與效率、發展與民生的關系，為我國城市治理能力和治理水平現代化提供借鑒。

二、城市企業主義的西方話語

20世紀70年代石油危機后，凱恩斯主義日漸式微，新自由主義應運而生，城市政策從福特主義生產模式轉向以更加開放和靈活的自由市場為基礎的增長模式，放松市場管制、分權、私有化等成為資本主義國家緩解危機和發展經濟的主要策略。基于這一社會背景，David Harvey提出，城市治理模式已經從注重城市基礎設施和服務設施建設的公共服務效率導向型管理主義模式走向重視對外開放、適應全球化浪潮的城市企業主義治理模式[1]16。

早期學者多從政治經濟層面論述城市企業主義，認為城市企業主義是按照企業化方式治理城市，以投資性項目而非改善型建設吸引投資，促進經濟增長[2]155，應對不斷增長的城市間競爭。城市企業主義以企業家精神[2]148和創新[3]2290為治理理念，以公共部門承擔風險和與私營部門分享收益的公私合作為核心[2]160，政府職能從提供服務、強化管制轉向重建城市和經濟再生[2]168。作為推動地方經濟發展和營銷的關鍵角色，地方政府應建立具有地方特定性的區域性制度安排、治理策略和發展政策[4]220，這類政策包括以創新為核心[5]的人力資本投資、財政資本、稅收和解除規制、基礎設施建設，以及商業文化和企業主義氛圍營造。中央政府則應積極實現社會經濟政策和財政職責的去中心化或放權。資本主義社會的企業化城市具有三個基本特征，即以企業化創新策略維持或增加經濟競爭力、以企業化方式推動明確構想的計劃、以企業化表述話語描述和營銷城市[4]310，冒險、創新、營銷、利潤動機等是城市企業主義的基本特征[6]。

隨著城市企業主義理念在資本主義國家行政實踐中的不斷普及，學者以更廣闊的視角研究城市企業主義的實踐策略。David Harvey提出城市企業主義的四個基本實踐策略，即積極投資新產品和新服務，以突顯特殊優勢，以消費空間分配提升競爭地位，以中央財政支持和基礎設施獲取競爭優勢，中央政府通過對剩余產品的再分配促進城市復興[1]15-17。Bob Jessop強調國家的競爭取決于國民經濟和技術問題，應通過形象再造、經濟治理模式再設計和資本重組等措施建設企業化城市，并重點打造城市的競爭優勢和比較優勢。前者通過政治、經濟和社會創新，提高產出；后者通過中央政策、放松管制等吸引流動投資[7]。Brian Doucet研究鹿特丹地區產業群和格拉斯哥港大型工程，從目標、政府角色、愿景三個方面考察企業主義理念導向的政府和不同利益主體在大型工程建設中的作用[8]。

近些年，學者們開始呼吁城市發展的可持續性，強調經濟、社會、文化等多重發展目標。J.M.Yu認識到單純追求經濟增長的企業主義傾向帶來的危害，認為在企業主義理念下城市發展以經濟增長為導向，大興土木工程、建設大型基礎設施或工業項目，非但不能解決主要的城市問題，反而對改善社會經濟生活收效甚微，且容易忽略城市貧困群體，主張應從發展型城市、企業主義城市走向正義的城市[9]。Linjun Xie等認為，通過協調縱向行政治理和橫向部門機構之間的城市企業體系，形成三種不同類型的城市企業主義，即可擴展的初創城市企業家精神、資產替代型城市企業主義和城市擴張型企業主義，在經濟發展和環境保護中尋求可持續發展路徑，尋求城市企業主義與可持續發展之間的平衡[10]。

可見，西方話語下的城市企業主義產生于國家經濟社會發展的需要。理論層面從關注政治經濟轉向關注企業精神理念，實踐層面從重視競爭與合作的外向型經濟增長策略走向重視人力資本和城市正義的可持續發展政策。未來城市企業主義的發展方向是努力尋求城市可持續發展與城市人居屬性的合一發展。

三、城市企業主義興起的中國語境

在經濟轉軌和社會轉型的雙重壓力下，中國城市發展呈現出的企業主義不僅是對國際國內環境變化的積極回應，也是具有中國特色行政管理體制的必然表現。

(一)經濟全球化和新區域主義是城市企業主義理念興起的土壤

經濟全球化促進生產要素在全球范圍內自由流動，國家、區域、城市互動頻繁，城市競爭從傳統的以企業為中心的全球在地化(glocalizaion)轉向基于城市戰略行動主體的全球城市化(glurbanizaion)[3]2300-2303，城市的核心競爭力從資源存量集聚擴張能力轉向資源優化配置能力。在尺度重構和國家空心化視角下，城市政府角色從市場經濟的直接調控者變為參與者。城市面臨改善投資環境、吸引投資的巨大壓力，必須采取主動的地方性策略，積極爭取、合理配置流入中國的大量外資，促進本地區經濟發展。因此，城市政府必須轉變治理理念，積極主動構建良好的營商環境、開闊的資源優化平臺和完整的產業集群，以創新要素驅動發展模式實現高效的城市治理，這是城市企業主義理念興起的現實要求。

隨著經濟社會發展，人口不斷膨脹，交通、信息技術的發展客觀上打破了國家之間的邊界，改變了傳統的府際關系和央地權力配置，區域治理成為國家治理的主旋律，大都市治理從傳統區域主義轉向新區域主義[11-12]。傳統區域主義是大都市區內僅有一個政治決策中心和一個統一的政府組織結構的單中心體制，新區域主義打破單一政府機構合作的傳統，強調政府與企業或社會跨部門合作治理，網絡化、開放、信任、賦權、多邊界、區域等是其核心治理理念。新區域主義以復合性合作網絡優勢成為20世紀90年代以后城市治理的金科玉律。在此背景下，中國著力建造城市戰略聯盟，通過城市群、區域經濟一體化等區域合作優化資源布局，提升城市競爭力。

(二)分稅制及住房和土地利用制度的改革賦予城市政府自主權

1978年以前，政府間的財政管理體制在集權與分權、高度集中與財政包干之間反復調整[13]115-118。改革開放以后，分權和市場化改革為財政包干制度提供了良好的政策空間，一定程度上調動了地方政府的積極性，但也出現棘輪效應、稅制繁雜、藏富于民、藏稅于企業等弊端。1994年分稅制改革使地方政府截留稅收的做法難以為繼，面對事權和財權的嚴重不匹配，地方政府不得不另辟財路，主動吸引流動資本。隨后的住房制度改革將住房商品化確定為新的經濟增長引擎[14]56。2002年，國土資源第11號令首次明確經營性用地的使用權必須以招拍掛方式出讓，市場配置土地資源的制度確立土地利用的市場化發展，有效遏制土地投機行為，開發商不再擁有特殊的協議價格，所有的經營性土地必須以市場化方式公開競價，且土地出讓收入絕大多數歸市縣政府所有。此后，商品住宅市場繁榮發展，住宅用地大幅攀升。面對有限的土地資源，城市政府通過囤地、推遲開發等方式控制土地供應，提升土地價格，增加土地對城市經濟運行的影響，通過大力投資制造業和發展房地產業以獲取高額利潤。

可見，分稅制是地方政府廣開收入渠道、增加地方收入的外在壓力和內在動力，住房和土地制度的改革則是地方政府通過土地快速增加財富的主動性戰略，體現了城市企業主義的鮮明特征。值得注意的是，這種企業主義行為僅能實現短期市政收入，而忽視城市公共服務供給和服務業發展，對于城市的長期整體性發展極為不利。

(三)壓力型體制下的政治錦標賽和官員結對競賽是企業主義的體制根源

除行政權分配和財政分稅制改革外，政治錦標賽是理解城市企業主義的微觀視角。政治錦標賽是同級政府或者不同轄區的地方官員之間為了獲得政治晉升而相互競爭的博弈[13]162。當前，決定政府官員晉升的依據仍是GDP、招商引資、公共財政收入等可量化的指標。在行政發包體制下，韋伯式等級行政級別奠定了發包人的絕對權威，執行權的下放則賦予地方政府自由裁量權。于是在中國上下一致、職責同構的行政體制下，政治錦標賽和行政發包制的雙重動力推動政治錦標賽逐級推進、層層加碼。下級官員為了能夠拿到晉升門票，不得不絞盡腦汁，提升本地區的GDP排名和個人業績，由此產生一系列企業式行為，如以土地財政獲取短期高額收益，以政策吸引人才、資本和技術等優勢生產要素獲得發展先機，通過政府流程再造、提升成本意識、改進服務效率等方式吸引外資。

最新研究表明，因治理績效難以衡量，對城市基層治理效能的考量則更依賴于“印象政績”，由此出現基層治理場域中的上級“條條”與下級“塊塊”結對競賽的新機制[15]。于是依靠創新創造政府治理亮點、提升印象政績的做法層出不窮。這種創新突出體現在兩個方面：一是通過在同級中工作表現突出而獲得上級良好印象，這一點同政治錦標賽如出一轍；二是在貫徹執行政策中表現出較強的執行力和創新意識。自2000年中國開展首屆“中國地方政府創新獎”評選和獎勵活動以來，各省區市紛紛推出政府創新創優評審工作，這些活動客觀上增強了各級政府或部門的創新動力。

四、城市企業主義的中國敘事

中國學者對城市企業主義的研究稍顯單薄，且主要集中在城市宏觀層面：一是諸如城市發展模式[16-18]、城市營銷現象[19]等城市企業主義策略及其影響；二是城市企業主義對城市郊區化[20]、新城空間開發[21]、城鄉空間變遷現象[22-23]等城市空間結構的影響。少數學者另辟蹊徑，從較小的切入點分析城市企業主義理念下的中國特有現象，如大城市保障房策略選擇[24]、地方政府財稅制度[25]等。已有研究對城市企業主義的態度各有不同：或認為企業邏輯會引發政府設租、尋租行為，忽略居民需求[26]，造成地區市場分割、財務風險等弊端；或認為城市企業主義可以節約開支、提升效率[27]、增加城市競爭力[28]。本文并不聚焦城市企業主義對城市發展的促進或阻礙作用，而是在“城市企業主義對城市發展產生影響”這一共識的基礎上分析中國特有的現象，認為城市企業主義在中國主要表現為城市空間變遷、城市營銷策略和公私合作的治理觀。

(一)城市空間變遷

中國城市的空間變遷是政府主導下土地財政和城市經營的客觀產物。政府以城市企業主義的積極主動性和戰略整體性為理念，通過制定城市發展規劃、主導城市更新等方式，將大量土地出讓金投資于城市建設，大興基礎設施建設以吸引制造業投資，使制造業、房地產市場和城市空間三者相互促進，推動城市空間變遷[14]53。而城市空間擴張、城市空間分化、城市空間碎片化等則是城市空間變遷的外在表現。

2017年，中國城市建成區面積為56 225.4平方公里[29]。據《2019中國城市空間開發簡報》稱，近五年來，全國建成區面積增加8765.7平方公里，建成區面積擴張率約為13.5%[30]，各種類型的開發區、新區等層出不窮。城市新增建成區為了贏得財政支持和優惠政策，隨國家政策的變化不斷調整功能，大學城、科技園、保稅區等多功能區域層出不窮，形成不斷擴展的城市空間形態。住房商品化和級差地租催生城市封閉社區、城中村等碎片化的城市空間形態。封閉社區一般統一規劃，有良好的居住環境和治安環境，能提供優質的教育、醫療等公共服務，與城中村或城市老舊社區匱乏的配套形成鮮明對比，由此造成城市空間分化、社會隔離等問題，公民不能平等享受城市權。另外，快速城鎮化帶來城鄉二元分化，加劇城鄉經濟差異和貧富差距，社會階層利益固化亦形成城鄉之間的空間隔離。

需要說明的是，資本主義國家城市發展的實質是資本在空間范圍的積累和擴張，中國城市空間變遷則是制度、資本、體制等各方要素共同作用的結果。中國雖在城市發展過程中出現隔離、碎片化等問題，但就整體發展趨勢而言，趨向以人為本的均衡發展，城市企業主義的作用取向更加強調兼顧企業家精神和公共價值，平衡城市發展和生態保護，實現良性的空間發展和成果共享。

(二)城市營銷

20世紀90年代以來，“經營城市”運動席卷全國。經營城市由地方政府主導，以撬動土地價值和盤活城市資產為核心[13]4，基本營銷策略包括興建城市基礎設施、城市形象宣傳、城市更新改造、大事件營銷、發展文化創意產業等。2019年12月5日發布的《中國城市營銷發展報告(2019)》中，中國社會科學院財經戰略研究院通過文化品牌、旅游品牌、投資品牌、宜居品牌、品牌傳播5個主題層20多個二級指標和近百個數據項目，綜合評估與測量全國288個城市、30個省和20個主要城市群的品牌發展[31]。中國城市營銷、品牌化進程和城市化加速發展同步進行：城市基礎設施建設和更新改造運動可以有效改善城市環境，推動城市公共基礎設施和創新創業生態體系建設；城市形象宣傳、大事件營銷可以提升城市形象，增加城市活力和吸引力；文化創意產業與其他產業相互補充，能形成產業發展與經濟增長的良性互動，優化城市網絡體系。城市營銷在為城市發展提供新動力的同時，滿足了居民對基本公共服務的需求。

然而，城市發展如果過于強調企業化營銷方式，則容易陷入一味迎合目標顧客而忽視地方文化脈絡的傾向。如在城市更新過程中，地方政府為了增加附著在建筑上的附屬物的經濟價值，以求快比高的心態優先發展CBD和制造業，造成千城一面的單調城市格局。又如作為城市振興策略的古城更新，若一味強調企業化營銷方式，使古城中的旅游業和服務業過度商業化，則會出現保護與發展、公共性與商業性、規劃美學與生活需求之間的矛盾，更遑論古城更新的本質和文化傳承的初衷[32]。因此，城市治理中的企業主義不能單純強調短期經濟發展成效，應以傳承地方文化脈絡和打造城市獨特名片為目的，采取適度的營銷策略吸引資本進行城市營銷，真正讓企業營銷策略成為城市經濟增長的方式而非目的，最終滿足人們對美好生活的需求。

(三)公私合作

中國的公私合作治理模式側重體現政府和私人組織在公共產品、公共物品領域的合作。哈維認為公私合作是城市企業主義的核心。在他看來，公私合作是地方政府通過投資集體企業和吸引外資以增加就業的城市發展策略，是包裹在服務公眾和增進公共福利外衣下的資本主義逐利行為[33]。據財政部數據顯示，目前中國PPP項目入庫數量共計9036個，入庫項目總金額達到13.64萬億元，2019年上半年全國PPP管理庫凈增項目投資額前五位分別是交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發、生態建設和環境保護[34]。公私合作有利于與社會資本建立利益共享、風險分擔和長期合作關系，在未來很長一段時間內，將是政府轉變職能、增強經濟增長內生力的有效方式。

公私合作涉及公共部門和私人部門。公共部門的優勢在于可以調動各種資源，集中力量做大事。但論及創新能力、靈活性和執行力等方面，私人部門則更勝一籌。政府部門受技術、信息、人力等資源的約束，難以成為社會各領域的專家。私人部門多關注政治經濟領域，追求效益最大化，具有城市企業主義一直突出和強調的分工、高效、快速等優勢。將準公共服務或公共物品的生產交由私人部門，依賴私人部門的專業化分工和前期經驗積累，能不斷改進生產技術，以低廉、高效的方式取得預期效果。

同時，公私合作突出表現了城市企業主義的企業化經營方式和創新要求。2014年，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)要求公私合作按照項目儲備、項目遴選、伙伴選擇、合同管理、績效評價等企業化方式，采取使用者付費、外包、特許經營等多種方式規范運作，并鼓勵各地根據實際情況和項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用多種PPP模式，切實提高項目運作的效率[35]。2017年2月28日國家發展和改革委員會、住建部聯合印發《關于進一步做好重大市政工程領域政府和社會資本合作(PPP)創新工作的通知》，公布開展PPP創新工作的43個重點城市名單；《中國PPP藍皮書：中國PPP行業發展報告(2017—2018)》明確提出創新驅動中國PPP模式規范發展的思路。

五、結語

20世紀70年代末，凱恩斯福利國家的失敗和經濟全球化的沖擊促使新公共管理運動興起，西方國家通過政府職能變革、城市治理創新等方式積極應對城市發展危機，城市企業主義、企業家城市等理論應運而生。同一時期，中國開始實施改革開放，中央積極探索同地方政府的權力再分配，20世紀90年代開始的中國分稅制改革、住房和土地利用制度為城市企業主義的發展提供了制度保障，而中國特有的壓力型體制和官員晉升機制則成為城市企業主義的主要動力。追根溯源，分析城市企業主義的西方話語，聯系實踐，審視城市企業主義的中國范式，是當前及未來城市治理的重要議題。

第一，本文所述城市企業主義與企業家政府、政府企業化等概念有明顯區別。企業家政府濫觴于新公共管理運動，主張借鑒企業的成功管理經驗以提升政府效率，其理論前提是政府和企業的管理并無二致；政府企業化是政府以追求自身利益最大化為目標的城市經營行為，從某種程度來說是政府職能的異化；城市企業主義更加強調企業經營理念下的政府城市治理策略選擇。本文僅探討城市主義的特征及其在中國的特殊表現形式，認為政府與企業的本質區別決定政府不能完全按照企業方式運作。

第二，城市企業主義是理解中國現象的重要而非單一視角。經濟全球化的潮流、市場化改革的深入和新區域主義理念的興起，促進地方政府的主體意識和競爭意識覺醒。地方政府在城市治理中多少帶有企業主義傾向，但中國目前城市空間結構變遷、城市營銷、政府逐利行為等現象是多種因素共同作用的結果，如果全部冠之城市企業主義的逐利行為，難免有失偏頗，應以寬廣的視角，從政治、經濟、文化、制度等多角度反思中國現象，探究背后的深層原因。

第三，企業主義在中西方城市發展中的表現不盡相同。西方國家的城市企業主義主要體現為創新、公私合作、增長導向的發展模式等，但無論其外在表現如何，本質都是資本的投機性逐利行為。由于中國特有的行政管理體制和政府行為模式，其城市企業主義更多體現在三個方面：一是從管理型政府到服務型、創新型政府轉變；二是追求效益和競爭優勢的城市發展實踐；三是塑造實體形象和文化形象的城市營銷，以及積極調整以適應全球化影響的發展戰略。另外，城市企業主義是實現中國經濟增長的方式而非最終目的，中國城市發展最終是要實現人的全面發展。

第四，未來城市企業主義的研究應是對經濟全球化的回應。盡管城市企業主義在中西方不同語境下表現不同，但企業主義是人類城市發展中的必然選擇。作為企業主義實施主體的城市：不僅指城市的發展歷程，還包括城市治理模式的轉變；不僅是城市政府的企業主義行為，還包括城市內各利益主體的合作共治行為；不僅涉及單一的城市領域，還包括城市群、區域組織等其他空間尺度的企業主義。因此，未來城市企業主義的研究應擴展理論內涵，超越單一主體，突破治理僵局，重構空間界限，從更廣泛的理論視野和實踐經驗來審視城市企業主義。

中國的城市企業主義的產生既有全球化、新自由主義等外部因素的影響，也是中國社會結構深刻變遷下的必然產物。面對西方舶來的企業主義，不應全盤否定或全部拿來，應樹立正確的政績觀，辯證認識城市企業主義，明確其實施領域與適用范圍，避免城市公共資源過度商品化。向社會和企業借力，注重公民參與，正確處理城市發展中平等與效率、發展與民生、風險與穩定的關系。