關于城市土地一級開發整治投融資模式研究

初翠玲 威海市自然資源綜合服務中心

引言

隨著我國社會的不斷發展與創新，城鎮化的規模也在不斷壯大，在這種狀態下，城市的開發形式也逐步實現多元化，使得城市土地開發不斷推進，進而導致在一級開發的過程中，也存在著一系列急需解決的問題。本文以具體案例分析，針對在項目投融資方面存在的具體問題，進行了深入分析與整理，結合我國目前土地的發展現狀，提出了一些合理化建議。

一、項目背景分析

本文以xx地區的基礎工程作為研究案例。項目由當地政府與中鐵集團共同投資，項目的具體實施細則與收益問題由雙方共同達成協議。在項目的具體合作過程中，政府方面主要承擔項目的規劃工作、土地批準的落實、初步的項目設計問題，同時還要對當地的環境進行檢測與評估。某集團主要負責項目建設的資金問題以及項目實施工作，例如施工圖紙設計、驗收工作、質量問題的管理。在投融資方面，主要負責資金的合理規劃與運行、監督等問題，要使項目順利進行，必須構建科學合理的投融資管理模式，以此實現資金的合理運用，保障項目正常運行。

二、城市土地一級開發主要資金來源

（一）國家開發銀行貸款

向國家開發銀行貸款，是目前城市土地一級開發過程中最常見的融資方法。在這種模式下，土地一級開發的企業在獲取前期的資金后，可與政府簽訂開發合同，根據開發項目申請貸款。

（二）商業銀行貸款

土地一級開發的企業，可以運用“分成權”向銀行進行貸款。

（三）信托方式融資

房地產信托計劃有三種表現形式：一為貸款型，二為股權型，三為土地儲備型。其中關于不同融資方式的優勢與缺點見表1。

表1 不同融資方式的優勢與缺點表

（四）私募股權基金

當地政府應根據具體的開發環境，來擬定合作的私募股權基金。

三、土地一級開發投融資原則分析

（一）合理預測與規劃原則

土地一級開發具有較強的復雜性，由于投資時間較長、且項目管理存在眾多的風險，為了保障工程項目能夠順利開展，在項目進行過程中，需要從全方面對細節進行處理。例如：針對征地補償、拆遷補償以及基礎設施的完善工作，必須提前做好預測，并對其進行合理的規劃。但由于投資周期是一個漫長的過程，這就使回收資金的過程變得復雜冗長。此外，由于投資巨大，所以面臨的風險也是巨大的，這就必須對項目開發的各個方面進行風險評估與預測，還要對融資金額建立相應的制度與規劃。在具體的操作中，對具體的開發項目進行深入了解與分析，針對項目的投資情況做出預算，預測出資金使用的周期與成本等具體細節，以及最終的收益問題。只有對土地一級開發項目進行合理預測與規劃，才能為融資奠定堅實的基礎，促進項目的有序進行。

（二）融資所需要堅持的時間性原則

在具體的融資過程中，應結合具體的開發項目，根據項目的建成，合理利用融資時間，制定相應的期限與規劃，堅持時間性原則，在項目的開發過程中，針對資金問題做到合理的利用，避免長時間占用資金，增加機會成本。

（三）合理選擇最佳的融資方式原則

面對不同的融資方，融資成本與難度也不同。基于此，作為項目的開發主體，應嚴格按照融資原則，結合項目的發展前景以及資金需求，合理選擇最佳的融資方式，并結合企業自己的資金規模以及財務狀況，采取合理的措施，來滿足項目開發的需要，使城市土地一級開發在資金方面合理控制融資成本。

四、城市土地一級開發整治投融資管理存在的問題

（一）缺少明確的融資主體

地方政府作為土地儲備的主體，需要與地方自然資源部門聯系，開展相關的項目工作。但由于我國大部分地區，對于城市土地的一級開發并沒有明確的融資主體，在不同的地區，呈現的形式也具有多樣化。在這種狀態下，面臨的巨大挑戰便是融資主體不明確，導致缺失資金償還的追責主體，從而使眾多的投資方不愿再繼續融資，在城市一級開發項目中，造成了很大困擾。

（二）融資渠道較為單一

在我國大部分地區，土地一級開發的融資途徑依舊以貸款為主，導致融資途徑單一，難以滿足當下土地開發快速發展的需求。在這種背景下，就會產生一系列問題。比如：第一，銀行經營的風險系數增大。通常情況下，作為土地一級開發的融資方，一般會將儲備土地進行抵押，以此向銀行進行貸款，進而拿到融資資金，但從法律上來講，把儲備土地抵押出去，便缺乏相應的法律效力，這種問題會導致銀行面臨一定的風險，當風險出現時，銀行也無法及時的做出處理。第二，提升城市土地一級開發的成本。由于城市土地一級開發是一項周期很長的項目，再加上巨大的投資規模，必須要向銀行支付高額的利息，基于此，開發成本也有所提高，使得項目缺少了一大優勢。

（三）土地開發缺乏戰略性

從宏觀層面來看，由于城市土地一級開發缺乏戰略性，沒有全面考慮開發主體對于城市發展的影響，在這種情況下，對于開發項目的選擇，也缺乏較強的嚴謹性與規范性，從而難以發揮土地一級開發對城市發展的積極作用。

（四）存在開發項目在評價過程中的矛盾

當前開發項目的決策依據，主要是對單個項目進行深入的研究，通過分析成本問題、財務評價來判斷項目的可行性，并沒有結合城市長遠發展的角度進行全面考慮，針對不同項目，如果難以按照嚴格的實施標準進行操作，在這種狀態下，也無法對項目開展綜合評價，不利于及時解決項目評價過程中的問題。

（五）運用非市場化的方式選擇開發企業

由于目前的開發企業一般是政府直屬公共企業或社會企業，對于公共企業來講，主要運用授權方式開展相關活動；針對社會企業，一般通過協議獲取開發項目，在選擇開發企業時，政府并沒有進行市場公開競爭。

（六）規劃與計劃滯后于一級開發

從當前眾多開發項目的實施情況來看，由于所在區域缺乏合理規劃，通常是在開發的過程中進行規劃，在這種情況下，便難以有效的控制開發成本，與此同時，也會增大政府的監督與管理成本。

五、城市土地一級開發的整治策略

（一）明確項目開發的融資主體

城市土地一級開發面臨著眾多急需解決的問題，究其原因，主要是由于融資主體不明確導致的，為了解決這一問題，在今后的開發過程中，針對具體的開發項目，首先應明確融資主體。在具體操作方面，可以采用公示的方法，使社會居民更加了解融資的意義，加大對融資的宣傳力度，使投資方更容易了解融資主體，以便于在今后的融資過程中，為后續的貸款工作提供更加精確的數據信息，以此為融資主體的開發提供切實可行的依據。

（二）構建城市土地一級融資法律體系

面對城市土地一級開發與管理當中的眾多問題，要想對其進行全面整治，防止風險問題的發生，并且使管理制度更加豐富，就要構建完善的融資法律體系。由于我國目前金融機構相應的法律法規體系尚不完善，主要根據銀行房地產貸款的規定，從而制定相應的制度，基于此，在城市土地一級開發方面，也存在著極大的難度。要想解決這一問題，就必須完善相應的法律法規，從而對金融機構進行更好的管理，以此推動土地一級融資體系的建設。由于當今社會多元化的發展，想要擴展融資模式，就要完善合理有效的法律制度，從而使融資模式逐漸規范化，從模式的多種方面進行改革，逐步健全相關的法律法規，才能對城市土地的一級融資模式進行監督。具體來說，從組織形式上或資產的轉讓方面，都應該做到更加規范。此外，通過對法律法規的健全與完善，使更多人能做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，也能夠在一定程度上維護投資者的利益，使城市土地一級開發能夠更全面的發展。

（三）創新城市土地一級開發融資金融產品

加強對城市土地一級開發融資產品研發與推出，可以有效的緩解融資渠道的單一狀況。針對金融機構來講，必須看清目前發展的實際情況，針對項目開發資金的需求，以及對投資周期與環境等各方面的分析，從而根據自身存在的問題，在實踐過程中不斷總結相關經驗，向社會推出符合的金融產品，以此實現金融產品的創新與升級。

（四）建立與宏觀調控地位相適應的土地管理制度

城市土地一級開發存在眾多問題的主要原因，是由于當前的管理機制缺乏完善性與合理性，針對這一問題，必須要以宏觀的角度考慮問題，積極改變傳統的土地管理方式，通過運用科學有效的方法，完善土地管理制度。首先，要明確相關的土地管理職權，明確各級政府對于土地的行使權，從而明確各級的責任，與此同時，也要完善當前的土地監控機制，通過隨機檢查等方式，對用地的情況進行監督與管理，確保用地情況符合實際規劃，實現土地出讓的公平、公正與公開。其次，應建立完善的土地規劃機制，運用城鄉統一規劃體系，實現土地的科學利用。最后，要不斷調整集體土地產權，實現土地的合理配置，完善城鄉統一的市場環境以及管理模式，與此同時，也要完善土地產權制度，對城鄉房地開展更加細致的調查，以提升土地管理登記與統計效率。

（五）完善城市土地一級開發的利益分配機制

土地一級開發過程存在一定的復雜性，涉及到繁雜的工作內容，在操作過程中，必須要明確政府、開發企業、原土地使用權人、原土地所有權人之間的關系，提前處理好各方的矛盾，才能完善目前的利益分配機制，以此提升土地一級開發的公平性與合理性。首先，政府之間的利益應做到共享。其次，政府以及原土地所有權人之間的利益，也要分配到位，以保護原土地所有權人的合法權益。最后，要使企業明確所承擔的風險問題，在嚴格按照相關規定的情況下，為企業帶來更大的經濟效益。

（六）建立一級開發項目選擇的綜合決策機制

在土地一級開發的過程中，為了保障開發過程具備更強的安全性與規范性，針對項目的選擇，也應做好相關的準備工作，在實踐過程中，針對備選的項目，也應進行全面評價，以此選擇更有價值的開發項目。與此同時，在選擇開發項目時，應通過上級政府對申報的項目開展綜合評價，保障項目的可行性，再根據城市未來的發展方向確定具體的開發項目。

（七）實現土地一級開發與城市基礎設施管理的協調管理

在城市土地一級開發的過程中，需要巨大的資金支持，基于此，為了實現土地開發管理的順利開展，也應積極做好政府債務管理的相關工作，與政府部門保持聯系，并做好相關內容的協調工作，將政府債務控制在一定范圍內。開發形成的城市基礎設施作為城市組成部分，也應提升相應的重視程度；對于城市干道以及基礎設施，都具備較強的外部經濟性，也會影響土地的升值與管理，針對這一現狀，必須要將基礎設施建設與土地一級開發實現協調發展，并同步進行。

（八）完善土地一級開發的規劃和計劃管理

土地一級開發的規劃能夠直接影響后期的實施過程，從宏觀方面來講，城市的規劃問題以及土地利用規劃，有利于對城市未來的發展進行掌控。從微觀方面來看，做好控制性規劃、配套的專業規劃，有利于完善當前的管理內容。只有做好土地的供應以及出讓計劃，才能夠對土地開發的位置、內容、時間進行控制，為后續工作的開展奠定堅實的基礎，提供準確的依據。

（九）加強成本管理

針對城市土地一級開發問題，只有合理地控制投入成本，才能夠獲取更大的經濟效益，作為城市的政府部門，應該意識到成本管理的優勢與價值，充分發揮自身的職能優勢，通過科學合理的措施降低成本問題，才能夠進一步完善土地開發的策略。在具體的操作過程中，首先，為了節省成本問題，應建立健全成本運行機制，以此對成本管理進行約束，將成本約束以及成本審核機制納入到成本管理過程中。其次，要將成本管理的責任準確落實到個人，明確開發主體的相關職責。最后，針對各項成本項目，也要結合實際情況選擇合適的管理模式。

結語

綜上所述，隨著我國的城鎮化不斷發展，城市的開發程度日趨激烈。對于城市土地一級開發，通過多種方式進行優化，有利于規避融資過程中的風險問題，以此提升融資過程中的可行性與規范性。但在我國的城市土地開發過程中，缺少融資主體、渠道單一是目前面臨的兩大問題，所以應針對現狀，設計出一套規范的融資產品，明確融資主體、構建合理的融資法律體系，才能為城市土地的一級開發奠定堅實的基礎，實現我國土地一級開發投融資模式的健康發展。