我國檔案開放的制度完善及機制構建探究

黃新榮 梁鈺唯

摘 要：基于我國檔案開放制度的實施現(xiàn)狀及存在問題，文章提出在政府信息公開的背景下，應建立檔案開放的導向機制、協(xié)調機制、程序機制、激勵機制和監(jiān)督機制，以促進我國檔案開放進程。

關鍵詞：檔案開放；檔案開放制度；檔案開放機制；《檔案法》

分類號：G279.20

Exploring on the System Improvement and Mechanism Construction of Archives Opening in China

Huang Xinrong， Liang Yuwei

（ School of Public Administration of Northwest University， Xi’an， Shaanxi 710127 ）

Abstract： Based on the implementation status and existing problems of archives opening system in China， this paper puts forward the establishment of orientation mechanism， coordination mechanism， procedure mechanism， incentive mechanism and supervision mechanism of archives opening under the background of government information disclosure， in order to facilitate the progress of archives opening in China.

Keywords： Openness of Archives； Archives Opening System； Archives Opening Mechanism； Archives Law

1 引 言

伴隨著開放政府在全球范圍內(nèi)的不斷發(fā)展，我國政府信息公開穩(wěn)步推進。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）施行以來，行政機關政府信息“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則已經(jīng)得到廣泛認同，信息公開成為建立公平、公正、廉潔政府的重要手段?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）于1987年便確立了開放檔案的原則，此后相關部門陸續(xù)制定、頒布了關于檔案開放和利用的系列規(guī)定，檔案開放理念貫穿檔案管理工作。為了縱觀我國檔案開放情況，筆者在對國家檔案局網(wǎng)站上公布的2013—2020年各年度全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要[1]中關于檔案開放的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)（見表1），我國檔案開放數(shù)量逐年增加，但與館藏檔案總量相比，檔案開放率仍然偏低。

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[2]提出要健全檔案開放審核建議機制和檔案解密開放審核制度。由此可見，通過制度和機制建設來推動檔案開放，已經(jīng)成為國家檔案主管部門的共識。就當前相關研究成果而言，李揚新[3-4]、趙英瑩[5]、楊茜茜[6]、曾毅[7]、葉小泮[8]、張臻[9]等人分別從開放制度、責任機制、協(xié)同機制、監(jiān)督機制等多個角度探討了檔案開放制度與機制設計的策略，但均只從其中一個或幾個方面展開研究，未能關注檔案開放機制的整體構建，這為本文提供了進一步研究的空間。

2 機制視角下檔案開放制度現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 檔案開放制度現(xiàn)狀

在社會科學研究視域下，制度是要求成員共同遵守的規(guī)章或準則，往往由法律、法規(guī)和政策等構成?！皺C制”一詞則源于希臘文，“原指機器的構造和運作原理，后借指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式”[10]，包括其各組成部分的相互關系及各種變化機理。制度是機制的外在形式，機制是制度的核心內(nèi)涵。機制隸屬于并內(nèi)含在制度中，又有助于制度的運行與實現(xiàn)。

一項制度確立后，必須要有更詳細的規(guī)范為之配套，形成運作的機制，才能促進實現(xiàn)制度的目標。目前我國現(xiàn)行政策法規(guī)中，國家層面的檔案開放制度有《檔案法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》《國家秘密解密暫行辦法》，以及部門規(guī)范性文件《外交部檔案館開放檔案暫行辦法》。地方層面，根據(jù)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫及檔案部門門戶網(wǎng)站資料，筆者僅檢索到15件檔案開放現(xiàn)行制度，包括各類開放檔案實施細則、開放鑒定工作實施細則、檔案開放鑒定辦法、檔案開放工作管理辦法等。從政策供給來看，國家層面和地方層面的檔案開放相關制度數(shù)量總體較少，政策供給有所不足。進一步對檔案開放制度內(nèi)容進行梳理，發(fā)現(xiàn)其實施中存在一些問題。

2.2 檔案開放制度存在的問題

（1）檔案開放程序不規(guī)范

我國檔案開放制度中，“檔案開放”的具體內(nèi)涵尚缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，“檔案開放”與“檔案開放工作”“檔案開放鑒定”“檔案開放審核”等相關概念界定不清。例如南京市的檔案開放與利用辦法中，“檔案開放”包含鑒定劃控和線上開放，“檔案利用”包含閱覽、復制和摘錄。北京市的檔案開放工作管理辦法則將開放與利用合并，“館藏檔案開放工作”包括館藏檔案開放鑒定、公布及利用工作。

檔案開放流程上，根據(jù)《檔案法》規(guī)定，開放審核由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。而多數(shù)地方規(guī)定僅要求組織鑒定小組進行鑒定，并未對小組成員機構來源作出具體的規(guī)定，如《海口市檔案館開放檔案實施細則》。當然，也有地方規(guī)定在必要時征求相關單位意見，如《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開放工作管理辦法》規(guī)定開放鑒定工作應當經(jīng)過初審、復審、審批工作程序，必要時初審需征求檔案移交單位或相關單位意見。

（2）相關法律之間不協(xié)調

自我國《政府信息公開條例》實施以來，政府信息移交檔案館后是否適用于檔案封閉期的問題，學界一直存在爭議。目前司法實踐采用《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中的第七條，“政府信息由被告的檔案機構或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定執(zhí)行”。[11]然而，該項規(guī)定并不能從根本上解決問題。一直以來，政府信息公開責任主體認定都是檔案司法訴訟中的焦點問題，在實際司法判決中，各地、各級人民法院在判決檔案館是否為適格被告主體時也出現(xiàn)有判決不一的情況，容易引起社會公眾的認知偏差。[12]

另外，雖然我國2020年完成了《檔案法》的新一輪修訂，但從立法出發(fā)點來看，檔案開放的整體理念仍然較為保守和謹慎，一些規(guī)定不太能適應新環(huán)境下的社會問題，與新出臺的一些法律不相銜接。例如2021年6月10日通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定“國家制定政務數(shù)據(jù)開放目錄，構建互聯(lián)互通、安全可控、統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)開放平臺，推動數(shù)據(jù)開放利用?！盵13]目前《檔案法》及相關法律中還未對政務數(shù)據(jù)中的檔案數(shù)據(jù)開放做出規(guī)范。2021年8月20日通過的《中華人民共和國個人信息保護法》規(guī)定“國家機關為履行法定職責處理個人信息，應當履行告知義務，基于個人同意處理個人信息的，個人有權撤回其同意，處理敏感個人信息應當取得個人的單獨同意?！盵14]而目前《檔案法》中未對開放檔案的個人信息保護、開放檔案數(shù)據(jù)隱私保護等內(nèi)容作出具體規(guī)定。

（3）檔案開放缺乏監(jiān)督審核

《檔案法》規(guī)定，主管部門可以對不按規(guī)定開放、提供利用檔案的單位或個人依法給予處分，并且接受相關投訴。然而在實際操作中，如何監(jiān)督檔案的開放利用，保證形成、移交單位參與審核環(huán)節(jié)，如何劃分可以少于二十五年向社會開放的經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，如何考核監(jiān)督檔案館對檔案數(shù)字資源的開放和提供利用，仍然缺乏細致明確的規(guī)定。失責行為制裁條款不具體，責任主體及職責范圍不明確。僅通過約束性的條款監(jiān)督檔案開放主體，而不是通過不同層次的參考標準逐級衡量的情況，只會增強主管部門裁量的自由性。

3 我國檔案開放機制的構建

3.1 檔案開放機制的組成

針對檔案開放制度中存在的問題，已有諸多學者進行研究并提出解決策略，但從本質上看，我國的檔案開放制度仍處在“形式績效”階段，距離“實質績效”還有很長的距離。要改變我國檔案開放狀況，必須從機制構建上進行研究，使制度轉化為機制。在總結歸納當下研究成果的基礎上，結合檔案開放的具體問題，筆者認為檔案開放機制應包括五方面內(nèi)容：導向機制、協(xié)調機制、程序機制、激勵機制和監(jiān)督機制。如果把檔案開放看成一個工作系統(tǒng)，導向機制確立了系統(tǒng)的總目標和價值導向，協(xié)調機制解決系統(tǒng)內(nèi)外部門的摩擦，程序機制實現(xiàn)系統(tǒng)運行流程化，激勵機制是系統(tǒng)的動力來源，監(jiān)督機制則是對系統(tǒng)的反饋和調控。

3.2 檔案開放機制建設的內(nèi)容

（1）檔案開放的導向機制

導向是由理念確定的，人們對一個問題的認識和理念水平，決定了組織目標的確定。導向機制是指建立一系列相互銜接的制度和政策，把檔案工作的積極性推向檔案開放和檔案利用。新《檔案法》縮短檔案封閉期、擴大檔案開放范圍正是檔案開放理念導向的體現(xiàn)。構建檔案開放機制，首要任務便是端正檔案開放的理念。

第一，明確檔案開放的范圍。關于政府信息公開是否就意味著檔案公開，有學者認為，一方面并非所有文件都可以轉化為檔案；另一方面檔案還包括文件的背景信息，文件內(nèi)容信息可以公開并不表明該文件的背景信息也可以公開，因此政府信息公開不能等同于檔案公開。[15]實際上，在世界上其他國家相關法律規(guī)定中，都將政府信息定義得很寬泛，包含了所有可被記錄的內(nèi)容，文件只是政府信息的一個分支，有的國家甚至將信息與檔案互用。[16]《政府信息公開條例》中將政府信息定義為“行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。結合檔案法對檔案的定義，政府工作中形成的各類檔案是政府信息的一個子概念，政府信息開放應當包含對檔案信息的開放。

第二，明確檔案開放的目的。開放檔案的最終目的是促進檔案信息的公開，方便公民利用。雖然一些檔案出于國家安全、個人信息保護等諸多原因不能開放，但檔案開放實踐并不能因為某一類信息的公開經(jīng)常受限而放慢腳步，正如在美國信息公開史上影響重大的空軍部訴羅斯案（Department of the Air Force v. Rose，425 U.S. 352）中的法院判決意見所言，“有限的免除并未使基本政策變得含糊不清，即披露而非保密才是《信息自由法》的主要目的。”[17]檔案部門應該努力發(fā)揮檔案信息資源的價值，促進政府信息開放，而不是縱容逃避信息公開的行為。

（2）檔案開放的協(xié)調機制

檔案開放的協(xié)調機制是通過協(xié)調檔案工作和其他相關工作制度間的內(nèi)容，以及檔案工作內(nèi)部各項工作內(nèi)容，建立起為檔案開放服務的制度體系。

第一，檔案工作與其他法律制度的協(xié)調。檔案法屬于行政法中部門法的范疇，在制訂過程中，必然會出現(xiàn)和其他法律法規(guī)重疊或沖突的情況，這就需要檔案部門和其他部門共同研究法律所規(guī)定的內(nèi)容和反映的價值導向，并進行補充和修改。例如對于涉及政府信息公開的檔案，《檔案法》第十五條規(guī)定，提前移交的仍由原單位辦理政府信息公開，移交期限屆滿的按照檔案利用規(guī)定辦理。在實際工作中，省級政府部門的很多文件在形成后就屬于政府信息公開的范圍，如果按規(guī)定自形成之日起滿20年即向有關國家檔案館移交后，反而有5年的時間不能提供利用。此外，《檔案法》及相關檔案法規(guī)與《保密法》《個人信息保護法》《著作權法》等法律法規(guī)之間的關系也需要研究，探討解密是否意味著開放、個人隱私和公共利益之間沖突等問題。

第二，檔案工作內(nèi)部各種法規(guī)制度的協(xié)調。檔案開放的順利進行需要檔案工作內(nèi)部相關制度的協(xié)調，但現(xiàn)行的各規(guī)定中存在著檔案開放責任主體和監(jiān)督主體不一致的情況。如《檔案法》規(guī)定的檔案開放主體是國家授權的檔案館或者有關機關，檔案開放監(jiān)督主體是各級檔案主管部門。但《各級國家檔案館開放檔案辦法》要求按期開放的檔案需要由檔案館報本級檔案主管部門批準后開放，必要者報本級政府審批。諸如此類權責劃分不清的規(guī)定，在一定程度上會對檔案開放工作造成阻礙。

（3）檔案開放的程序機制

程序機制，即研究各類檔案文件的開放流程，使檔案開放流程化、簡單化、科學化。目前我國檔案解密審查與檔案開放鑒定是檔案開放過程中的不同程序，《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條要求，“各級國家檔案館保存的中華人民共和國成立前形成的歷史檔案，中華人民共和國成立后形成滿30年的已解密的檔案和未定密級的其他檔案，凡涉及下列內(nèi)容的應當控制使用……”，這說明保密期滿的檔案仍有可能被劃分到控制使用范圍而無法公開。對于有密級的文件，需要制訂解密的流程及判斷的標準；對于雖解密但不宜公開的檔案，需要制定開放審核的標準和程序；對于一開始便不屬于保密范疇的文件，可以考慮規(guī)定其始終可以公開。對于不按規(guī)定開放檔案的檔案館，需要進一步細化投訴的程序及處理辦法。

在檔案限制利用方面，目前我國檔案法律法規(guī)中的相關內(nèi)容很少，僅在《檔案法》利用一章中規(guī)定移交、捐贈、寄存主體有提出限制利用意見的權利，而未涉及限制利用執(zhí)行程序。因此，有必要完善限制利用程序，對于限制利用的原因、告知的方式、例外情況以及解除的觸發(fā)條件等做出具體的規(guī)定，從而減少自由裁量的空間，提升制度的可操作性。

（4）檔案開放的激勵機制

激勵機制是導向機制的后盾，是檔案開放的動力來源，圍繞開放目標，建立評估體系，能夠激發(fā)各部門開放檔案的積極性。檔案主管部門要在對綜合檔案館的績效考評中，建立檔案開放的考評內(nèi)容，如各檔案館開放檔案占總館藏的比例、在線開放查詢目錄的比例、在線全文查詢的比例等，把方便群眾查詢、方便利用作為檔案館評估的重要指標，以評促建，使檔案開放成為各綜合檔案館的重要工作內(nèi)容。

（5）檔案開放的監(jiān)督機制

監(jiān)督機制，是檔案開放的信息反饋系統(tǒng)，國家檔案主管部門應建立監(jiān)督機構，監(jiān)督開放工作成果并向社會公示。根據(jù)我國《檔案法》，檔案開放審核主體是檔案館及檔案形成單位或移交單位，因此，需要賦予檔案主管部門監(jiān)督各檔案館、各檔案形成單位或移交單位檔案開放審核工作的權力。此外，在電子政務發(fā)展過程中，第三方機構的監(jiān)督和評估也具有非常大的影響力，如聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部每兩年對各國政務的發(fā)展情況進行調查評估，復旦大學每半年對中國地方政府數(shù)據(jù)開放進行調研，推出中國開放數(shù)林指數(shù)。這些評估有力地推動了電子政務工作，檔案主管部門也可以委托擁有檔案學專業(yè)的高校或其他機構對檔案館的檔案開放情況進行評估監(jiān)督，吸納社會各方的意見，推進檔案開放工作。同時，也可在網(wǎng)站或微信、微博等社交媒體上設立專門的意見反饋通道，聽取民眾反饋，及時改進工作。

總之，“民之所欲，法之所系”?！稒n案法》中對于檔案開放的原則，體現(xiàn)了人民的意志和根本利益，[18]要把黨和政府的路線方針政策落地生根，就需要檔案主管部門認真研究，建立相應的機制，配套和細化制度，才能使檔案發(fā)揮應有的價值。

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