加強煤礦企業安全生產標準化管理體系建設研究探討

張福新，鄭大偉，苗 悅

(中煤平朔集團有限公司，山西省朔州市，036006)

2020年5月，國家煤礦安全監察局下發新版煤礦安全生產標準化管理體系考核定級辦法[1]，此次修訂煤礦安全生產標準化管理體系頗具特色，首先在原版13個考核要素基礎上，增加了理念目標和礦長安全承諾、組織機構、安全生產責任制及安全管理、從業人員素質、持續改進5個考核要素。最核心的是評分占比變化，安全風險分級管控與事故隱患排查治理(以下簡稱“雙重預防”)均在原占比10%的基礎上又增加5個百分點，兩個要素綜合占比增至30%。新的安全形勢要求下，國家層面不僅高度重視“雙重預防”機制的建設，更注重企業安全文化的建設，把發揮領導作用放在首位，突出理念引領，強化風險意識，注重過程控制，促進科學進步，推動持續改進。雖然國家以高要求引領煤礦安全生產標準化建設，但煤礦企業安全生產標準化建設中一些潛在的隱含性問題和形式主義現象依然存在。安全風險分級管控體系建設存在形式化態勢，安全措施的形成與落實不嚴謹，管理人員認識不透且操作人員態度不端正，違法違規情況仍然存在，信息化應用技術推廣難。

1 煤礦安全生產標準化體系的發展

1.1 管理體系

原煤炭工業部在1964年就已經提出煤礦安全質量標準化，歷時22年于1986年在全國開展實施。國家煤礦安全監察局為加強煤礦安全生產的“質量控制”，先后在2004年2月、2009年8月、 2013年1月對煤礦安全質量標準化進行了修訂；2017年1月，國家煤礦安全監察局依據《安全生產法》，首次倡導煤礦構建“雙重預防”工作機制，推進“三位一體”標準化工作體系，修訂了煤礦安全生產標準化考核定級辦法，形成2017版煤礦安全生產標準化工作體系。

2019年12月，國家煤礦安全監察局首次引入國際全面質量管理的思想基礎和方法，依據“PDCA”循環的邏輯建立了管理體系，即計劃(Plan)→執行(Do)→檢查(Check)→處理(Action)4個階段。首先，在樹立安全理念、明確安全目標和做出礦長安全承諾方面引導體系運行，在完善組織機構、健全安全生產責任制及安全管理制度方面保障體系運行，強化人員素質，提供人才保障，做好整體策劃；其次，在實施“雙重預防”機制建設和質量控制方面，開展標準化生產工作；再次，以自我考評與外部檢查相結合，持續開展煤礦安全生產標準化考核評價；最后，依據考核評價結果，分析總結、自我完善、科學調整、持續改進安全生產標準化建設。在此思路下，完善煤礦企業安全生產標準化考核指標，建立了“八位一體”的2020版煤礦安全生產標準化管理體系，實現了從工作體系到管理體系的飛躍，充分體現了煤礦標準化工作從“實踐→理論→再實踐→再理論”的螺旋發展過程。同時，部分要素由定性變為定量考核，實現了考核量化。

1.2 達標必要條件

由原4項必要條件增加到8項必要條件，采礦許可證、安全生產許可證、營業執照齊全有效，礦領導持證上崗，不存在重大安全生產隱患，此3項均未變化；礦長安全承諾方面，除要求礦長在安全生產、安全投入方面作出承諾外，在保障職工權益等方面也必須做出承諾。新增4項必要條件為樹立煤礦安全生產理念、制定煤礦安全生產工作目標、完善組織機構、建立健全安全生產責任制。

前3項必要條件是保障煤礦安全生產的基礎條件，也是法制保障的必要條件。從新增的必要條件分析，礦長必須在保障職工權益等方面作出承諾、樹立煤礦安全發展理念、建立健全安全生產責任制3項必要條件的調整和增加，不僅要遵循“以人為本”的安全發展理念，而且要符合《安全生產法》的相關要求；新增制定煤礦安全生產工作目標、完善組織機構這兩個必要條件，原因是全國煤礦的安全基礎條件、經營方式、區域性地方政策等差異性較大，煤礦應按照理論聯系實際的工作思路，確切地提出煤礦提升安全生產標準化建設的階段性工作目標，完善組織機構，逐步提升煤礦安全生產標準化水平。總體上分析得知，煤礦安全生產標準化建設，不僅要符合煤礦實際，更要依法依規，還要強調煤礦企業文化的構建，從人員思想上提升標準化建設的理念，進而整體提升保障煤礦安全生產的條件，更好地促進煤礦企業健康安全發展。

1.3 考核要素及評分權重

除上述新增5個考核要素外，井工煤礦由原11個考核要素增加至15個考核要素，露天煤礦由原13個考核要素增加至17個考核要素；原安全培訓修正為從業人員素質，原職業衛生、調度和地面設施、應急管理重新組合為職業危害防治和地面設施、調度和應急管理。評分權重對比見表1。

表1 煤礦安全生產標準化評分權重對比表

由表1可知，煤礦安全生產標準化建設發揮了煤礦企業安全理念的引領作用，指引了煤礦企業領導的組織、基層管理人員的帶動、基層人員的參與，發揮了煤礦全員的能動作用；在礦長承諾、組織機構、安全生產責任制與管理制度方面，突出構建全員安全責任的獎懲機制與責任落實；在人員素質方面，突出提升員工綜合素質，為煤礦企業安全生產標準化建設奠定了堅實基礎；在“雙重預防”機制方面，突出煤礦發揮超前預防的管理機制，將安全事故消除在萌芽狀態，為“零死亡”安全目標打好基礎；在持續改進方面，突出煤礦安全生產標準化建設的持續提升運行作用，使得安全生產標準化始終能適應日新月異的時代發展與復雜變化的煤礦條件。

2 煤礦企業安全生產標準化建設現存問題分析

通過研究煤礦企業安全生產標準化建設工作，發現目前還普遍存在以下幾類問題。

2.1 思想認識普遍不高

(1)管理人員認識不高。管理人員對煤礦相關法律法規、標準規范的重視、認知不到位，安全生產標準化管理體系評價指標理解不透徹，導致煤礦企業出臺的體系、制度、文件、措施等技術資料與煤礦管理實際不相符，使得標準化建設過多地停留在紙面，存在形式主義現象[2]。造成這種問題的主要原因是管理人員不注重個人能力提升。

(2)系統性建設認識不足。煤礦企業安全生產標準化建設是一個涵蓋生產、機電、運輸、安全管理、災害防治等全方位、零死角的系統性安全工程，從煤礦安全生產委員會建設、職責分工、責任明確、系統建設、持續改進方面，需要全員參與、科學分工、協調推進、穩步發展、不斷改進以實現持續發展。然而，現實中往往各系統建設并沒有相互緊密聯系，甚至出現系統內自相矛盾或系統間相互抵觸。造成這種問題的主要原因是煤礦企業標準化建設尚未形成系統性概念，實際操作中口頭指令多過文件部署，容易出現上下指令不一。

(3)崗位人員意識不強?；鶎訊徫蝗藛T對煤礦安全生產標準化建設理解不深，多認為“標準化工作就是應付檢查”“標準化就是走形式”“在煤礦生產中無實際意義”“與基層人員沒有關系”等。久而久之，普遍產生抵觸情緒，職工參與標準化創建工作的主動性不強、被動性突出，創造性也發揮不出，導致規章制度與措施多但落實少；煤礦安全生產標準化建設只是停留在管理層的強性推動層面，基層崗位人員往往只是在應付檢查。造成這種問題的主要原因是煤礦企業文化建設不重視基層人員的教育培訓，煤礦企業安全生產標準化文化創建、宣傳不到位，使得基層崗位人員煤礦安全生產標準化的整體意識淡薄。

2.2 標準執行不到位

(1)考核執行不徹底[3]。如煤礦年度安全目標考核方面，年度安全目標普遍比較明確，但是分解、制定完成目標的工作任務和措施不具體，責任崗位明確不到位，支持條件未細化且無支撐條件，完成時限與計劃需求不匹配，整體上不具備考核條件，無法在全年開展針對性、有效性考核；煤礦安全目標考核、班組安全、隱患排查工作、安全生產責任制考核、煤礦內部標準化考核工作很難納入員工績效體系，如不納入績效體系，首先不符合煤礦企業標準化建設標準管理要求，其次無法實質推動員工標準化建設熱情。造成這種問題的主要原因是煤礦企業未理清標準化考核實際性要求，或是煤礦企業也不愿意改變很多年來固有的考核管理機制，或是煤礦國有控股、個人參股運營的運營體制使得個體參股者思想不解放；另外，績效考核關乎員工績效的深入分配，分配不科學或不公平容易引發不必要的麻煩，導致基層標準化建設人員力不從心。

(2)標準認識與操作方式有矛盾。如煤礦安全費用的提取使用管理方面，相關費用使用額度、項目類型、使用流程等方面問題很多，出現使用額度不符合要求或項目與相關依據不匹配的情況，比如把煤礦復墾綠化也作為安全費用項目；如煤礦事故隱患排查方面，主要負責人組織月度隱患排查，雖已完成了組織和檢查工作，但是前期排查方案卻未由主要負責人簽署。造成這些問題的主要原因是煤礦未真正理解安全費用提取使用或隱患排查治理，或對標準的理解有誤，或部分人員故意違規操作。

2.3 風險管控未深度融合

(1)形式主義依然存在。安全風險分級管控要素在煤礦安全生產標準化管理體系評價指標中所占比重較大，但在實際應用中因管理人員能力有限或基層人員工作熱情調動受限，為最大幅度提高標準化工作實際成果效率，一些煤礦采用照搬照抄的方式，把其他單位的體系與制度文件搬過來修改一下就作為本煤礦的管理文件，根本目的不是應用而是應付檢查。造成這種問題的主要原因是煤礦主要領導未真正理解此項要素建設的本質意義，為迎合標準化建設要求，只能采取這種最簡單的方式去獲取最快的效果。

(2)實際融合應用還有待提升。2017版安全風險體系主要是從理論上構建體系機制，2020年在此基礎上細化了要素的實際應用，但是，實際應用問題與矛盾還比較突出。首先，煤礦年度安全風險辨識評估報告及后期專項辨識評估報告中所有的安全風險有幾百條，如何保證所有安全風險全面納入煤礦實際的管控體系，在沒有標準依據的基礎上就需要煤礦標準化建設者考慮或研究具體實際防控的機制性建設問題；其次，風險辨識方法是否真正按標準要求應用，還有LEC風險評估方法的實際應用是否按規定方式操作，有沒有實際應用中需要煤礦企業不斷研究總結的課題，在統計學理論上符不符合要求，都是需要煤礦技術人員不斷研究探索的問題。造成這種問題的主要原因是煤礦安全生產標準化建設中沒有進行持續的總結和創新，沒有去真正將安全風險分級管控機制融入到煤礦安全管控體系中，并發揮其應有作用。

2.4 安全生產信息系統應用欠缺

很多煤礦雖然構建了安全信息管理系統，但是實際應用普遍與要求不符，風險與隱患不能及時上傳下達，未能定期分析統計，未開發移動端APP，也就是安全信息管理系統未與煤礦安全“雙預控機制”融為一體，導致此系統建設本質上淪為擺設。很多煤礦崗位作業流程標準化信息系統建設還處于初級階段，實際應用也需要移動端APP的配套聯合使用。造成當下這種現狀的主要原因是很多企業在信息化系統的建設與應用方面投資過少；有的企業雖然投入了硬件設備、開發了系統，但未注重實際應用，只是為了應付標準化達標驗收；多數企業員工對系統的應用熟悉程度不高，企業對員工的系統應用培訓不到位。

2.5 體制性問題影響深遠

煤礦企業安全生產標準化作為系統工程，不再是單一的質量控制標準化，而是涵蓋安全理念樹立、安全目標建立、組織機構完善、責任與制度體系重塑等方面并持續改進的系統，需要煤礦企業、監管機構及社會的共同支持。具體問題有以下幾方面。

(1)煤礦企業安全生產標準化考核體系的構建需要煤礦企業組織實施，績效考核體系也需要煤礦企業整體策劃與指導，如果僅僅讓單個礦井去實施，往往達不到標準化管理的實際要求。

(2)煤礦企業安全生產標準化申報、驗收需要監管機構及社會的支持與引導，繼而為煤礦企業安全生產標準化創建營造一個良性發展的環境。只有這樣才能真正讓安全生產標準化建設付諸實施，讓標準化構建機制真正融入全員安全活動的全過程管理，從而更有效地推動企業安全發展。

(3)一些煤礦主要負責人過度重視企業經營效益，未認識到煤礦企業安全生產標準化建設對企業整體水平提升的重要性[4]

造成以上問題的主要原因是一些領導干部沒有真正認識到煤礦企業安全生產標準化建設的潛在問題和突出矛盾，即使發現存在的問題與矛盾也沒有全力化解，導致煤礦企業標準化建設基層人員在推動與落實方面存在較多困難，不同層級之間溝通協調與配合不順暢的局面嚴重制約著煤礦企業安全生產標準化建設的實際成效。

3 進一步加強煤礦企業安全生產標準化工作的思路

3.1 提升人員素質

首先要立足實際提升管理水平。煤礦企業領導干部和管理人員必須提高思想認識，真正理解“要提升煤礦企業安全水平必須提升煤礦企業安全生產標準化建設水平，只有通過提升煤礦企業安全生產標準化水平才能提升煤礦安全水平”[5]辯證統一的邏輯關系。只有領導干部主動學習相關法律、標準及規范，并付諸管理應用；帶動或要求基層員工學習，并層層監督應用效果，并積極聽取或采納內部各階層或外界人員的意見或建議，才能為本單位標準化建設樹立科學的發展理念。在此基礎上建章立制明體系，平等激勵立機制，督促全體人員認真落實規章制度和建設措施，梳理煤礦企業安全文化與管理機制，杜絕形式主義工作作風，不斷提升煤礦企業安全生產標準化建設水平。

其次要打造高素質的企業團隊。提升安全生產標準化水平，既要注重人員技能的提升，更要重視人員安全文化的培養，員工安全生產素質提升工程是重中之重。需采用多種措施激勵員工學標準、學技能，利用多種激勵機制引導員工自覺遵章守紀、自覺履行安全職責；需推動崗位作業流程標準化建設，讓員工借鑒“手指口述安全確認制度”的模式；通過移動端APP考試、現場口述的方式考查員工崗位作業流程標準化，強化崗位作業人員記憶、過程控制，促進崗位人員規范操作。同時在企業安全文件建設上，聯動煤礦企業安全理念、安全目標、“一崗雙責”、職業健康等內容，營造全范圍全體系的安全文件創建思維，鼓勵員工勤思考、多實踐，多途徑打造獨特的企業安全文化，真正塑造以人為本的企業安全發展理念。

3.2 理清建設思路

煤礦企業安全生產標準化建設是在符合《安全生產生產法》《煤礦安全規程》等系列法律法規及標準規范的基礎上[6]，立足煤礦“人、機、環、管”關鍵環節滿足煤礦安全生產需要的系統性建設活動。煤礦企業安全生產標準化達標，是以質量控制達標為核心，在人員素質、理念目標、組織機構、責任制度、安全風險和隱患排查這些關鍵點構建煤礦企業安全文化達標體系，并創建持續改進的循環達標工作體系，最終實現綜合達標，如圖1所示。

圖1 煤礦企業安全生產標準化達標體系

質量控制要素要從《煤礦安全規程》及相關標準規范著手，其他要素從《安全生產法》及相關標準規范文件著手，進行對標梳理創建。要明確一個核心思想，所有的煤礦企業安全生產標準化工作都要首先尋找依據，理清工作方式，結合煤礦管理實際，擬定管理體系、制度，建立考核機制，最終融合成煤礦安全管理體系，并不斷持續改進，構建成具有煤礦企業特色的安全生產標準化達標運行體系。譬如煤礦安全生產費用，要依據《企業安全生產費用提取和使用管理辦法》(財企〔2012〕16號)和《國家煤礦安全監察局關于加強煤礦安全生產投入監管監察工作的通知》(煤安監監察〔2016〕20號)要求，再結合煤礦類型等特點，建立符合煤礦實際的相關文件，納入煤礦實際運行體系，進行標準化建設管理。在標準化達標創建過程中，有問題是難免的，理解有誤也是不可避免的，只有煤礦各階層人員勤思考、多檢查，虛心聽取多方意見，以理論聯系實際的工作作風，注重持續改進，發揮創新思維與創造能力，才可以創建符合煤礦發展實際的企業文化，提升煤礦企業標準化建設水平。

3.3 風險管控重實踐

煤礦安全風險分級管控體系在煤礦實際應用中可能會遇到一些問題，要結合煤礦企業管理實際制定工作體系，并創新思路、動態分析、持續改進，將安全風險分級管控體系真正融入煤礦企業安全管理[7]。

首先是風險全面防控的問題。要求煤礦進行年度與專項安全風險辨識評估，將辨識評估出的所有風險能實際融入日常安全防控體系中，將安全風險防控措施真正落實到位；在此基礎上，建議每月末或下月初，依據年度和專項安全風險辨識評估報告，確認下月或當月安全風險，將確認的安全風險由礦長主持在月度安全辦公會進行部署，然后按照分級管控機制要求進行全面管控，基層區隊(班組)對涉及本單位范圍的安全風險措施嚴格組織落實，無法落實或權限有限的措施及時逐級反饋，以此調整責任范圍、措施內容或協調處置方案，專業部門在專業范圍內動態監管落實、安監部門全面監督落實，保障確認的安全風險措施全部落實到位，所有風險全部在防控機制內持續運行。

其次是風險技能應用的問題。明確風險來源的細節流程，在風險點的查找、辨識、評估以及防范風險措施制定方面，必須采用科學的工作方法或技能逐級推行。安全風險點的建立要力求覆蓋煤礦各個區域；按照指南風險辨識方法，在風險點的基礎上針對點內不同的對象采用不同的方法進行風險辨識；按照指南風險評估方法，在辨識出規范風險描述的基礎上進行科學風險評估，特別是普遍采用的LEC風險評估方法的應用，建議可分專業開展風險評估，組織3～9人單數的評估小組，每組必須有專業技術人員參與，同時保證有現場經驗且品性良好的操作工人不少于小組成員總數的2/3，從概率、暴露程度、損失程度上進行加權計分，最后綜合取值，可在不同的評估小組人數組成、人員組成或其他方面綜合分析其評估的科學性；措施的制定關系到落實的可行性與風險防控的有效性，在符合組織、管理、技術、防護、應急措施全面的基礎上，采用科學的思維與方案，按照初擬→審核→修正→會審→再修正機制進行編制；風險是煤礦綜合能力的應用體現，是管理、技術、經驗等全面融合的理論與實踐相結合的過程，更是需要不斷探索、總結與改進的過程，需要煤礦企業不斷進行實踐總結，只有這樣才能符合煤礦超前預防管理的要求。

3.4 推廣安全信息系統應用

煤礦信息化系統是一個多系統融合的產物，大力發展煤礦信息化是保障安全生產的有效途徑。安全信息系統作為煤礦信息化系統的子系統[9]，不僅需要融合使用，更需要全員參與，如“雙重預控”信息系統、崗位作業流程標準化系統，均需要煤礦管理層、技術層、操作層共同參與實施，才能有效應用。現代安全信息系統開發除有應用層外，還有學習平臺，持續改進平臺等。這些平臺將員工的教育培訓、改進策略、審批指令全部融合至系統，值得在煤礦推廣應用并與煤礦安全管理系統融合使用，從而更好地提高員工素質能力，引導全員參與煤礦安全管理。

3.5 營造良性發展機制

煤礦安全生產標準化建設是一個全范圍、全系統的安全工程，需監管機構、企業集團及社會的支持與引導。對煤礦企業而言，上層政策、策略可直接引領企業良性健康發展，需要國家層面高度重視體制性規范引導，引領監管機構代表國家政府形象切實本著為煤礦服務的理念，高標準監督煤礦認真執行；引領煤礦企業切實履行安全生產主體責任、注重企業安全文化的構建，引導煤礦做好安全生產標準化各項工作；指引煤礦切實履行煤礦標準化建設的職責，創建高標準煤礦；引領媒體更好地精準宣傳煤礦安全文化，營造一個良性發展的環境，共同帶動煤礦安全高質量發展。

4 煤礦企業安全生產標準化建設路徑探討

煤礦企業安全生產標準化建設，是一個“深刻認識自我、理清建設思路、深化持續改進、全面協作推進”的過程。

(1)從煤礦實際出發，樹立煤礦安全發展理念，詳細規劃明確階段性安全工作目標。

(2)重新審視自身建設與經營活動，依法依規組織生產，杜絕違法違規，消除重大隱患。

(3)深化“雙重預防機制”建設，注重安全風險措施執行，確保風險在可控范圍之內，要注重安全隱患跟蹤整改，確保隱患限期整改到位，發揮風險超前防控與隱患及時整改的雙防管理機制，防范事故的發生。

(4)精準高效完善組織機構，定崗定編配齊各級人員，從嚴要求構建制度體系，明確全員安全責任與職責。

(5)以行業標準實際為起點，順應智能化礦山建設趨勢，高標準創建企業質量控制體系，嚴要求打造特色質量品牌。

(6)以傳統文化為根基，結合現代安全管理學，構建獨特的企業安全文化[10]，鼓勵自我創新，注重培訓質量，持續推動人員素質提升。

(7)深化績效再分配機制，推動持續改進，鼓勵全員參與標準化建設。

煤礦企業安全生產標準化是全方位運行體系，應按照“依法依規經營標準企業，海納百川創建企業文化，合規合矩打造質量品牌，結合實際營造雙防機制，信息裝備帶動企業改革”的路徑，創造特色的煤礦企業安全生產標準化體系。

5 結語

(1)從標準體系變化上看，煤礦企業安全生產標準化建設要依據實際打造獨特的質量控制體系，同時企業安全文化建設也不容忽視，其既要符合國家法律法規與政策方針，還要能推動煤礦從業人員素質整體提升。煤礦企業從“雙重預防”機制入手，才能有效防范安全事故；從持續改進行動，才能推動煤礦安全生產標準化水平動態提升。

(2)從當前煤礦企業信息化改革發展分析，新的煤礦企業安全生產標準化體系，要在符合煤礦安全生產需要的基礎上，為煤礦智能化標準發展指明方向。