新時代基層治理體系建設目標探析

摘要：基層治理是國家治理的基石。2021年4月，黨中央、國務院提出新時代加強基層治理體系和治理能力現代化建設的指導思想、基本原則和主要目標，勾勒出中國特色基層治理體系建設的藍圖。文章在厘清新時代基層治理體系建設的領導主體、執行主體、參與主體的基礎上，認為新時代基層治理體系建設目標的提出，源自黨對基層治理歷程的回顧與總結，是黨在總結歷史經驗基礎上的最新實踐結晶。為此，要堅持黨的領導，加強基層黨組織的建設，以增強基層黨組織組織力、政治功能、服務功能建設為著力點，實現自治、法治、德治相結合的基層治理體系建設目標。

關鍵詞：新時代；國家治理體系；基層治理體系；基層黨組織

作者簡介：耿金涵，河南科技大學馬克思主義學院（河南洛陽471023）。

中圖分類號：D616文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0051-05

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理工作。習近平強調，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。基層治理是國家治理的重要內容，意指對在國家治理體系縱向結構中處于末梢的社會生活進行有效引導、規范和管理[1]，對黨和國家事業的繁榮、穩定、發展具有重要意義。2021年，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，將建立“黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”作為主要目標，為基層治理體系建設提供了遵循，指明了方向。為此，我們要厘清新時代基層治理體系建設目標是什么、為什么、怎么辦等問題。

一、新時代基層治理體系建設目標及其蘊含的治理主體

新時代基層治理體系建設目標是實現“自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。從“黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與”可以得知，其領導主體是中國共產黨，執行主體是各級政府和社會組織，參與主體是廣大群眾。

（一）領導主體：中國共產黨

從政黨政治與國家治理的關系看，“黨建引領締造了中國基層治理的政治邏輯”[2]。在中國特色基層治理體系建設過程中，堅持和加強黨的全面領導，是基層治理體系建設能夠取得既定目標的根本保證。從黨成立以來基層治理體系的發展歷程看，始終堅持黨建引領是其中的主線脈絡。中國共產黨始終堅持馬克思主義理論的指導，并根據時代變化不斷強化基層黨的建設，使基層黨組織能夠不斷應對基層治理體系建設中的變化與挑戰。從中國共產黨的發展脈絡看，中國共產黨不斷加強自身建設，為實現基層治理體系建設目標提供強大的政治基礎與組織保障。由此可以看出，始終堅持基層黨組織的領導、強化基層黨組織的引領作用，是基層治理建設不斷取得發展與進步的根本保證。

（二）執行主體：政府主導與社會協同

政府主導與社會協同是作為基層治理體系的執行主體而存在的，兩者之間并非割裂或對立的關系，而是合作與統一的關系。從政府視角看，鄉鎮政府作為基層政權，是國家治理體系和治理能力現代化的“最后一公里”[3]。隨著社會生產力的不斷發展與進步，基層治理主體已逐漸從傳統的基層政府大包大攬，向政府、社會組織、社區、企事業單位以及個人等多元主體協同共治轉變，從而實現基層治理體系的公共利益最大化。從社會組織視角看，這里的社會組織是廣義概念的社會組織，包括群團組織與社會組織。群團組織的“群眾性及其先進性為組織整合基層社會自治資源、融入基層社會服務陣營提供了便利”[4]，較為有效地彌補了政府職能部門專業性不足的缺陷。社會組織已成為參與基層治理的主要力量之一，其在治理創新、民主自治、公眾服務等方面已取得良好效果。同時，部分企業也投身到基層治理體系的建設中。重視社會組織的作用，有利于激發并引導社會內生動力的發育成長，調動廣大群眾的主動性。從政府職責轉變與社會組織作用看，黨領導下的政府、社會組織作為基層治理體系建設的執行主體協同推進，是基層治理體系建設公共利益最大化的有效途徑。

（三）參與主體：廣大群眾

馬克思主義認為，人民群眾是歷史活動的主體，是社會物質財富和精神財富的創造者，是推動歷史前進和社會變革的最終決定性力量。基層治理體系建設的參與主體就是廣大城鄉地區的群眾。忽視這一主要參與主體，基層治理體系建設便缺失關鍵一環。從基層治理體系演變歷程看，無論是革命年代黨的基層治理實踐，還是新中國成立初期浙江杭州上羊市街的居民民主選舉產生的居民委員會，抑或改革開放后廣西宜山和羅城等地農民成立的自治委員會，再到現今“楓橋經驗”的推廣，這些實踐與經驗都證明了廣大群眾是基層治理體系建設的主力軍，人民是決定黨和國家前途命運的根本力量。“歷史活動是群眾的活動”[5]287，缺失群眾的廣泛參與，基層治理體系建設便缺失了基石，會陷入困境。

（四）建設目標：自治、法治、德治相結合

自治、法治、德治相結合的基層治理方式，發揮著“自治為本、法安天下、德潤民心”[6]的功能作用。明確“三治”的內涵，對確保基層治理體系建設保質保量落地具有重要意義。居民“自治”是基層治理體系建設的核心，村（居）民委員會作為“自治”重要載體，是基層治理體系建設的重要支點；“法治”是基層治理體系建設和社會和諧穩定的保障，運用法治方式防范風險、化解矛盾，有助于更好維護人民群眾合法權益；“德治”是基層治理體系建設的道德支撐，是個體對公共價值的遵循，以“德治”為突破口，有助于引領社會形成正確的價值觀念，抵御多元文化沖擊。完善基層治理體系，必然要把握當前基層治理實際，堅持自治、法治、德治相結合的道路。

二、新時代基層治理體系建設目標提出成因

新時代基層治理體系建設目標的提出不是憑空想象的。就理論而言，源自對馬克思主義理論的繼承，是在對馬克思主義理論繼承的基礎上立足國情開創中國特色基層治理理論的新局面。就歷史實踐而言，源自黨對基層治理歷史經驗的回顧與總結，是黨在總結歷史經驗基礎上的最新實踐結晶。

（一）理論淵源：唯物主義歷史觀

馬克思主義認為，社會與國家不是脫節的，“社會組織在一切時代都構成國家的基礎以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎”[7]211。經濟基礎決定上層建筑，社會已經不單指城市興起的客觀存在的空間社會，而是具有生產、消費、交換關系等囊括一切物質生產領域的市民社會，這也印證了市民社會與國家之間的內在統一性。首先，城鄉對國家的基礎性作用深化體現為“現實基礎”作用。以“現實的人”作為理論與實踐的起點，市民社會確定是構成國家的“現實基礎”。社會中的每一個人不是“孤立的個人”，而是處于社會關系中需要從事生產活動的人。“這個市民社會是全部歷史的真正發源地和舞臺”[7]167，社會是國家起源的基礎。中國的歷史也證明，誰忽視社會實際，誰就是忽視國情，并與現實脫節。其次，國家的前進也是社會前進的結果。“在生產、交換和消費發展的一定階段上，就會有相應的社會制度形式、相應的家庭、等級或階級組織，一句話，就會有一定的市民社會。有一定的市民社會，就會有不過是市民社會的正式表現的相應的政治國家”[8]408，即馬克思“市民社會決定國家”的觀點，說明社會基本矛盾運動推動人類社會向前發展。

（二）實踐基礎：中國共產黨基層治理的百年歷程

廣闊的基層地區是黨治國理政的基石。中國共產黨建立伊始便始終重視基層社會治理成效，始終將基層治理體系建設的目標與黨和國家不同時代的戰略遠景相結合。

早在新民主主義革命時期，我們黨就認識到基層是政治動員的關鍵載體，強調“我們的黨，在一切農民運動中，應努力取得指導的地位，應在每個最低級的農會內，均有本黨支部的組織，為這個農會行動指導的核心”[9]305。1927年，中國第一個農村革命根據地——井岡山革命根據地的開辟，為黨進一步進行基層治理體系建設的嘗試提供了物質與實踐基礎。延安時期的中國共產黨處于一個相對穩定的時期，對基層治理進行了更多的實踐創新。一方面，帶領廣大農民進行土地改革；另一方面，實行并推廣許多有益的政策支援戰爭。政治上，推行基層政權建設的“三三制”、精兵簡政；經濟上，實行地主減租減息、農民交租交息，發展生產合作社；社會上，開展文化教育，實施社會保障，興修水利工程，制定新思想下的村規民約等。延安時期中國共產黨的革命鄉村治理，是中國共產黨基層治理體系建設的有益嘗試，為抗日戰爭的勝利和取得全國政權提供了堅實的基礎，并給新中國成立后的鄉村治理留下了豐富的歷史啟示[10]。

社會主義革命和建設時期，黨和政府領導人民進行了土地改革和“一化三改”，建立起社會主義制度。這一時期基層治理體系建設的特點是社會治理與政治領導相結合。在鄉村，20世紀50年代末，人民公社是當時進行農業生產的經濟組織，也是進行鄉村基層治理的基層政權組織。通過政權下沉，鄉村基層社會被整合進現代國家政治秩序范疇而得以重組，從而獲得巨大的組織和動員能力，在為國家工業化社會作出重要貢獻的同時，卻也成為農村經濟社會發展、農村活力釋放的重要障礙[11]。在城市，基層社會進行了大規模調整，逐步建立起以單位制為主、街居制為輔的基層管理制度[12]，并開始探索居民“自治”發展。1953年6月，彭真同志向黨中央遞交了《關于城市街道辦事處、居民委員會組織和經費問題的報告》，建議建立“城市街道辦事處”和“城市居民委員會”，指出“居民委員會是群眾自治組織，不是政權組織，也不是政權組織在下面的腿”[13]。1956年底，城市居民委員會逐漸在公共福利、治安保衛、調解糾紛、居民動員以及向當地政府反映居民意見和要求等領域開展工作，獲得了廣泛的群眾基礎，極大提高了城市居民的組織化程度。“城鄉不同治”的基層管控治理體系是當時特定環境下的特殊產物，為形成中國特色的基層治理體系積累了經驗。

改革開放和社會主義現代化建設新時期，我國基層治理體系迎來新的發展。隨著1988年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》與1990年《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》的出臺，城鄉居民“自治”地位從法律層面得以確立，全國企事業單位普遍建立職工代表大會，城市中的居民委員會進一步健全，農村中的村民委員會逐步建立，中國特色社會主義的基層群眾自治制度逐步形成。通過基層自治組織整合城鄉治理效能，吸引居民自主決定與本地區發展相關的事物，群眾自主權利得到保障。2004年，黨的十六屆四中全會提出協調治理理念，要求建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，并指出城鄉基層自治組織要發揮協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用。正是多種經濟成分和市場經濟的發展瓦解了封閉僵化的舊治理體制，并逐漸孕育了開放流動的新治理體制，形成了“城鄉一體化”的社區制和村民自治制度[14]。2007年，黨的十七大報告首次將基層群眾自治制度納入中國特色社會主義民主政治制度的基本范疇，我國基層治理體系建設穩步前進。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理工作，多次強調要加強和創新基層社會治理，提出治理體系現代化，基層治理體系建設被提到了歷史新高度。2014年3月，習近平在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時強調，社會治理的重心必須落到城鄉社區。2017年，黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。2018年中央一號文件強調，鄉村振興的基礎是“治理有效”。2019年3月，習近平在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時指出，要夯實鄉村治理這個根基。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構建基層社會治理新格局。2021年7月，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出未來五年內基層治理體系建設的主要目標。與此同時，近年來各地的創新實踐證明了黨領導下的自治、法治、德治相結合的基層治理方式從硬性管理向柔性治理轉變，從傳統粗放式管理向現代精細化治理轉變，基層治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平不斷提高。

三、新時代基層治理體系建設目標的實踐路徑

新時代基層治理體系建設目標的實現，關鍵在于堅持黨對基層治理體系建設的領導。要以增強基層黨組織組織力、政治功能、服務功能建設為著力點，針對當前“自治”薄弱、“法治”缺失、“德治”衰落等方面的不足加以解決。

（一）以加強基層黨組織建設為關鍵

加強基層黨組織建設，是加強基層治理體系建設的必然選擇。無論社會結構如何變化，基層黨組織的領導核心地位不可動搖，基層黨組織的戰斗堡壘作用不能削弱。

首先，提升基層黨組織組織力建設。基層黨組織組織力是指，“基層黨組織為實現黨的路線、方針，按照黨的組織原則、組織體系，將廣大黨員與群眾組織起來，進一步引導、動員并形成一定的政治導向力、社會影響力”[15]。基層黨組織要提升對內宣傳、動員、凝聚、團結黨員干部的能力和對外宣傳、動員、凝聚、團結群眾的能力。其次，增強基層黨組織政治功能。中國共產黨是馬克思主義政黨，政治屬性是基本屬性，要完善基層黨組織政治生活和政治紀律，增強基層黨組織對黨中央和國家關于基層治理體系部署的執行能力，切實提升黨員干部把握方向、把握大勢、把握全局的能力，更好地向基層群眾宣傳黨的理論和路線、方針、政策，將群眾團結在黨的周圍。再次，增強基層黨組織的服務能力。基層黨組織要將工作重心轉移到服務群眾上，“使基層黨組織領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需要”[16]224，要加強基層黨組織與群眾間穩定的、固有的聯系，增強基層黨組織服務基層發展、服務基層民生、服務基層群眾的能力。

（二）推進城鄉綜合服務設施建設

基層治理體系構建的核心是“自治”，然而，當前在實踐中“自治”的基礎較為薄弱。長期形成的行政干預慣性，導致基層往往更多依靠上級的政策指導，而不是積極引導居民通過自治推進各種公共事務，“自治”成效難以保證。對此，要推進城鄉綜合服務設施建設，加強對困難群眾和特殊群體的關心和照顧，規范基層公共服務。一是加強村（居）委會建設的規范化。充分發揮村（居）委會的職能功能作用，健全村（居）委會成員的述職匯報制度。二是完善村（居）委會自治制度。要規范民主協商機制，自覺接受群眾監督檢查。三是優化服務格局。結合基層、城鄉地區現狀，整理地區中最需服務的人群和“急難愁盼”事項。

（三）用法治思維謀劃基層治理工作

當前實踐中，基層治理法治思維不足，有些基層政府在處理社會問題時還是習慣依靠行政強制或經濟補償手段。作為服務群眾“最后一公里”的執行者，基層干部要深刻學習領會貫徹習近平法治思想，用法治思維謀劃基層治理工作，用法治方式校準基層治理實踐，用法治手段破解基層治理難題，不斷強化“法治思維”，提高基層治理能力。一是提升基層黨員干部的法治意識與素養。讓黨員、業務骨干成為宣傳法治精神和法治制度的宣傳隊與播種機，提升城鄉地區居民的普法意識和法治理念。二是健全基層公共法律服務平臺與服務體系建設。著力打造綜合性、便利性、多層次公共法律服務平臺，提升司法行政工作能力和水平，更好地滿足居民需要的法律援助服務。三是在基層黨組織統一領導下，聯合公安、法院、社會公益法律組織等相關部門與機構，加強信息共享與協同，整合司法行政業務職能和農村地區法律資源，更好地發揮司法行政工作在保障和改善民生中的作用。

（四）加強思想教育建設，健全村規民約

“德治”是基層治理體系建設的堅實基礎，是引領良好社會風尚的有效治理方式，其中村規民約更是對村民的日常行為發揮著約束、教化和凝聚的重要作用。當前，鄉村面臨傳統文化受市場經濟沖擊走向荒漠化、鄉村共同體逐漸消解、鄉村道德倫理秩序失范等困境，只有抓實“德治”，才能提振鄉村的精氣神，實現治理有效，繁榮鄉村發展。一是加強思想教育建設。推動社會主義核心價值觀進入居民社區，走進百姓家庭。基層可通過開展特色活動，用身邊的最美家庭、好人好事等引導居民將核心價值觀融入日常生活中，把文明理念轉化為居民的自覺行動。二是加快構建新村規民約和社區規章。在基層黨組織的領導下，嚴格規范村規民約和社區規章的制定和修改過程，以規范居民行為和形成法治精神為指導，增強村規民約和社區規章的約束力。三是充分發揮鄉賢組織在價值引領方面的風向標作用。深入挖掘城鄉熟人社會的道德規范，搭建新鄉賢引領村民構建和諧家庭、創建向上向善村莊，全力推進鄉村振興，實現鄉村德治善治。

參考文獻：

[1]李秀鵬.“三治結合”推進基層治理現代化[N].光明日報，2021-12-10（11）.

[2]劉建軍.社區中國：通過社區鞏固國家治理之基[J].上海大學學報（社會科學版），2016，36（6）.

[3]劉建平，陳文瓊.“最后一公里”困境與農民動員——對資源下鄉背景下基層治理困境的分析[J].中國行政管理，2016（2）.

[4]司學敏，葛道順.“賦權—增能”：群團組織的社會治理路徑研究[J].學習論壇，2021（5）.

[5]馬克思恩格斯文集：第1卷[M].北京：人民出版社，2009.

[6]唐皇鳳，汪燕.新時代自治、法治、德治相結合的鄉村治理模式：生成邏輯與優化路徑[J].河南社會科學，2020，28（6）.

[7]馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，2012.

[8]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，2012.

[9]建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）：第三冊[M].北京：中央文獻出版社，2011.

[10]高中華.延安時期中國共產黨的革命鄉村治理[J].人民論壇，2021（1）.

[11]李增元，李芝蘭.新中國成立七十年來的治理重心向農村基層下移及其發展思路[J].農業經濟問題，2019，（11）.

[12]范逢春，譚淋丹.城市基層治理70年：從組織化、失組織化到再組織化[J].上海行政學院學報，2019，20（5）.

[13]黃觀鴻.準確把握基層群眾自治制度建立的歷史史實[N].中國社會報，2021-06-18（2）.

[14]李春根，羅家為.從動員到統合：中國共產黨百年基層治理的回顧與前瞻[J].管理世界，2021，37（10）.

[15]郭娜.基層黨組織為何要提升組織力[J].人民論壇，2019（2）.

[16]中共中央黨史和文獻研究院.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編（2021年版）[M].北京：中央文獻出版社，2021.

責任編輯：鐘雪