環境刑事附帶民事公益訴訟的適用路徑探究
——以野生動物保護為切入點

周艷瓊

(上海政法學院 經濟法學院，上海 201701)

2018年3月1日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》)，在民事公益訴訟這一制度體系中對檢察機關附帶性地提起民事公益訴訟作出了規定。至此，刑事附帶民事公益訴訟制度得以確立①。新冠疫情的爆發，將實務界與理論界的目光同時聚焦到野生動物保護這一問題上。筆者通過檢索最新出臺的法律法規，發現共有7個省于2020年3月始相繼出臺了有關加強檢察公益訴訟工作的規定，其中不乏關于積極拓展野生動物保護領域公益訴訟案件的內容②。回歸司法實踐現狀，在檢索到的2 248件野生動物領域的公益訴訟案例中，有1 753件是以刑事附帶民事公益訴訟的方式提起的訴訟，可見刑事附帶民事公益訴訟制度的良好運行對保護野生動物具有積極的實踐應用價值。同時，鑒于野生動物資源損害的難以逆轉性，進一步探索修復性司法，對于發揮刑事附帶民事公益訴訟的生態修復功能具有極大的現實意義。

1 環境刑事附帶民事公益訴訟的本質屬性

1.1 環境刑事附帶民事公益訴訟的價值本位

從廣義上來看，環境刑事附帶民事公益訴訟所保護的客體也可以歸屬于一般的刑事附帶民事訴訟所保護的國家財產、集體財產。但是，該項制度在保護私益與經濟價值的同時也關注公益與生態價值。將該項制度置于野生動物保護的背景下進行討論，回歸刑事附帶民事公益訴訟的價值本位，注重生態修復等訴訟請求的提出，更能凸顯這一制度設立的必要性與可行性。

與傳統的野生動物保護路徑相較而言，環境刑事附帶民事公益訴訟具有補充性、預防性與修復性的價值與功能[1]。補充性主要體現在保護法益的擴大上。野生動物不僅涉及到生態價值，也涉及公共衛生安全利益。新冠疫情爆發初期，被認為是病毒源頭的蝙蝠雖然不是珍貴、瀕危野生動物，導致傳染的原因也并非傳統的獵捕、殺害野生動物等活動，但其的確極大地沖擊了公共衛生安全。環境刑事附帶民事公益訴訟中“保護社會公共利益”這一表述避免了僅保護生態環境利益的局限性。預防性主要體現在環境保護的宣傳教育上。雖然環境刑事附帶民事公益訴訟中解決的是已經造成生態環境損害的違法行為，但司法實踐中法院通過巡回法庭的方式進行普法宣傳，有助于強化民眾的環保意識。修復性是公益訴訟最重要的價值。如果在環境公益訴訟中僅提出經濟損害賠償請求，那么這一訴訟目的完全可以通過刑事附帶民事訴訟來實現。而環境公益訴訟真正的價值在于能夠使違法行為人認識到環境保護的重要性，并積極主動地從事生態修復活動[2]。實踐中，法院往往通過判令違法行為人采取修復性措施或繳納生態修復費用來實現修復受損的生態環境這一目的。

1.2 環境公益訴訟的比較

從制度設計上來看，《民事訴訟法》與《行政訴訟法》分別于2015年、2017年確立了環境公益訴訟制度，而環境刑事附帶民事公益訴訟則是由司法解釋確立的，且無相關的實施細則。將其與其他環境公益訴訟進行比較，可以發現該項制度具有節約訴訟成本與提高訴訟效率的優勢。

1.2.1 環境刑事附帶民事公益訴訟與環境民事公益訴訟的比較

環境刑事附帶民事公益訴訟是環境民事公益訴訟的特殊形態。該制度的設立主要是出于訴訟效率與司法公正的考量，二者在訴前程序、管轄法院與起訴條件等方面有所不同。一是訴前程序不同。對于損害社會公共利益的環境侵權行為，社會組織可以直接提起環境民事公益訴訟；而人民檢察院作為環境公益訴訟的補充或輔助性機關，對其規定了訴前公告這一程序。二是管轄法院不同。環境民事公益訴訟中的有重大影響、關乎社會公共利益的案件，由中級人民法院管轄；而當檢察機關在提起公訴的過程中發現犯罪行為也可以提起附帶民事公益訴訟時，此項附帶民事公益訴訟由審理主訴的法院管轄。這一制度安排的作用在于將違法行為人履行生態修復義務的主動性作為考量刑事被告人量刑情形的因素，有助于促進生態修復的完成[3]。三是起訴條件不同。對于已經造成或可能造成社會公共利益損害的環境侵權行為，都可以提起環境民事公益訴訟；而環境刑事附帶民事公益訴訟約束的往往是已經造成環境污染或生態破壞的嚴重后果的環境侵權行為③。

1.2.2 環境刑事附帶民事公益訴訟與環境行政公益訴訟的比較

環境行政公益訴訟規制的對象是行政機關，二者在訴前程序與裁判結果等方面有所不同。一是訴前程序不同。向行政機關提出檢察建議且行政機關拒不改正，是人民檢察院提起環境行政公益訴訟的前置程序，由檢察機關督促行政機關訴前主動履行法定職責，對生態環境損害的及時止損與環境修復的切實履行更有現實意義，也符合司法的謙抑性。刑事附帶民事公益訴訟則具有訴前公告這一程序性要求。二是裁判結果不同。基于環境污染、生態破壞的結果已經形成，環境行政公益訴訟多以確認違法和履行職責并用的方式進行裁判，撤銷或部分撤銷行政行為的判決較少；環境刑事附帶民事公益訴訟的裁判結果多為判令違法行為人承擔經濟損害賠償以及生態環境修復責任。

2 環境刑事附帶民事公益訴訟適用中存在的問題

通過北大法寶案例庫對2018年3月1日至2022年3月31日期間的裁判文書進行篩選，將檢索條件選定為“全文”“刑事附帶民事公益訴訟”“野生動物”“判決書”四項，共得到1 753篇判決書。從訴前公告的比例、訴訟請求的類型、管轄法院的級別以及執行情況等方面對文書的內容進行分析，可以發現野生動物保護領域環境刑事附帶民事公益訴訟的司法實踐存在諸多問題。

2.1 訴前不進行公告是普遍現象

環境公益案件中的侵權行為危害的是社會公共利益，符合條件的機關和社會組織是第一順位的適格原告，因此檢察機關在刑事案件中附帶性提起環境公益訴訟時應當履行訴前公告程序。而在作為實證研究對象的1 753篇判決書中，僅有814篇判決書對檢察機關公告的情況進行了說明(見圖1)，符合在報刊上公告后沒有法定機關或組織提起公益訴訟這一前置條件。2019年12月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布的《關于人民檢察院提起刑事附帶民事關于訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》(以下簡稱《訴前公告批復》)明確規定訴前公告是必經程序④。這一制度設計的合理性在于既保障了社會組織的權利，又發揮了檢察機關的監督功能，是司法謙抑性的表現。用同樣的條件檢索該批復作出后的869篇判決書中，共有564篇判決書對檢察機關公告的情況進行了說明(見圖2)。可見檢察機關訴前公告的比例有所提高，但訴前不進行公告仍是普遍現象，不利于保障公益訴訟中的公眾參與，減損了公益訴訟的公開性與民主性。

圖1 訴前公告程序的履行情況

圖2 訴前公告程序的履行情況

司法實踐中，檢察機關不愿意履行訴前公告程序的原因在于，較長的訴前公告周期會影響刑事公訴的進程。有學者從環境刑事附民事公益訴訟制度的設立目的出發，對訴前公告的弊端進行分析：首先，訴前公告程序會延長刑事案件審查起訴期限，不利于提高訴訟效率以打擊犯罪[4]；其次，如果社會組織另行提起民事公益訴訟，檢察機關在刑事公訴過程中收集的證據不能及時有效地得到利用，不利于民事公益部分證據的收集與事實的查清[5]。

2.2 檢察機關提出的訴訟請求單一

環境刑事附帶民事公益訴訟中的訴訟請求多為“賠償野生動物資源損失”和“公開賠禮道歉”，卻忽視了野生動物的生態價值。資源與生態的載體同為環境，但從所有權這一角度來看，生態的所有權歸屬于不特定的社會公眾，而資源的所有權多歸屬于國家或集體。賠償資源損失這一訴訟請求在普通的刑事附帶民事訴訟中即可得到實現，不能體現環境刑事附帶民事公益訴訟制度重在修復受損的生態環境這一價值取向。

對于檢察機關提出的“公開賠禮道歉”這一訴訟請求，人民法院不予支持的唯一例外情形是判決前被告已經以書面形式在報刊上刊登了道歉信，故不再判令公開向社會道歉(詳見“邊壩縣人民檢察院訴魚某某等四人非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物案”(〔2019〕藏0330刑初1號)。值得注意的是各地法院對公開賠禮道歉的范圍表述不一，法院在判決書中的表述主要有市級、縣級、當地有影響力的媒體這三種。公開賠禮道歉的作用不僅在于彌補公眾的精神損失，對社會公眾也具有一定的警示教育意義，因此該項訴求的具體適用仍存在許多問題需要明確。公開賠禮道歉的范圍應當根據案發地破壞野生動物的案發率進行確定，對于野生動物資源豐富且當地公民生態保護意識不強的地區，如貴州省、西藏自治區等，可以在判決書中將公開賠禮道歉的范圍擴大至省一級。此外，公開賠禮道歉作為一項人格性責任，該訴訟請求得到支持應當以違法行為人主觀上存在過錯為前提[6]。

2.3 管轄法院存在爭議

民事公益訴訟案件由中級人民法院適用七人庭進行審理⑤。根據上述對環境刑事附帶民事公益訴訟本質屬性的分析，其屬于民事公益訴訟的特殊形態，管轄法院的確定應當以《民事訴訟法》為依據，但司法解釋中明確規定環境刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。由同一法院進行管轄具有一定的價值基礎，在實體上有助于全面地收集證據從而作出公正的司法判決，在程序上有助于訴訟的銜接，但是此種法律與司法解釋上的規范沖突為實踐中管轄級別的確定帶來了難題。

在筆者選取的1 753篇判決書中，由基層人民法院作出的有1 729篇，由中級人民法院作出的有27篇(見圖3)。而中級人民法院作出的判決書中，在一審程序中作出的有11篇，在二審程序中作出的有16篇(見圖4)。可見，環境刑事附帶民事公益訴訟中管轄級別的確定大多以《檢察公益訴訟司法解釋》為依據，而刑事案件多數由基層法院管轄，這就降低了公益訴訟管轄法院的級別，與公益訴訟的制度設計和立法理念相悖。

圖3 管轄法院的級別

圖4 中級人民法院管轄的審理程序

2.4 判決執行不到位

非法破壞野生動物的犯罪行為多發生在貴州、青海、甘肅等偏遠地區，違法行為人大多文化程度不高、收入有限，罰金與高額賠償金的并用，會導致在判決執行階段面臨無財產可供執行的局面，從而影響判決的實際效力。對此，可以考慮通過義務勞動的方式進行替代性賠償。實踐中已有多地法院探索了“勞務代償”“異地修復”等替代性責任承擔方式[7]。這一方面解決了執行難的問題，另一方面也切實加強了違法行為人保護生態環境的意識，使公益訴訟的目的落到實處。

此外，野生動物資源遭受損失的，賠償款項的保管處所不一致，主要有國庫、行政機關專門的部門賬戶、環境公益基金賬戶、財政局非稅收收入賬戶、生態文明建設基金賬戶等[8]。 法院在判決書中對賠償款項如何使用并無明確規定，多數保管機關也并未制定與此相關的實施細則，無法保障資金的合理使用和生態修復工作的落實。

3 環境刑事附帶民事公益訴訟適用問題的成因

將環境刑事附帶民事公益訴訟制度應用于司法實踐的案例已經較為豐富，但這種實踐先行的模式為該制度的具體適用帶來許多難題，上述實證研究中發現的問題貫穿于訴前、訴中、訴后各個流程。追根溯源，主要有以下幾個方面原因：一是環境刑事訴訟與環境民事公益訴訟的目的不同；二是社會公共利益的界定不明；三是生效判決的執行保障機制缺失。

3.1 環境刑事訴訟與環境民事公益訴訟的目的不同

環境刑事訴訟依托的實體法是《刑法》，保護的法益是社會環境秩序，旨在懲罰環境犯罪行為，以維護生態環境安全；環境民事公益訴訟依托的實體法是《民法典》和《環境保護法》，保護的法益是公共環境權益，旨在預防生態環境侵權行為或修復受損的生態環境，以實現生態系統的可持續發展[9]。將環境民事公益訴訟置于環境刑事訴訟中一并處理具有節約司法資源、提高訴訟效率的作用，但二者的訴訟目的不同或將減損公益訴訟的價值。

3.2 社會公共利益的界定不明

公共利益不僅包括國家利益、集體利益，還包括社會公共利益，在環境刑事附帶民事公益訴訟中尤其應當突出保護社會公共利益。目前，尚無法律對社會公共利益的范圍進行界定，導致檢察機關在決定是否提起附帶民事公益訴訟時享有較大的自由選擇權。有學者主張通過立法為檢察機關開展刑事附帶民事公益訴訟劃定社會公共利益保護的范圍[10]；還有學者提出社會公共利益本來就不是可以定義化的概念，應當從個案出發，結合公眾認識進行判斷[11]。筆者認為，從立法上明確社會公共利益的范圍對消除提起環境刑事附帶民事公益訴訟的阻礙至關重要。對此，可以從保護生態環境的角度，綜合運用科學技術手段予以明確。

3.3 生效判決的執行保障機制缺失

修復受損的生態環境是一個持續性的過程，對于修復周期長或修復難度大的，法院往往會在判決書中明確修復方案，委托具有專業資質的第三方機構進行修復，并由被告承擔修復費用，為生態環境的修復提供了出路。但修復工作的監管機構不明，相關部門怠于履責，將修復資金挪作他用也未可知。審理環境刑事附帶民事公益案件的法院多為刑事法庭，一方面為刑事案件所累無暇顧及，另一方面不具備環境監管相關的專業知識，生態判決難以得到執行。

4 環境刑事附帶民事公益訴訟適用問題的解決路徑

環境刑事附帶民事公益訴訟在司法實踐中存在訴前不依法公告、訴訟請求單一、管轄法院存疑、判決執行不到位等問題。法院加強對此類案件訴前公告的審查是保障公眾參與的前提，根據案件的類型明確管轄法院并要求檢察機關提出多元化的訴訟請求，是發揮該項制度環境公益屬性的基礎，規范賠償款項的管理是實現該項制度生態修復目的的關鍵。

4.1 法院加強對訴前公告的審查

訴前公告程序在法律與司法解釋層面具有充足的法理支撐。環境公益訴訟保護的是社會公眾對環境享有的權益，其起訴主體理應是代表社會公眾且符合法定條件的社會組織。因此，無論是在《民事訴訟法》還是司法解釋中都明確規定了檢察機關提起環境公益訴訟的公告程序，訴前公告具有其合理性與必要性。盡管檢察機關直接提起附帶民事公益訴訟提高了訴訟效率，也能夠使社會公共利益得到有效的保護，但履行訴前公告的意義在于保障公眾的知情權和監督權，能夠避免社會組織就同一環境權侵權行為重復起訴，從而節約司法資源，也能緩解環境公益訴訟領域檢察機關“一家獨大”的情形，維護司法公正。此外，訴前公告期間，社會組織決定提起民事公益訴訟的，人民檢察院應當做好證據收集與固定工作，其在刑事公訴活動中收集的證據也可以作為民事公益訴訟證據進行使用。因此法院應當加強對訴前公告的司法審查，發揮民事公益訴訟應有的公眾參與和社會監督功能。

法院進行司法審查的對象是人民檢察院，因而司法審查需要檢察機關的配合。人民檢察院不進行訴前公告的原因在于公告會影響刑事公訴部分的進程，為避免刑事公訴部分訴訟活動的遲延，需要加強調查與起訴的銜接，做到公益訴訟檢察部門盡早介入、盡早發現、盡早公告。可以運用現代科技，研發公益訴訟線索篩查軟件，利用大數據對可能涉及公益訴訟的線索進行量化分析，并自動提示刑事檢察部門和刑事公益訴訟部門，避免因人為疏忽而導致應當提起附帶民事訴訟卻沒有提起的情況發生[12]。對于刑事公訴部分確須盡快推進或案情簡單、履行訴前公告程序會造成刑事公訴部分遲延的，可以由刑事公益訴訟部門另行提起環境民事訴訟。

4.2 提出多元化的訴訟請求

將懲罰性賠償與生態修復責任納入環境侵權的責任承擔方式，為環境刑事附帶民事公益中多元化訴訟請求的提出提供了法律依據⑥。訴訟請求應當實現從關注野生動物的經濟價值向關注野生動物的生態價值的轉變。法院對于檢察機關未在訴訟請求中要求違法行為人承擔生態修復責任的，應當予以釋明。

懲罰性賠償在具體適用過程中需要明確其適用條件，滿足實施侵權行為、造成損害后果與主觀惡意較大才可以主張，重點考量的是違法行為人的主觀惡意與環境侵權行為造成后果的嚴重性。環境刑事附帶民事公益訴訟的價值不僅在于懲罰違法行為人，更在于修復受損的生態環境。

需要從生態修復的角度出發，探索野生動物保護領域特有的生態修復方式。基于野生動物物種的稀有性，可以將野生動物遭受的損害分為可再生性損害與不可再生性損害。對于可再生性損害，如漁業資源損失，可以采取增殖放流的方式進行生態修復。在鎮安縣人民檢察院訴馮有林等3人非法捕撈水產品一案中，鎮安縣人民法院即判令3被告購買其非法捕撈水產品的20倍數量的本地魚苗進行增殖放流。對于不可再生性損害，如珍稀野生動物資源損失，則應當以其他生態修復方式為主、貨幣賠償為輔。在衢江區人民檢察院訴朱達生非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物一案中，衢江區人民法院判令被告人朱達生以提供公益勞動的方式代替支付賠償款，使得被告人明白了保護生態的重要性并起到了對其他公民宣傳教育的作用。

4.3 根據案件類型明確管轄法院

環境刑事附帶民事公益訴訟管轄法院的級別應當根據案件類型進行劃分，設立兩級管轄模式。對于一般的附帶民事公益訴訟案件由基層人民法院管轄，對于本轄區有重大影響的或者重大跨行政區域的附帶民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄[13]。對此，可以結合所選案例尋找此種兩級管轄模式的實踐依據。

基層法院辦案可以發揮宣傳教育的作用。如察雅縣人民檢察院訴多某甲、多某乙非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物一案，人大代表、相關環保部門的工作人員、護林員等各方利益代表均參與旁聽，并通過錄音錄像的方式對當地群眾進行環保宣傳教育。此外，對于無法通過法定評估方法進行核算的野生動物資源損害，察雅縣林業局、當地干部、縣護林員等利益相關人的參與，有助于合理確定受損的生態公益損失和標準。

中級人民法院對有重大影響的案件進行審理可以起到懲罰與警示的作用。如龍泉市人民檢察院訴王某某等非法獵捕、殺害、收購、出售珍貴、瀕危野生動物一案中，涉案野生動物種類及數量繁多，犯罪行為涉及獵捕、殺害、收購、出售環節，造成嚴重的損害后果。該案通過檢察長領辦、案發地開庭與檢察機關聯合人民法院以巡回法庭的形式進行審理，同時在辦案過程中聘請專家對野生動物的種類與價值進行評估；在審理過程中邀請人大代表、當地狩獵員與周邊村民一同參加。該案作為典型案例通過以案釋法的方式對公民進行宣傳教育，收到了辦理一案影響一片的效果。

4.4 規范賠償款項的管理

環境刑事附帶民事公益訴訟保護的是社會公共利益，因而判決的生態修復費用、懲罰性賠償金等款項應當歸屬于不特定的社會主體，用于生態環境公共利益的維護，但我國法律尚未明確此類賠償款項的保管與使用。對此，可以借鑒《生態環境損害賠償制度改革方案》中的相關規定，做好生態修復費用的收取、保管與使用工作。

首先，明確生態環境損害的賠償范圍，包括但不限于資源損失、修復費用、鑒定評估費用等；其次，針對違法行為人的經濟能力，確定對其適用生態環境損害經濟賠償或提供公益勞動、現身說法等替代性修復方式；最后，建立公權力機關主導資金管理、非公權力機關提供輔助性資金管理的機制。由公益性基金組織作為賠償款項繳納收存管理機構，有利于各地區及時地利用資金進行生態修復，從而避免了上繳國庫后繁瑣的劃撥程序，檢察機關在此過程中可發揮監督作用，以保證資金的有效使用。

對賠償款項資金管理權的分配僅是制度層面的，并不意味著管理機構對資金擁有絕對的支配權。首先，要保證損害賠償與生態修復費用執行到位，著力解決執行難的問題；其次，要規范上述款項的保管與使用工作，確保資金的有效使用；最后，應當及時公開治理效果，既保障公眾的知情權，又有利于集思廣益，更好地促進生態修復。

5 結語

環境刑事附帶民事公益訴訟是兼顧效率與公正的嘗試，既可以節約司法資源，在程序層面上提高訴訟效率；又可以促進證據的收集、證明等，在實體層面上提高裁判的公正性。但鑒于該項制度在《檢察公益訴訟司法解釋》中僅具有一項原則性規定，在司法實踐中沒有可以量化的具體規則，因而需要從法律與實踐層面建構一套體系化的制度。在立法層面，需要明確起訴條件并細化管轄法院的級別。在司法層面，人民檢察院提出訴訟請求應當注重修復受損的生態環境而非局限于野生動物本身的經濟價值；人民法院應當加強對訴前公告的司法審查并在賠償款項的管理方面建立與生態環境損害賠償制度的銜接機制。

注釋：

①詳見《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條.

②陜西省、青海省、新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會在《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中明確規定，檢察機關應當積極探索野生動物保護領域的公益訴訟案件.

③《中華人民共和國民事訴訟法》(2017)、《中華人民共和國行政訴訟法》(2017)、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2015)、《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2010)、《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》(2019)是環境公益訴訟制度運行的法律依據.

④最高人民法院、最高人民檢察院在《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》中規定“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序。對于未履行訴前公告程序的，人民法院應當進行釋明，告知人民檢察院公告后再行提起訴訟”.

⑤ 詳見《人民陪審員法》第十六條.

⑥詳見《民法典》第一千二百三十四條.