城市地攤環境污染治理困境及對策研究
——基于協同治理理論

胡 進

(湖南司法警官職業學院，湖南 長沙 410131)

新冠肺炎疫情防控常態化以來，我國城市經濟發展面臨諸多困難，疫情對城市門店經營和實體經濟發展產生重大影響。2020年全國兩會期間，新冠疫情防控大背景下的成都市對地攤經營規范引導和治理，極大地促進了成都市經濟發展，解決了部分城市弱勢群體和下崗工人的靈活再就業問題，使城市很大程度上恢復了生機和活力。[1]基于此，武漢、長沙、廣州、南昌等多地政府加大對城市地攤規范引導和精細化治理，逐步通過設置臨時流動攤販點放開地攤經營限制，但經營成本低、經營流動性強和準入門檻低的自發市場行為，極易造成城市油煙空氣污染、塑料垃圾污染等環境問題。雖已經引起許多地方城市政府的重視，但城市地攤環境污染治理成效的影響因素復雜，單純依靠政府部門的治理規范明顯不夠。協同治理作為當前區域內達成治理規則和治理目標協同性的重要治理理念，是解決包括環境問題在內的社會問題的重要治理理論，因此，基于協同治理有效梳理當前地攤環境污染現狀及治理困境，有針對性地提出有效解決城市地攤環境污染問題的對策建議，是當前城市高質量發展的迫切要求。

1 城市地攤環境污染現狀——以長沙市為例

城市地攤是城市靈活就業人群或弱勢群體通過自由經營地上貨物或食品的攤子，包括規范點外的流動型地攤，主要為依托農貿市場型、馬路市場型、人行街道型、門店型和臨時設攤型等。[2]11一般城市地攤主要分布在人流量較大的區域，一方面地攤經營成本較低，大多數攤販沒安裝油煙凈化等環保設備，極易造成環境污染，負面新聞報道接踵而至，造成不良社會影響；另一方面，路邊小食品攤、街邊露天燒烤、大排檔等夜宵攤環境衛生也不容忽視。長沙作為中部地區省會城市和全國文明衛生城市代表，其地攤環境污染能在一定程度上反映出當前我國大多數城市地攤環境的整體問題。此前，長沙已開放126處地攤疏導點和4處地攤夜市規范點，其主要環境問題包括城市油煙空氣污染、塑料廢棄物污染、噪音污染和水污染，相關情況見表1。

表1 城市地攤環境污染類型的公眾調查(多選)N=300

1.1 地攤油煙空氣污染

違規排放油煙造成空氣污染是多數路邊小食品攤、小吃街、露天燒烤店和大排檔、夜宵攤最常見的環境問題，這類依托門店或依托人行街道的夜市和燒烤攤在食品烹飪、炭燒等方面易產生油煙廢氣顆粒物的空氣污染。不僅部分商販沒有安裝相關油煙排放凈化裝置，即便某些地攤商販安裝了價格低廉的油煙凈化器，也易產生油煙廢氣超標等問題，特別是城市居民喜歡夏季的夜間在露天燒烤、大排檔消費，而此時間段政府城市管理部門難以進行有效監管。根據國家《飲食業油煙排放標準》的政策規定和要求，夜市燒烤、大排檔等依托門店型流動攤位必須安裝合格的油煙凈化設備，油煙廢氣等顆粒物物質排放應控制在2mg/m3的許可范圍內。目前造成油煙廢氣污染的地攤存在兩種情況：一是規范點外的流動型小夜市和露天燒烤攤基本沒安裝油煙凈化設備，即便安裝也僅是油煙排風扇，直接排放在空氣中，部分排放量甚至超過200mg/m3；而依托門店型的燒烤攤主要安裝價格低廉的油煙抽風機或凈化裝備，以處理風量4 000m3/h的油煙凈化器為主，但調查發現，多數攤販并未長期對此類裝備進行清理，除煙凈化效果非常有限。

1.2 地攤塑料垃圾污染

目前，亂扔塑料袋等塑料廢棄物污染也是城市街道地攤常見的環境問題，在規范區外更嚴重。2008年，國務院辦公廳發布《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，要求集貿市場等地攤攤販或依托門店型攤販、小商業店主等經營時，禁止免費使用或限制提供塑料購物袋和垃圾袋，來規范塑料垃圾袋、購物袋的使用。2020年11月，為響應國家政策要求，湖南省出臺最嚴塑料購物袋、垃圾袋限制使用規定《湖南省進一步加強塑料污染治理的實施方案》，該方案明確要求杜絕使用不可降解的非環保塑料購物袋和垃圾袋，特別是農貿集市、馬路市場等流動地攤區域。但調查發現，使用非環保塑料袋以及包裝物隨意丟棄現象較為嚴重。一方面非環保塑料購物袋、垃圾袋成本極低，在農貿市場擺攤經營的流動攤販，和馬路市場流動地攤的食品攤和小型水果攤，大多數主要使用的是一次性餐具和成本極低的非環保塑料袋。另一方面，使用非環保塑料袋的違規成本也低。知曉政府限塑令的流動攤販，其使用不可降解非環保塑料袋的主要原因是違規成本低；但不知曉政府限塑令等規制規定的流動小攤販占多數，且在疏導點外和城鄉結合部地攤經營中最為突出。

1.3 地攤環境噪音污染

夜市攤和燒烤攤的油煙排放設備產生的轟鳴聲、流動攤販經營售賣聲、消費者人群的吵鬧聲等造成的噪音污染，也是現在地攤區域的環境的重要問題。城市區域環境噪聲分貝大小是衡量城市環境質量的重要指標之一，也是影響城市居民生活質量的重要因素。根據《城市區域環境噪聲標準》相關規定，城市居住區、商業區的環境噪聲標準為晝間60dB、夜間55dB，而夜市、燒烤攤等夜宵攤的經營區域以城市居民區街道和社區居民區為主，流動攤販通常聚集在人流量較大、交通便利的城市商業街區。長沙市城管局和區縣出示的相關數據顯示，城市街道地攤和人行交通流動攤販在內的區域環境噪聲平均指數為54.2dB、道路交通噪聲為68.8dB，但部分居民街道的夜間燒烤攤、夜宵攤和在人行街道進行兜售的流動攤販的噪聲，幾乎都超過70dB。青年消費群體晚間易聚合在燒烤、夜宵攤，新時代開放型夜市經濟的聚合效應使得夜市地攤吸引大量人群消費，此類區域環境噪聲也極大超過城市區域環境標準的質量標準和要求。[3]

1.4 地攤污水問題

水污染問題也是當前制約區域環境高質量發展的重要因素。目前，城市地攤排放的污水，主要是由某些露天食品攤、水果攤和夜市攤等產生的廢水不合規范排放，沒有通過專門的廚余垃圾專用桶或利用雨污分流地下管網進行排污，造成臭水黑水等問題。此前，《水污染防治行動計劃》要求各省市全方位加強城市黑臭水體治理。但實際情況是，城市規范點外的地攤流動性更強，政府監管缺位狀態下的流動攤販更難自律，污水、臭水等問題一直存在，不僅破壞城市街道整體環境衛生，其產生的惡臭氣味和滋生的細菌病毒等更容易危害居民健康。一方面，雖然地方政府要求全面推廣雨污分流，但污水管網仍處于全方位建設之中，存在一定滯后性。另一方面，城市地攤附近專門污水收集桶或餐余垃圾桶經常排滿，而露天農貿市場的某些肉類攤、小吃攤和水果攤等將食材和工具清洗后的含有油污廢水直接在雨水管網口排放，也嚴重影響城市水環境。

2 城市地攤環境污染治理困境

協同治理作為當前區域內達成治理規則和治理目標協同性的重要治理理念，強調政府、社會、企業(商販)和公眾(消費者)等不同利益主體進行理性公開的博弈競爭、協商互動和達成目標一致性，突出參與治理的多元性、協同性和自主性。[4]根據該理論，城市地攤環境污染治理應該是指城市政府、地攤攤販、環保組織和消費者等多治理主體，基于地攤環境規制現實問題，以政府為主導，政府與攤販、環保組織和消費者等其他利益相關者通過平等交流、對話協商等方式協同互動，達成地攤環境治理一致性目標，共同解決地攤環境問題的規制過程(如圖1)。但城市地攤一直處在比較復雜的社會環境中，地攤環境治理的規制過程易受不同利益主體干擾，由于利益訴求不一致，必然會產生相應的治理困境。

2.1 政府地攤環境治理滯后

政府地攤環境污染治理不及時和監管缺位問題突出，是目前城市地攤環境污染治理的重要困境之一。在協同治理框架下，城市政府作為重要治理主體，應積極發揮主導作用，出臺并落實好城市地攤環境的治理政策并及時進行監管，及時處理轄域內地攤環境衛生問題。監督城市攤販和公眾的環境衛生行為、處罰相關主體破壞地攤環境衛生的違法違規行為以及保障區域內地攤環境衛生質量，是城市政府相關部門的職責所在。而許多地攤環境污染問題一直沒得到有效解決，困境之一在于城市政府相關部門監管不力、治理不及時。地攤經營時間靈活、準入門檻低，加上大部分地攤經營在夜間，對政府治理能力提出較大挑戰，政府綜合治理難度大。但從政府部門內部治理層面看，地攤造成的環境污染、食品安全等諸多問題通常是同時存在，常常涉及多個政府部門。政府各部門聯合常規檢查不到位，沒有形成政府部門內部間有效解決問題的橫向合作機制。

圖1 城市地攤環境污染的協同治理框架圖

s

2.2 攤販環境治理主動性缺失

目前，基于流動攤販準入門檻低和個體經濟利益驅動，攤販缺乏環境治理的主動性，這也是地攤環境污染治理困境之一。協同治理理論下，攤販作為產生地攤環境污染的重要主體，應主動參與地攤環境相關治理，成為協同治理的有效自治者和共治者。一方面，由于城市地攤準入門檻低、經營成本低，地攤攤販們缺乏參與環境污染治理的自主性和積極性。目前政府規劃的城市地攤規范點在攤販準入方面，均要求攤販遵守臨時規范點管理制度就可進行擺攤經營，地攤準入資格較低。如長沙馬路市場上擺放著“某某街道臨時規范點管理制度”等。[5]誠然，部分攤販能自覺遵守政府環境規制，保護經營轄區內的環境衛生。但從攤販整體投入情況和調查情況看，現階段參與地攤環境治理的情況還有待改善。另一方面，基于個體經濟利益驅動，攤販也缺乏環境治理主動性。多數攤販即便了解相關環境管理規定，以及自身在地攤環境污染治理中具有不可推卸的責任，但考慮具體成本情況和時間問題，尤其多數流動攤販屬于小本經營，成本控制嚴格，利潤空間不大，普遍缺乏環境治理主動性。

2.3 社會組織治理能力有限

由于社會環保組織掌握社會資源有限，同時自身社會籌資能力也有限，在參與地攤環境污染治理方面存在諸多困境。在協同治理框架下的地攤環境治理中，社會組織作為獨立于政府和市場之外的第三方力量，能夠在環境污染治理中作為參與者和監督者的重要角色發揮作用。近年來，環保類社會組織的數量逐漸擴展，在向公眾普及環境規制政策、引導公眾參與環境治理以及介入和監督政府環境治理等方面的作用越來越突出。但調查發現，環保類社會組織在地攤環境污染的治理中，一方面參與治理程度和影響度較低，參與治理的能力和實際作用仍有限。根據問卷調查，15.67%的公眾表示身邊有參與地攤環境污染治理的社會環保組織，而24.67%、59.67%的受訪者認為沒有或者不清楚。[2]42另一方面，我國環保組織籌資和資本運營只能依賴政府和外界支持，極大地影響其參與地攤環境污染治理的能力。目前，社會環保類的公共組織在城市地攤環境污染治理領域通常扮演政府助手的角色，主要宣傳政府環保政策等[2]43，其參與地攤環境治理能力有待提高。

2.4 公眾治理意愿與治理能力不匹配

公眾不僅是城市地攤商品的重要消費者，同樣也是城市區域內地攤環境污染治理的重要主體。但現實中，公眾在治理地攤環境時以情感治理為主，很少發揮治理主動作用，主要原因是公眾的治理能力不足，造成治理意愿與治理能力不匹配，這也成為目前地攤環境污染治理的主要困境之一。根據公眾調查，作為地攤商品消費者，大多數被調查者認為，流動地攤和依托門店的夜宵攤和燒烤攤等排放的油煙、使用的塑料垃圾袋、產生的噪音喧鬧等行為，都是自身親自經歷過或曾遇到的污染環境行為，大多數公眾能夠認識到城市地攤環境污染問題的嚴重性和普遍性，有近80%的公眾明確表示愿意治理。但實際中90%的公眾表示沒有真正參與地攤環境污染治理，58.33%的公眾不清楚治理渠道，還有35.67%的受訪者認為公眾治理沒有用(見表2)。可見，多數公眾抱有參與治理的矛盾心理，造成治理意愿與治理能力不匹配，也是地攤環境污染治理的主要困境之一。

表2 公眾參與城市地攤環境污染治理的意愿調查(N=300)

3 完善城市地攤環境污染治理的對策

根據協同治理的理念，實現城市地攤環境污染的有效規范治理，要突出參與治理的多主體基于目標的一致性、行動的協同性和規則與規制的集約性，通過政府、地攤攤販、環保組織和公眾的平等協商、政策激勵與理性對話等措施規避現有治理困境，多層面多方位形成地攤環境治理合力，保障城市街區和居民區的高質量環境和社會秩序的穩定。

3.1 優化政府治理方式，從硬治理轉向軟硬兼治

政府作為環境污染協同治理的主導角色和主要資源持有者，有效規避前述治理困境，需從健全地攤環境法規、創新環境治理智能化監管方式、加強教育引導等多層面入手，優化政府地攤環境污染治理方式，從單一硬治理轉向軟硬兼治，實現地攤環境污染協同治理的方向性和主導性。首先，健全地攤環境治理法規。無地攤專門立法和環境政策規制的法理空白，是造成政府地攤環境治理滯后的重要原因。政府應基于地方屬性原則和區域特色，適時動態建立包括地攤環境衛生、食品安全和交通秩序等內容在內的專門立法或治理政策，通過法律規范硬約束城市攤販、社會組織和公眾的行為。同時，創新政府地攤環境治理智能化監管形式。相比門店經營，環境規制部門原有監管方式難以對地攤形成有力執法，因此，城市政府應在專項檢查和重點整治基礎上，利用在線執法APP、電子執法眼、云平臺大數據等新技術，通過內部多部門協同合作形成“電子監管+線下整治”的地攤環境智能化監管。最后，利用教育引導體現柔性治理。通過科普、宣傳和教育地攤環境保護，利用相關環境規制政策宣傳和志愿者環保項目提升攤販、公眾的社會責任感，有效引導攤販和公眾正面參與公共領域的地攤環境治理。

3.2 增強攤販治理動機，從被動治理轉向主動治理

作為造成地攤環境污染問題產生的主要源頭，攤販應主動承擔環境污染治理責任。可從增強自治責任認知和組建攤販自治組織等方面，增強攤販地攤環境治理動機，實現從被動治理轉向主動治理。首先，強化地攤攤販自治責任認知，自覺參與環境保護與治理，是有效規避攤販環境治理主動性缺失的重要保障。因此，一方面，地攤攤販要注重自身環境治理責任歸屬感、環保意識構建能力和環境治理正確處理方式的形成與提升，形成科學連貫有序的自主治理融合行為，更有效地實現地攤經濟利益與環境治理責任對等實現。另一方面，地攤攤販要主動適應有關地攤的環保設備、油煙排放技術和相關標準的要求，如安裝油煙空氣凈化裝置、雨污管網，嚴格執行“限塑令”標準和增強攤販環境治理能力，也是協同治理中規則工具共享和規則主體互助的體現。其次，地攤攤販內部間可組建攤販自治組織。城市攤販作為重要治理主體，在政府引導下組建自治組織實行自主治理，可增強城市攤販參與地攤環境污染治理的自主權和話語權，比如制定內部環境自治公約，形成城市口碑和品牌競爭力，更能促進攤販積極主動參與地攤環境污染治理。

3.3 強化組織治理能力，從依賴治理轉向合作治理

社會環保組織獨立性不強，對政府治理過度依賴，治理能力受到較大限制。因此，提升環保組織城市地攤環境污染治理能力，需從提升組織社會治理公信力、構建平等的區域環境合作治理關系等入手，實現從依賴治理向合作治理的轉變。一方面，提升環保組織的公信力和認可度。通過完善組織內部人才、資金和技術支撐發展的環境治理保障機制，提升組織內部成員的職業素質和技能水平，構建高素質環境治理人才隊伍，提升組織的規范治理能力和社會治理的公信力和認可度。另一方面，主動構建與政府的合作治理關系。在當前環境下，環保組織雖依然需要政府支持資源來維持組織發展，但也應提升組織的獨立能力，與政府構建平等的合作治理關系，更有效地參與地攤環境治理。在地攤環境污染治理中，可充分參與政府地攤環境政策制定、協助政府地攤環境污染治理專項行動以及監督政府環境治理等，主動構建和擴展與政府的合作治理關系。

3.4 轉變公眾治理理念，從情感治理轉向實質治理

公眾作為城市地攤環境污染協同治理的重要主體，在現實中的參與度和有效性卻不強。因此，在政府完善相關地攤環境治理機制的同時，公眾也應提高治理的自主能力和實質水平，從意愿治理轉向實質治理。首先，公眾可以加強自我環保政策學習，培育自我地攤環保意識；同時，通過環保項目、志愿措施和參與社區服務等實質治理行為來提升公共領域的環境治理行動力，增強地攤環境污染治理能力。其次，監督城市政府地攤規制政策落實情況、攤販經營區域環境維護狀況和環保組織參與治理的有效度和參與度等，使自身真正參與地攤環境治理，形成全方位多維度的實質性治理，完善協同治理的行動邏輯。