“多規合一一張藍圖”構建的實踐探索
——以聊城市為例

文 / 聊城市自然資源和規劃局 龍清杰

引言

"多規合一"，是指將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題。

多規合一是中央作出的重大規劃管理體制改革，目的就是通過多種規劃整合，解決規劃打架，避免規劃沖突，節約規劃成本，加速項目審批，促進高質量發展。多規合一，不僅要編制好，更要應用好，才能實現1+1＞2的效用。多規合一一張藍圖系統平臺的建設應用成為構建完整的國土空間規劃體系關鍵點之一。

近年來，聊城市十分重視“多規合一、一張藍圖”平臺建設等規劃信息化工作，市資規局、審批局、發改委、大數據局等部門通力合作，建成了聊城市“多規合一”暨一張藍圖業務協同平臺系統，并與工程審批系統聯通投入共享應用，成為山東省第二個通過有關部委核驗的地級市。在項目策劃、選址、審批、查詢等多方面得到很好利用，在我市經濟社會發揮了重要作用。在多規合一一張藍圖系統建設應用上作出了有益探索和實踐。

“多規合一一張藍圖”系統平臺建設建設概述

2015年，原聊城市規劃部門投入資金建設完成了聊城市規劃管理信息平臺，對建設項目規劃選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設項目規劃核實合格證等“一書三證”業務進行信息化管理，將城市總體規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等規劃成果數據與各部門、各功能區專項規劃信息進行整合，統一了管理數據體系，實現了建設項目規劃管理全生命周期信息化。

2019年聊城市開展工程建設項目審批制度改革，在原有規劃管理信息平臺的基礎上升級改造，將《聊城市城市總體規劃（2014-2030年）》確定的城市開發邊界、國務院批準的生態保護紅線、經省驗收的永久基本農田控制線、最新航拍影像圖等最新數據納入系統，進一步升級了相關數據圖層和相關功能，開放了共享交換機制，為信息共享預留數據擴充端口，形成了“多規合一、一張藍圖”平臺系統。 配合市大數據局和行政審批局實現了“聊城市多規合一暨一張藍圖平臺”與聊城市工程建設項目審批管理系統的對接運行，完成了工程項目對一張藍圖定位的需要，當年通過驗收。

建設的主要內容

統一技術標準。市自然資源和規劃部門牽頭，以國土空間規劃 “一張圖”為基礎，統籌協調解決了各類基礎數據、用地分類標準、編制期限、管控范圍不一致的問題，確定以2000大地坐標系、1985國家高程基準為統一標準，指導“一張藍圖”的編制和實施。

整合規劃數據。全面梳理土地利用規劃、城市總體規劃、主體功能區規劃、控制性詳細規劃三條控制線等各類規劃與空間管制要素，集成多種規劃成果數據。主要有，三區三線（城鎮、農業、生態等三種空間用地；城鎮開發邊界線、生態保護紅線、永久基本農田控制線等三種控制線）、聊城市航拍影像圖、城市總體規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃、控制性詳細規劃、專項規劃、鄉鎮總體規劃、土地利用現狀圖等，數據共約190G。對數據統一坐標體系、整合規劃數據、明確規劃圖層，形成了管控邊界清晰、責任主體明確、管理規則明晰，覆蓋市域城鄉的“一張藍圖”規劃數據集成。

消除差異圖斑。立足一張藍圖空間規劃體系建設，強化“多規合一”統籌，對空間規劃矛盾和差異圖斑進行對照分析，結合各類規劃的編制和修編逐步消除差異圖斑。

實現多種應用。多規合一暨一張藍圖平臺系統提供了規劃數據多樣化查詢、多屏比對、坐標繪圖、透明度調整、空間量測等多種功能。通過系統，能直觀地以“生態保護紅線、永久基本農田保護控制線、城鎮開發邊界”三條剛性的控制線來進行合規性分析，疊加土地現狀地類、規劃地類、規劃用地性質、開發強度、控制要素等規劃數據，可對項目策劃進行輔助審查，可實現策劃項目生成，可輔助違法巡查查處等等。

建立運行機制

2020年，聊城市出臺《關于全面推進工程建設項目策劃生成的指導意見》，統籌協調建設項目策劃生成，構建以項目為導向、規劃為統籌的審批模式，推進了多部門協同的一張藍圖運行機制建設。

針對各類規劃標準規范、編制期限、管控范圍不一致的問題，自然資源和規劃部門牽頭，以多規合一一張圖為基礎，全面梳理我市各類規劃與空間管制要素，在統一的空間規劃體系下，明確空間類專項規劃目錄，統籌整合各類規劃和現狀數據，統一各類圖紙坐標系，銜接各類用地邊界，構建“多規合一”的“一張藍圖”，形成管控邊界清晰、責任主體明確和管控規則明晰、覆蓋城鄉的“一張藍圖”數據體系。

發改部門為項目策劃生成牽頭部門，協調各部門落實項目選址、用地、投資等規劃、建設條件。各行業主管部門根據國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃以及招商引資情況，提出項目建設需求，由發改部門審核篩選，條件基本成熟的納入項目生成儲備庫。發改部門根據實際需要，擇機通過業務協同平臺，將年度項目計劃庫的項目推送給各相關行業主管部門征求意見，集成規劃、建設條件等要求，會同審批部門生成啟動項目的審批事項清單，開展模擬審批，提前完成各類準備，為正式審批壓減時限打好基礎。各級各部門依靠“多規合一”業務協同功能，實現了項目從策劃生成到組織實施的流程優化，有效保障了項目高效規范推進。

成效

多規合一一張藍圖系統建成以來，在審批、發改、自然資源和規劃等多個部門得到應用，在項目策劃生成、規劃選址、規劃查詢等方面發揮了積極作用。一是消除了規劃差異性圖斑。2019年，通過多規合一比對，開展《聊城市三區三線劃定與雙評價編制》、《聊城市生態保護紅線評估調整》編制，優化城鄉“三生”空間，消除多規矛盾。其中，僅通過生態保護紅線劃定調整就消除差異化圖斑3000多個。

二是助力重點項目科學選址。通過該系統“多規合一一張藍圖”的比對，能夠更加快速科學地確定項目選址。如2020年5月某水處理有限公司申請辦理污水池改造工程《建設項目用地預審與選址意見書》，行政審批部門5月27日受理后，通過“多規合一一張藍圖平臺”導入項目用地坐標后，通過“土地利用總體規劃”、“開發區控制性詳細規劃”圖層核實選址位置規劃符合性，迅速核發了審批證件。三是加速項目策劃生成。發展改革部門在接到市直行業主管部門或縣級部門匯總申報的項目清單后，通過平臺聯合預審的方式，對項目類別、產業發展、先進程度等進行審核，符合本地規劃、新舊功能轉換、制造業強市等項目進行優先入庫，并實行動態調整。在完善“一張藍圖”功能的基礎上，建立項目策劃生成機制，推進以項目為主導向以規劃為統籌的審批模式轉變。四是提高規劃查詢效率?！岸嘁幒弦灰粡埶{圖”運行以來，通過窗口咨詢、電話，快速地為群眾提供規劃查詢服務數百起，大大縮短了查詢各類規劃的時間，提高了效率，減輕了職工工作量。五是促進招商引資項目落地。利用“多規合一”圖，輔助招商，為招商引資項目落地提供了準確參考，為“精準招商”提供了保障。利用“多規合一”平臺，查看項目用地在土地利用規劃、城鎮總體規劃和專項規劃、控制性詳細規劃、自然保護地等規劃情況，及時解答項目規劃咨詢，為投資項目會客廳提供了數據支撐。利用“多規合一一張藍圖”開展招商活動已經成為一種日常。六是強化生態底線保護。本系統納入了經批準的生態紅線、永久基本農田控制線，通過本系統的查詢可以避免占用生態紅線、永久基本農田的行為發生。在生態保護、永久基本農田保護方面，也可以利用本系統查詢是否有占用情形可能。七是加快項目許可審批。在許可工作中，利用坐標信息，查詢申請地塊規劃情況，落實地塊邊界、用地性質、開發強度、規劃要求等，為許可提供了數據支撐。

結論和啟示

現在，各地正在緊張地編制多規合一的國土空間規劃，一張圖系統也在同步積極構建，在這一過程中，不應僅僅關注自然資源和規劃部門本身的應用需求，應該把注重部門協同、服務社會、促進高質量發展放在首位，建設統一的國土空間規劃“一張圖”數據資源體系，建成縱向貫通、橫向聯動、安全可靠的國土空間基礎信息平臺，并在此平臺基礎上構建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，向社會應用部門有序開放，共享共建，為經濟社會高質量發展提供有力的空間技術支撐。