跨界公共危機治理組織間網絡：模式選擇、現實挑戰與構建路徑

張玉磊

（淮陰師范學院法律政治與公共管理學院，江蘇淮安 223001）

一、跨界公共危機治理組織間網絡的模式選擇

（一）公共危機的跨界屬性及其形成機理

事物的性質與關系被稱作事物的屬性，事物與屬性密不可分，事物均具有一定的屬性，而屬性也都是事物的屬性，事物的相同或相異取決于屬性的相同或相異。認識事物的現象和本質，必須首先認識事物的屬性。同樣，屬性也是認識和研究公共危機的邏輯起點。在對公共危機的諸多定義中，一般都揭示了公共危機具有突發性、威脅性、不確定性等屬性。然而，在經濟全球化、區域一體化趨勢下以及人類社會進入風險社會、網絡社會后，特別是隨著社會流動的加快，當代公共危機除了具有這些傳統屬性外，系統性、擴散性、連鎖性、衍生性等跨界屬性日益突出，即“危機正變得越來越有跨界性質”[1]。公共危機的跨界屬性可以從地域-行政邊界、領域-功能邊界、時域-時間邊界、主體-公私邊界四個維度進行描述。綜合已有的研究成果，本研究將跨越政治邊界、功能邊界、層級邊界、時間邊界、公私邊界，具有“牽一發而動全身”鏈式“滾雪球”效應的公共危機，稱為跨界公共危機[2]。公共危機的跨界屬性具有復雜的形成機理，是多種因素綜合作用的結果。

1.風險關聯性是公共危機跨界屬性產生的直接原因

根據風險演化理論，風險關聯性是導致風險演化的主要驅動因素，也是跨界公共危機產生的直接原因。隨著人類社會進入風險社會甚至是高風險社會，全球、國家、組織和個體不僅面臨著形成自然災害、事故災難等突發事件的傳統風險因子，而且因基因技術、人工智能、大數據、區塊鏈等現代科學技術革新和社會環境變化而出現了許多新的風險因素或者致災因子，這些可以稱之為新興風險因素。依據風險演化規律，任何危機的發生過程實際上都不是一個“突變結構”，而是一個逐步演化、環環相扣的“鏈式結構”，風險的關聯性特征表現為：一是風險耦合性，即風險關聯鏈中多種風險因素之間相互影響和驅動，形成原生、次生、衍生的多元風險耦合關系；二是級聯效應，即風險在時空上連續擴展導致危機威脅的累積放大，是一種風險引發另一種風險產生的效應。[3]風險因素之間較強的耦合性和級聯性特征使得局部的風險經過多級鏈條傳遞后擴散到整個系統，產生風險的多米諾骨牌效應，導致傳統的風險責任邊界日益模糊，同時使得兩個獨立的危機事件既可能存在前后的激發效應，也可能存在能量累積、破壞力擴散等效應，極大地提高了危機系統的復雜性。因此，作為風險演化結果的公共危機不僅在威脅性上大大增強，主要表現為次生風險與危機事件并發，也催生了公共危機顯著的跨界屬性。例如，以地震為代表的自然災害之所以易發次生災害，主要在于自然生態系統與社會系統內部存在相互關聯的風險因素，風險的關聯性產生鏈效應，其不僅會誘發一種以上的公共危機類型，還會使公共危機從一個地域空間蔓延至更廣闊的地域空間。2011年日本“3·11”地震引發了海嘯、潰壩、洪水、泥石流、核電站爆炸、核泄漏事故、余震、崩塌、滑坡等一系列次生災害，這些次生災害與原生災害相互串聯進一步加劇了地震對于受災區域的系統性沖擊。

2.要素流動性是公共危機跨界屬性產生的根本動力

現代社會是一個流動社會，而市場經濟和網絡社會塑造了新的時空環境，極大地增強了社會流動性。其中，市場經濟條件下各類資源要素能夠自主有序流動，并在經濟全球化、區域一體化推動下，跨越原有的行政區域邊界進行橫向流動和向外擴張。這種工業化、城市化進程中由于資源要素流動尤其是人口流動而打破地域界限、從地域束縛中解脫出來的現象，被安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）稱之為“脫域化”運動。“社會關系從彼此活動的地域性關聯中，從通過對不確定的事件的無限穿越而被重構的關聯中‘脫離出來’。”[4]18從本源意義上來說，風險的發生與資源要素的流動直接相關。在當前各類資源要素流動速率加快的條件下，其在帶來資源高度集聚實現規模效益的同時，也容易造成風險因子聚集并逐漸形成風險，并使得原來局部的、區域性的風險擴散為區域性甚至全球性的風險，由此導致不具有跨界屬性的公共危機演化為跨界公共危機。以重大疫情為例，現代社會各類資源要素高度的流動性，特別是人員流動在高鐵、飛機、高速公路網絡等現代交通工具的助力下，加劇了疫情傳播和擴散，原來只是局部的、區域性疫情可能升級為跨域性、全國性甚至全球性疫情。[5]

3.系統復雜性是公共危機跨界屬性產生的核心要素

在農業社會或前工業社會條件下，社會系統相對比較簡單，公共問題也相對單一。進入后工業社會，市場無界化、社會虛擬化高歌猛進，特別是現代信息技術急劇地改變了社會的生產生活方式，社會系統變得越來越復雜。系統復雜性使得社會各領域的各類風險因素交織耦合在一起，導致包括公共危機在內的公共問題變得越來越“外部化”和“無界化”，呈現復雜化、多元化、新興化的態勢。[6]如流域治理問題、環境保護問題、重大疫情防控問題、地區間沖突問題等。由于系統復雜性導致各種風險因素的累積和疊加并涵蓋各個領域，不同領域的風險之間又存在傳導和演化機制而將影響擴散到更大范圍，導致當代公共危機具有了顯著的跨界屬性。例如，城市作為復雜的巨系統，具有建筑物密集、基礎設施完備、人員高度聚集、信息化程度高、資源流動頻繁、生產經營集中等特征，而隨著各類資源要素在城市各區域間迅速流動，城市公共安全的風險源不斷增多。由于風險源相互影響和驅動，城市系統內部風險因素之間不斷耦合、疊加和演化，在時間與空間上連續擴展造成風險威脅性擴大而產生級聯效應，跨界傳輸現象突出，其引發的城市公共安全事件具有鮮明的跨界性。

4.區域關聯性是公共危機跨界屬性產生的重要助力

受地質條件、歷史文化、風俗習慣等因素的影響，一個國家在地形、流域、氣候等存在很多相似之處的區域會被分割成不同部分。因此，國家為便于管理，都會按照地域劃分行政區域，其構成了政府行使權力的地域邊界，形成了建立在行政區劃基礎上的行政區行政模式，這也是當前世界主要國家普遍采取的區域管理模式。然而，隨著市場機制下區域一體化趨勢和資源要素流動性的加強，區域間相互關聯和融合的程度不斷加深，其在促進區域經濟社會發展的同時，增加了區域致災因子的脆弱性和災害鏈效應發生的可能性，并通過溢出效應產生了區域間的空間關聯。任何一個地方發生公共危機，都可能對區域內其他地方產生重大影響。因此，區域關聯性使得公共危機的影響突破某個行政區域而進行跨區域擴散，在地域上呈現明顯的跨行政區域邊界特征。

（二）組織間網絡成為跨界公共危機治理的模式選擇

從問題屬性來看，跨界公共危機屬于典型的“棘手問題”。“棘手問題”是指由于社會訴求多樣化、社會利益分散化以及社會結構碎片化而導致的難以清晰定義、明確歸因，且沒有明確解決方案的問題[7]，其最大特征是跨越組織的傳統管轄邊界和跨越部門之間的界限，導致任何單一主體或依靠固定標準都無力治理[8]。跨界公共危機會影響多個行政區域、行業和領域，擾亂多個職能部門，涉及的治理主體更加分散、利益關系更加復雜，且開始與結束的時間無法準確界定。由此可見，跨界公共危機符合“棘手問題”的所有特征，對其治理需要打破地域、領域、層級、公私界限等的約束，而現有的以層級制為結構特征、以不同領域及功能為基礎進行劃分的科層制模式顯然無法有效應對。因此，跨界公共危機治理亟須尋找一種新的治理模式，且這種新的治理模式能夠有效整合錯綜復雜的由政府、市場和社會組織所構成的多元主體之間的關系，形成一種長效化、穩定化的合作治理網絡。

目前，以多元主體間地位、作用、互動關系、機制等為分析對象的主流理論主要包括協同治理理論、利益相關者理論等。然而，協同治理理論并沒有形成明晰的理論框架，協同治理網絡的形成機制、核心要素等問題尚未得到深入研究[9]；利益相關者理論主要從利益視角分析主體間關系，其不僅存在利益相關者界定過于寬泛、利益相關者利益難以加總等問題，更是存在研究視角偏狹和應用領域有限的缺陷，特別是在運用到關系復雜的公共事務時。而強調網絡成員間相互信任與長期合作關系的組織間網絡理論，為分析多元主體間關系提供了一種新的理論分析框架。組織間網絡是20 世紀70年代末首先在工商管理領域出現的一個概念，其溯源于企業之間通過聯結協作而提高經濟效益的現象，后經學界的深入研究逐步形成一種理論并廣泛應用于公共管理領域，用來描述政府與非政府部門之間正式與非正式的關系。所謂組織間網絡，是指組織之間由于長期的相互聯系和相互作用而形成的一種相對穩定的合作結構形態，通過組織間“相對持續的互動、信息流動和鏈接”[10]，即在組織間建立資源、能力、信息等方面的共享和連接，以適應不斷變化的外部環境，實現單個組織無法完成的目標。

具體來講，組織間網絡理論涉及網絡成員構成、網絡成員間關系和網絡整體效能3 個核心議題，其主要思想包括：（1）組織間之所以形成網絡是為了減少交易成本、擴展信息收集渠道和降低風險性，因而其共同的戰略目標是組織間網絡形成、發展、運作的指南，各主體只有在滿足自身利益的同時實現互利共贏，才會認可共同目標并采取協調行動，組織間網絡也才會形成；（2）組織間網絡強調主體間的信任和合作，因而組織間網絡的運行機制和重要保障包括信任機制、協調機制、決策機制、激勵與問責機制等；（3）組織間網絡需要建立信息共享平臺作為硬件保障和支撐，因為信息技術能夠實現和促進組織間低成本的交流和提高協調能力；（4）組織間網絡在協調行動中形成的規范、價值觀成為網絡成員共同遵守的規則，其確定了網絡中每個成員的義務與責任、集體活動的領域，有利于維護網絡成員間的信任關系，確保組織間網絡行動受到始終如一的規制，從而降低協調行動的風險。[11]

由此可見，組織間網絡理論在分析多元主體間關系尤其是政府間關系、政社間關系方面具有較強的優越性，能夠彌補科層制和市場制的缺陷，有利于更新政府治理理念、創新管理方式、培育信任文化、優化互動機制等。盡管組織間網絡在內外部環境急劇變化和不確定性條件下也會面臨諸多挑戰，如出現組織間網絡成員的協同惰性、資源共享障礙、機會主義行為等問題，但相比于科層制組織無法理順和協調組織間網絡的復雜關系而言，組織間網絡能夠增加網絡成員間的信任度，降低執行規則的交易成本，增強協同績效，其提供的解決思路對治理跨界公共事務具有重要的啟示和借鑒作用。國外通過對組織間網絡提供公共服務有效性的檢驗結果表明，建立組織間網絡關系提供公共服務比建立在分散投資和服務基礎上的體制更加有效。[12]由于在跨界公共危機治理的各個階段必然涉及公共部門、私人部門、非政府組織等多元治理主體參與其中，因而構建多主體、多層次的組織間網絡，成為跨界公共危機治理模式的理想選擇。

二、跨界公共危機治理組織間網絡構建的現實挑戰

（一）跨界公共危機治理組織間網絡構建的冷思考

美國學者蓋伊·彼得斯（Guy Peters）指出：“采取任何一個特定的治理模式都必須考慮到與之相適應的背景。”[13]20作為一種全新的治理模式，組織間網絡的公共服務績效通常會比科層制要高，但組織間網絡的構建與實現需要具備一些基礎性前提條件和特殊機制，特別是其對治理環境與支撐體系具有特定的要求。“我們相信，在許多情況下，政府通過網絡模式創造出的公共價值會比通過層級模式創造的公共價值還要多。但我們也必須認識到實施這一新模式所帶來的巨大挑戰。”[14]19，20“不要低估網絡化治理提出來的治理挑戰。網絡化政府要求一種不同于這個國家已經習慣了一百年以上的公共管理模式。”[14]22因此，在每種特定的情境下，組織間網絡中的主體選擇、關系構建、結構屬性以及運行機制，都必然面臨著很多的現實挑戰，這在一定程度上影響了其適應性和推廣性。事實上，組織間網絡治理在理論領域研究成果爆炸式出現與實踐領域蓬勃發展的同時，很多學者對其進行了冷靜的思考。

安德魯·施蘭克（Andrew Schrank）等人依照巴圖爾（Batur）對市場失靈的分析，對“網絡失靈”現象進行了深刻剖析。[15]布萊森（Bryson）等人指出，從結果來看，協同治理實踐并非都是成功的，協同主體之間的矛盾和沖突會影響合力的形成，對協同系統運作產生負面影響，限制協同實踐的開展與績效的提升。[16]以協作治理研究見長的羅伯特·阿格拉諾夫（Robert Agranoff）、邁克爾·麥圭爾（Michael Mc-Guire）專門研究了網絡治理的局限性，指出“盡管網絡通常會找到合理的解決方案，但隨后仍會遇到操作、績效或法律上的障礙，從而阻礙下一步行動。網絡在將解決方案轉化為政策能量、評估內部有效性、克服不可避免的過程障礙、目標偏移等方面面臨著挑戰”[17]。斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）、威廉·D.埃格斯（William D.Eggers）指出，“網絡管理者必須掌握各種網絡化管理的挑戰，包括目標不一致、變形的監督管理、溝通災難、分割式協調、數據不足和劣質標桿、能力不足、關系的穩定性等挑戰”[14]37-46。國內學者也對組織間網絡治理的理論和實踐進行了深刻反思，如姜曉萍指出，網絡化治理面臨著執行不力、效果欠佳等理論移植中的“排異”現象，一直存在其是“利器還是鈍器”之爭[18]；周軍指出，組織間網絡是一項有著長期實踐基礎卻仍是新生的治理組織方案，其在發展過程中必然會出現不成熟和局限性[19]。

由于組織間網絡具有鮮明的獨特優勢和可能缺陷并存的二重屬性，使我們既要充分認識到其重要價值，又要針對其存在的缺陷找到化解辦法。正如小奧托爾（O’Toole）所言：“我們仍有大量工作要做：需要更多地了解網絡和網絡化行為如何塑造績效和影響我們治理體系中最突出的價值觀；在這方面還需要更好的經驗理論。”[20]跨界公共危機治理是組織間網絡研究的重要領域，學界對組織間網絡的形成發展、主體關系、結構特性以及運作績效，從理論、實證、量化的多維視角進行了深入探討。[21]目前學界主流的觀點認為，跨界公共危機治理組織間網絡雖然能夠有效克服傳統科層制模式弊端，破除行政管轄邊界、政府層級間、職能部門間、公私行業間的剛性約束與限制，實現應急資源的動員、整合與共享，但作為一個科學完整的復雜系統和動態演進的調適過程，跨界公共危機治理組織間網絡同樣面臨許多的現實挑戰，組織間網絡能否有效應對這些挑戰并提高跨界公共危機治理的績效還有待實踐檢驗。阿金·伯恩（Arjen Boin）就提出了一個關于公共危機協同治理成敗的理論解釋框架：公共危機協同分為面對災難時是否能夠協作、不同角色人群聚合時是否會導致混亂、權威機構是否能夠成功實施合作、危機政府是否能夠集中權力進行有效協調等四個階段，每一階段都包含著不斷升級導致混亂的因素和協同治理失敗的可能性。[22]

（二）跨界公共危機治理組織間網絡構建的現實挑戰

1.科層制組織結構慣性影響的挑戰

如果說與管理相適應的是科層制組織結構，那么與治理相適應的則是網絡型組織結構。[23]組織結構的“嵌入性”和“相互依賴性”決定了無論是科層制還是網絡制的缺失，都會導致治理效果大打折扣。在“強國家、弱社會”的治理環境下，科層制在某種程度上甚至是網絡制建構的主要驅動力，而網絡制會隨著治理環境的變化而不斷嵌入到科層制中，甚至取代科層制成為主導。然而，當前實踐中組織間網絡雖然能夠改變政府提供公共產品的方式，但沒有從根本上改變政府固有的科層制組織結構。因此，未來很長時期一個無法回避的現實問題就是政府組織結構仍將是科層制，政府運行將受到其慣性的巨大影響。由于科層制組織結構會將網絡關系行政化并降低網絡成員的合作意愿，其與組織間網絡難以有效兼容，這必將成為組織間網絡構建面臨的巨大挑戰。“一個巨大障礙是：政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是網絡化政府模式設計的，因此，兩種管理模式在實際運行中經常會發生沖突。”[14]19，20審視新中國成立以來中國公共危機治理模式的發展歷程，從初期的分災種、分部門，到后來的以“一案三制”為核心，再到當前以大部制、綜合化為導向，其組織結構基礎都是科層制。在當前以及可預見的未來，科層制組織結構對公共危機治理模式的影響“是一個繞不過去的坎”[24]103。因此，跨界公共危機治理組織間網絡構建要注重其在現階段能否與科層制組織結構相兼容，并不斷打破科層制組織結構的窠臼，最終建立與自身運行更加適應的網絡制組織結構。

2.網絡成員目標不一致的挑戰

網絡存在的重要價值就是實現單一主體難以實現的共同目標，因而網絡形成都有一個基本前提，即網絡成員具有共同目標。然而，網絡成員由于在組織性質、理念導向、利益訴求等方面存在較大差異而具有各自目標，在缺乏正式法律制度支持的情況下，協調多個網絡成員達成共同目標并采取集體行動存在較大難度。“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[25]2同時，由于網絡成員多元化所產生的合作組合多樣化，導致網絡成員間的優勢整合更加復雜化，很難形成目標一致的合作行動。跨界公共危機治理組織間網絡的共同目標是預防和消除跨界公共危機，其產生的最大動力就是跨界公共危機產生的嚴重后果所催生的網絡成員間的合作意愿。然而，跨界公共危機治理組織間網絡中的網絡成員具有各自的目標和利益訴求，盡管每個網絡成員會通過協商制定統一的網絡目標，但在網絡運行過程中極易出現違反合作規則或機會主義的“有組織的無序”狀態，影響整個組織間網絡的績效。[26]如在京津冀大氣污染治理中，北京、天津、河北由于經濟發展水平的不同，他們在污染治理目標上是存在差異的，特別是欠發達的河北省會更加重視產業轉移帶來的發展契機，做出“輕監管、重發展”的行為選擇，從而在一定程度上出現偏離京津冀大氣污染治理共同目標的行為。[27]

3.網絡成員間協同的挑戰

分工與協調是組織設計中遵循的基本原則，但二者之間又存在矛盾而成為西蒙（Simon）所說的“行政諺語”。科層制組織做到了明確分工進而提高了效率，但卻越來越無法做到有效協調而產生了碎片化問題。然而，資源的稀缺性和個體能力的有限性，使得組織間關系由競爭邏輯轉向共生邏輯。任何組織必須學會并有能力與其他組織協同共生，協同成為構建組織間網絡面臨的最大難題，這在問題復雜性高、網絡成員眾多而職責又不明確的情況下尤甚。“傳統意義上，我們的人（國家公園服務局雇員）都會在自己的王國中感覺很愜意，但與外界進行網絡合作的時候卻會感到不舒服。”[14]5“任何一個組織的績效不良或任意兩個組織之間的關系破裂，都會危害到網絡的整體績效。”[14]41從某種程度上來講，跨界公共危機治理組織間網絡就是不同網絡成員在協同過程中整合各自的資源和功能優勢，以實現對跨界公共危機的有效治理。然而，由于跨界公共危機治理組織間網絡中各網絡成員因地位、權力、資源的不對等而在治理能力方面差異較大，加之跨界公共危機跨層級、跨職能部門、跨區域等屬性導致治理責任歸屬比較困難，因而網絡成員在跨界公共治理的權責配置、資源整合過程中必然會產生利益沖突，增加協調成本和協同難度。

4.信息共享的挑戰

信息是網絡成員彼此間實現協同的紐帶，也是網絡有效運行的前提。信息在網絡成員間的融合、共享與集成，不僅會降低組織間網絡信息的搜索、處理與傳遞成本，而且有利于提升組織間網絡應急響應與協同處置的效率，發揮組織間網絡的集成效應。然而，當前跨界公共危機治理實踐中在信息共享方面呈現信息源單一、信息流不暢、信息質量不高等特點，如何實現信息共享成為跨界公共危機治理組織間網絡構建的重要挑戰。跨界公共危機治理中信息共享不暢主要表現為：一是縱向信息阻梗。在以中央權威為核心的垂直體制下，地方政府基于政治晉升的考慮，奉行“不出事”行為邏輯，會選擇性地對上級進行信息匯報，在跨界公共危機發生后出現“捂蓋子”“報喜不報憂”現象，從而產生縱向信息阻梗。二是橫向信息梗阻。科層制組織因過細的專業分工容易產生部門的本位主義，加之政府運作封閉性程度較高，信息保密范圍較大，很多跨界公共危機的相關信息被封鎖或被列入不宜公開的范圍，這種“內緊外松”的信息處理原則使得跨界公共危機信息被地區、部門所壟斷，既會導致其他主體因獲取所需信息需要花費巨大成本而只能保持“理性無知”，又會使政府和公眾之間產生嚴重的信息不對稱，公眾的信息需求無法得到滿足。另外，由于我國在跨界公共危機治理領域尚未建立統一的信息共享平臺和信息共享網絡，又缺乏統一的多部門信息采集機制，跨界公共危機發生后不同地區、部門通過不同渠道采集信息并基于自身視角、立場和利益對信息進行處理和提煉，導致這些信息對某個地區、部門領域來說是準確可行的，而匯總后加以綜合考慮則缺乏相互支持的邏輯甚至互相沖突[24]145，“信息孤島”現象較為突出。

5.社會主體能力的挑戰

跨界公共治理組織間網絡對以非政府組織、企業、公民等為代表的社會主體的能力提出了較高要求。然而，當前社會主體普遍面臨著能力不足的問題，其原因主要在于：一是社會主體自身專業性不強。跨界公共危機治理是一項專業性非常強的工作，如果社會主體僅憑一腔熱情或志愿精神是無法勝任的，甚至會在一定程度上引發“二次災害”的“幫倒忙”現象。長期以來，中國缺乏多元共治傳統，政府在國家治理體系發揮著主導作用，社會主體更多的是處于依附性的協作地位，加之社會主體發展歷程較短、資金短缺、培訓缺乏、裝備不足、場地有限等原因，導致發展比較滯后，專業性不強。二是政府與社會主體缺乏協同。當前，跨界公共危機治理實踐中政府與社會主體尚沒有形成有效的協調聯動機制，二者之間的溝通機構、渠道、平臺比較匱乏，導致政府與社會主體之間無法形成有效協同。三是缺乏有效的法制保障。盡管當前以《中華人民共和國突發事件應對法》為代表的法律法規明確將社會主體參與應急管理作為一項基本原則，但這些內容僅僅停留在宏觀層面和原則性的規定，對社會主體參與的權利責任、操作流程、協調機制、資金支持等都缺乏具體的、可操作性的實施細則，從而導致相關法律法規因操作性不強而難以有效執行。

三、跨界公共危機治理組織間網絡的構建路徑

跨界公共危機治理組織間網絡的每個網絡成員并不擁有天然的或天賦的合作能力，其構建不可能一蹴而就，必須考慮諸如經濟水平、政治體制、行政文化、法律體系、歷史傳統、社會意識等因素。由于組織間網絡取得成功的關鍵在于網絡成員間協同能力的培養，構建跨界公共危機治理組織間網絡可以從風險認知、結構優化、過程控制、制度發展四個維度，不斷提高網絡成員間的協同能力。

圖1 跨界公共危機治理組織間網絡構建的四維度模型

（一）風險認知：樹立整體性治理理念

1.堅持總體國家安全觀，確立整體性思維

總體國家安全觀是立足新時代中國國情和公共安全特點而對公共安全治理體系進行的頂層設計，其將應急管理納入國家安全治理的范疇，大大拓展了公共安全的內涵和外延，也為構建跨界公共危機治理組織間網絡提供了根本遵循。實際上，將應急管理納入國家安全框架中、實行“大國家安全”模式，已經成為國際上公共危機治理改革的新趨勢。“大國家安全”模式能夠最大限度地整合資源，實現跨部門、跨系統的統籌協調，并兼顧傳統安全和非傳統安全目標，這與構建跨界公共危機治理組織間網絡具有內在一致性。[28]總體國家安全觀蘊含著豐富的整體性思維，其既能將跨界公共危機治理涵蓋于公共安全治理體系當中，又能保留跨界公共危機治理的獨立性。因此，用總體國家安全觀指導跨界公共危機治理組織間網絡構建，要以整體性思維協調復雜的跨界公共危機治理關系，將跨界公共危機治理納入公共安全治理的框架下進行長期規劃，有效銜接跨界公共危機治理與國家發展規劃，通過制度、政策和管理的創新統籌公共安全和社會發展，全面整合跨界公共危機治理中政府內部縱橫向和政社之間的結構關系，重構跨界公共危機治理內外部流程，構建全災種、全過程、全主體參與的跨界公共危機治理體系，形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的跨界公共危機治理格局。

2.提高風險預警意識，加強應急預案協同

應急預案是公共危機治理主體應對公共危機的行動綱領，貫穿舒緩、準備、回應、恢復等公共危機治理全過程[29]，是應急管理領域普遍運用的政策工具。有無科學的應急預案是跨界公共危機治理組織間網絡運行的制度基礎，也是網絡成員風險意識強度的外在表現。從一定程度上來講，應急預案及其編制過程是網絡成員協同的行動基礎。[30]1-4因此，構建跨界公共危機治理組織間網絡，需要進一步提高政府的風險預警意識，科學編制應急預案，特別是針對當前應急預案協同不足的問題，重點加強應急預案的協同。首先，將應急預案納入各級別、各行業的發展規劃。如突發事件總體應急預案全面納入國家發展規劃綱要，專項預案、部門預案分別納入專項規劃和部門規劃，并強化聯合應急預案和區域規劃的協調與銜接。[31]其次，加強專項應急預案制定。由于應急預案設定的組織間是否具有緊密的網絡結構特征是影響應急預案體系有效性的重要因素[32]，應重點加強基于特定風險識別和多部門資源整合開展協同應急行動的專項預案的制定。再次，推動跨區域應急預案演練。采取多種應急預案演練形式，推動跨區域聯合應急預案演練，并依據演練結果定期修訂應急預案。

（二）結構優化：調適以應急管理部為核心的綜合性體制

組織結構是否優化直接決定著跨界公共危機治理組織間網絡運行的成敗，其主要涉及網絡成員間的權責關系、職能邊界、合作程度等。組織結構越是合理，就越能充分發揮網絡成員的作用。當前，調適以應急管理部為核心的綜合性體制，加強府際間、公私間的協同，是跨界公共危機治理組織間網絡結構優化的關鍵。

1.優化應急管理部的綜合協調職能

為加強相互間權力、地位、資源不平等的網絡成員間協同，一個關鍵問題是誰有足夠的動力和權威設計有關協同的制度和承擔協同的成本且能夠使其他網絡成員信服并跟隨。[33]因此，一個具有高度權威的綜合協調機構，是跨界公共危機治理的議題設置、協調對話以及關鍵時刻緊急調動資源和進行社會動員的重要政治力量。[34]目前，應急管理部是我國應急管理領域規格最高、最具權威的綜合協調機構，因而跨界公共危機治理組織間網絡能否有效運行，在很大程度上取決于應急管理部能否有效發揮其綜合協調職能。為強化應急管理部的權威，優化應急管理部的綜合協調職能，可以采取的具體措施是：首先，按照扁平化、信息化原則，在法律上明確應急管理部的綜合協調職能，賦予應急管理部足夠的權力和職能，優化應急管理部職能、資源與力量的配置。[35]其次，發揮應急管理部在應急管理領域從宏觀層面的戰略規劃，到中觀層面的體制機制設計，再到微觀層面的應急聯動的作用。最后，充分發揮應急管理部作為應急管理協調牽頭單位的職能，與衛生、公安兩大主責部門協同應對包括公共衛生、社會安全的各類突發事件[36]，避免應急管理部成立后產生新的協調難題。

2.加強跨界公共危機治理中的府際協同

政府擁有高度的權威力量、豐富的應急資源和強大的動員能力，對網絡中的資源分配、資源流動具有主導權，并能夠運用公共權力協調其他行動主體，是跨界公共危機治理組織間網絡的中心和樞紐，發揮著核心行動者的主導作用。因此，加強府際協同是構建跨界公共危機治理組織間網絡的關鍵。首先，實現治理重心下移，加強縱向府際協同。為改變當前我國跨界公共危機治理實踐中基層政府“有責無權”的現狀，應通過制度化分權依法賦予地方政府更多的自主權，特別是明確地方政府對跨界公共危機治理負有先期處置職責，并對除故意或重大過錯導致的法律責任予以豁免或減輕，避免地方政府為規避職責而貽誤時機[37]，確保應急響應的及時性，從而實現跨界公共危機治理權力和責任的“雙重”下移。其次，發揮橫向協調機制作用，加強橫向府際協同。受制于科層制專業分工和“一案三制”模式下“分類管理”原則，我國跨界公共危機治理橫向部門間關系呈現明顯的條塊分割狀態，部門間缺乏協調聯動。因此，要在強化應急管理部門權威性和綜合協調職能的基礎上，充分發揮聯席會議等部門間橫向協調機制的作用，為部門間提供平等對話平臺，促成與掌握關鍵信息或形成“弱關系”的行為者聯合，降低交易談判和監督成本。再次，強化區域應急聯動，加強區域間府際協同。針對跨界公共危機的跨區域屬性，建立具有權威性的跨區域綜合協調機構，形成常規化的協同聯動工作機制和區域間應急資源共享補償機制，實現區域間地方政府在規劃制定、預案編制、風險評估、信息共享、應急演練、聯動執法等方面的深度合作，全面加強區域應急管理的協調聯動。

3.整合跨界公共危機治理的公私合作網絡

作為以開放性為特點的異質性網絡，跨界公共危機治理組織間網絡是多元網絡成員通過交換資源、相互作用的“轉譯鏈接”而建立的各種關系的總和，其不僅需要建立府際合作網絡，還需要形成公私合作網絡。[38]為此，政府要樹立跨界治理意識，積極轉變職能，充分發揮社會主體在跨界公共治理的作用，可以采取以下措施：首先，明確社會主體在跨界公共危機治理中的權利義務、行為邊界、參與流程以及相應的保障措施等，依法規范社會主體行為。其次，政府通過簽訂互助協議、購買服務、征用補償等方式對社會主體進行資金支持，并加強政府與社會主體在訓練場地、應急裝備、技術研發、產業發展、心理干預等領域的合作。再次，社會主體要通過基礎學習、技能訓練、實戰演練等形式進行常態化、專業化的系統培訓，不斷加強自身組織化、專業化能力建設，提升跨界公共危機治理的知識儲備和技能水平。最后，社會主體要堅守公益精神和道德規范，增強跨界公共危機治理中財務收支的透明度，提高社會監督力度，不斷提升內部的組織化管理水平，各類行業性自治組織也要充分發揮行業自律功能，促進社會主體規范健康發展，保障參與跨界公共危機治理的有序性和有效性。

（三）過程控制：形成均衡的全過程機制

1.建立均衡的全過程機制

按照公共危機治理的生命周期理論，公共危機治理由動態連續的不同階段組成，每一個階段都有特定任務、治理重點及應對措施，任何一個階段缺失、弱化甚至忽視，都可能導致公共危機治理實踐的失敗，因而主張對公共危機實施全過程治理。我國對跨界公共危機治理過程的認識也在不斷深化，推進了跨界公共危機治理過程的均衡發展，但實踐中仍然呈現一定程度的碎片化現象，主要表現為：忽視風險預防與減緩；削弱監測的動態性、持續性與跨階段特征；割裂預警與其他響應機制的銜接關系；低估社交媒體條件下的輿情回應；缺乏有效的學習機制。[39]因此，構建跨界公共危機治理組織間網絡，需要科學設計跨界公共危機治理均衡的全過程機制：一是舒緩階段加強風險預警系統建設。通過采取制定規劃、風險評估等措施預測化解各類風險源，從源頭上預防各類跨界公共危機事件的發生，實現跨界公共危機的源頭治理。二是準備階段重點優化應急預案制度。針對當前應急預案流于形式的問題，應建立應急預案審查制度，并通過多主體參與編制、加強應急預案演練等途徑，提高應急預案的針對性和可操作性。三是回應階段重點提高應急處置的智能化水平。充分運用現代科學技術提高應急處置的科學化、智能化、精細化水平。四是恢復階段重點建立應急學習制度。要建立善后學習制度，及時匯總分析每次跨界公共危機事件治理的經驗教訓，并使這些經驗教訓能夠得到深度擴散，提高學習效果。

2.優化跨界公共危機治理的協調機制

根據組織間網絡理論，隨著網絡成員規模的擴大，其各自代表的利益也越來越多元化和復雜化，需要在網絡成員間建立協調機制，并對網絡成員的合作行為進行有效管理，以提高網絡績效。[40]因此，協調機制建設就成為貫穿跨界公共危機治理組織間網絡程序控制的主線。中國跨界公共危機治理的協調機制經歷了從主要依靠政府系統內部自上而下的行政權威，到設置議事協調機構、建立部際聯席會議制度的轉變，但當前我國應急管理體系仍然因部門、區域之間缺乏協調而陷入“碎片化”困境之中。為此，應以應急管理部作為跨界公共危機治理最高議事協調機構，進一步優化既有的議事協調機構與部際聯席會議的職能，不斷完善聯防聯控的協調機制。

3.運用現代科技改進治理技術和方法

按照組織間網絡理論的觀點，知識管理軟件、電話會議、視頻會議以及遠程多媒體管理能力都能夠增減網絡化進程。[14]40隨著互聯網+、大數據、區塊鏈等現代科學技術與跨界公共危機治理的深入融合，跨界公共危機治理組織間網絡對治理技術和方法的要求也越來越高。然而，現代科學技術在跨界公共危機治理中的應用仍然有很大的提升空間，這在新冠肺炎疫情防控中就有明顯體現。如新冠肺炎疫情初期，我國一些地方出現了醫療防護物資緊缺、物資調撥分配混亂等情況。為此，要堅持“科技興安”戰略，充分運用以網絡通信技術為標志的現代科學技術，發揮其在風險溯源、預警監測、應急處置、資源調配、社會動員等方面的支撐作用，推動跨界公共危機治理理念、手段、模式創新，實現跨界公共危機的智慧化治理。

（四）制度建設：完善制度保障體系

1.健全法律法規體系

跨界公共危機治理組織間網絡構建與運行，制度建設是重要推動因素，而制度建設的核心是法治建設。總體來講，目前我國跨界公共危機治理領域已經形成了基本立法與專門立法相結合的法治體系，實現了跨界公共危機治理法治統一與特別應對的平衡。然而，目前我國跨界公共危機治理的法律法規仍不健全，亟須進行制訂修訂。首先，加強相關法律法規的制訂修訂工作。完善《中華人民共和國突發事件應對法》中關于多元主體參與職責邊界的相關內容，推動應急管理專門法律的制訂修訂，形成包含基本法律、部門法律、專門法律在內的法治體系。其次，加強府際協同的法治建設。針對當前我國政府之間召開的各類聯席會議以及簽訂的跨界公共治理合作協議法律效力不高的問題，應加強跨界公共危機治理府際協同尤其是區域協同的法治建設，從而使聯席會議或者合作協議具有法律約束力，降低府際合作的交易成本。特別是設計專門針對府際協同的法律規范，明確跨區域應急聯動的組織架構、責任劃分、處置流程、激勵約束、經費保障等具體要求，為府際間協同提供充足的法律依據。

2.建立信息共享機制

信息共享能夠提高跨界公共危機治理組織間網絡成員間的協同效率，并能夠將各網絡成員分散的專用性資產和資源較好地集成到一起，有利于網絡成員間的互補和整個網絡組織集成效應的發揮。[41]因此，必須建立信息共享機制，使跨界公共危機治理組織間網絡的決策者和參與者具有充分的信息，能夠在決策和行動中取得最大限度的一致性。[42]首先，推動信息公開。各網絡成員要在不違背保密要求的情況下，及時將跨界公共危機相關信息通過新聞媒體等渠道向社會披露，特別是政府要創新政務公開模式，加大信息公開力度。其次，建立統一的信息共享平臺。借助現代信息技術優勢，建立集數據資源中心、信息共享平臺和應急決策支撐平臺為一體的網絡平臺，并推動網絡平臺信息技術的標準化，實現網絡成員間無縫隙的信息資源對接、獲取與共享，防止“信息孤島”現象發生。最后，加強信息研判。各網絡成員要加強對跨界公共危機相關信息的共享、分析和研判，促進信息資源的合理分配和利用，從而根據自身優勢參與治理過程，避免因信息不充分而造成的謠言及風險擴大化，解決信息技術時代跨界公共危機治理因網絡謠言、信息失真所帶來的負面困擾。

3.強化激勵問責與學習反思機制

一是建立有效的激勵機制。對在跨界公共危機治理中能夠主動承擔責任、積極履行合作協議、工作績效出色的地方政府及其領導干部，在轉移支付、物資分配、職務晉升等方面給予優先考慮。同時，按照“誰受益、誰付費”“互利共贏、成本分攤”的原則，建立跨界公共危機治理利益共享與補償機制，通過財政補貼、稅收返還等多種方式，有效解決跨界公共危機治理的成本分擔和收益分配問題。二是健全問責機制。由于跨界公共危機治理主體類型多樣、關系復雜，加之問責機制中缺乏跨部門問責，由此產生了問責難題。為此，應按照權責對等原則，建立各網絡成員的職責清單，加強對網絡成員合作協議執行過程與結果的監督，對履行合約不力的網絡成員依紀依法進行追責。三是完善學習反思機制。跨界公共危機事件作為學習的誘發因素，有助于網絡成員從中學習并為未來的、不斷演變的跨界公共危機應對提供知識準備和經驗借鑒。[43]因此，跨界公共危機治理組織間網絡是一種學習型組織，建立學習反思機制，有利于網絡成員吸取跨界公共危機治理中的經驗教訓，對先前治理活動和現有制度安排進行重新審視，并能夠在一定程度上平衡網絡成員間的資源基礎差異、增強信息共享能力。為建立學習反思機制，可以通過預先的虛擬演練、不斷的實戰培訓、組織間的交流學習、利用信息系統響應、對治理結果進行客觀評價等方式進行，并不斷汲取跨界公共危機治理過程中的經驗教訓，對網絡成員間的協同度進行評價。

4.構建應急物資保障體系

應急物資供給是跨界公共危機治理組織間網絡運行的物質基礎和重要保障，其反映了跨界公共危機治理資源的儲備、分配和集成狀況。應急物資保障越到位，網絡成員間的協同治理能力就越強，跨界公共危機治理組織間網絡運行就越有效和穩定。黨的十八大以來，我國加強了國家應急儲備頂層設計，不斷深化應急儲備管理體制機制改革，應急物資保障體系不斷健全，但仍存在一定程度的碎片化狀況。為實現習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十一次會議上強調的“具備同大國地位相符的國家儲備實力和應急能力，統籌解決好‘儲什么’‘誰來儲’‘怎么儲’的問題”目標[44]，貫徹落實會議通過的《關于改革完善體制機制加強戰略和應急物資儲備安全管理的若干意見》，應推進應急資源整合，構建應急物資保障體系，具體措施包括：一是加強應急物資儲備統籌規劃。各級政府要系統規劃，以風險分析和評估為基礎，根據發展水平、財政能力、資源條件、區域全局等因素，在充分掌握各地應急物資種類、數量、分布等信息的條件下，科學優化應急物資儲備的場所、品類、規模、結構、使用期限等。二是創新應急物資儲備管理機制。堅持政府主導、社會共建、多元互補，健全中央和地方、實物和產能、政府和企業儲備相結合的儲備機制，完善戰略儲備市場調節機制，優化重要物資產能保障和區域布局，分類分級落實物資儲備責任，完善物資儲備模式。三是建設應急物資保障平臺。充分運用大數據支持的現代物流體系，加強應急物資調控力度，將物流企業納入物資調度系統中，優化應急物資跨區域調度程序，提升應急物資保障效率。四是加強應急物資監督。不斷提高應急物資的財力投入力度，加大國家儲備監管力度，發揮專業監管、行業監管、屬地監管合力。