都市圈背景下產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的邏輯、困境與對(duì)策

易雪琴

（河南省社會(huì)科學(xué)院城市與環(huán)境研究所，河南鄭州 451464）

一、引言

改革開放以來，我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，許多大城市借助政策力量的偏好性支持和要素資源的加速集聚實(shí)現(xiàn)了城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能的重大調(diào)整，但由于中心城區(qū)人口和功能過密導(dǎo)致的“大城市病”問題日益凸顯。與之相對(duì)應(yīng)的是，不少中小城市的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給水平偏低，人口和就業(yè)承載能力不足，發(fā)展相對(duì)滯后。進(jìn)入21 世紀(jì)以來，我國都市圈建設(shè)不斷加快，圍繞都市圈中心城市布局建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城通過高水平的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，能夠較好地接受都市圈中心城市的輻射帶動(dòng)、有效整合城鄉(xiāng)要素資源，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)張?jiān)诳臻g與功能上的有機(jī)融合，逐漸成為推動(dòng)中小城市更好更快地融入都市圈，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量。進(jìn)入新時(shí)代，都市圈成為我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要空間載體和區(qū)域一體化的主要空間形態(tài)。依托都市圈、城市群推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、特色化發(fā)展[1]，是未來一個(gè)時(shí)期我國完善以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要議題。以促進(jìn)中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向[2]，建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多中心、郊區(qū)化、組團(tuán)式發(fā)展[3]，對(duì)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局具有重要的實(shí)踐價(jià)值和戰(zhàn)略意義。

“產(chǎn)業(yè)新城”（Industrial New Town）的概念最早可以追溯到19 世紀(jì)末英國社會(huì)學(xué)家霍華德提出的“田園城市”，即在中心城市周邊建立能夠把城市生活的優(yōu)點(diǎn)與鄉(xiāng)村田園美好環(huán)境有機(jī)結(jié)合起來的“新城”（New Town）。[4]45-47進(jìn)入20世紀(jì)以后，英國為緩解倫敦等大城市的人口密度過高、交通擁堵、住房供給緊張、環(huán)境惡化等各種“城市病”問題，最早將“田園城市”理念應(yīng)用到區(qū)域開發(fā)實(shí)踐中，在大城市周邊開展了大規(guī)模新城運(yùn)動(dòng)，這些新城是產(chǎn)業(yè)新城的雛形。隨著全球工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)以及新技術(shù)革命的興起，美國、日本、法國、俄羅斯、韓國等國家開展了新城建設(shè)實(shí)踐。從20世紀(jì)70年代開始，我國逐漸興起了以產(chǎn)業(yè)園、科技城、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等為代表的新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)，如香港九龍新城、深圳蛇口工業(yè)園、武漢東湖高新區(qū)、上海張江科技園、江蘇蘇州工業(yè)園等。這類新城建設(shè)大多利用產(chǎn)業(yè)（園）區(qū)承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能并集聚大量就業(yè)人口，以此為基礎(chǔ)拓展和提升城市功能并形成新興城市，是一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城市化的過程。[5]進(jìn)入21世紀(jì)后，經(jīng)過消化、吸收和改良，以“產(chǎn)城融合”理念引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)新城模式以區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化開發(fā)模式出現(xiàn)并在全國多個(gè)地方推廣開來。大多數(shù)產(chǎn)業(yè)新城選擇市場(chǎng)潛力較大、鄰近經(jīng)濟(jì)圈中心城市的縣(市、區(qū))作為產(chǎn)業(yè)新城試點(diǎn)地區(qū)，以便更好地利用大城市的溢出效應(yīng)，推動(dòng)中小城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。比如，根據(jù)國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商——華夏幸福基業(yè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“華夏幸福”）官方網(wǎng)站顯示，華夏幸福先后在全球80多個(gè)國家和地區(qū)布局產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目，僅在國內(nèi)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、長(zhǎng)江中游等城市群及以成都、沈陽、鄭州、西安、長(zhǎng)沙、貴陽等城市為核心的都市圈就布局開發(fā)了超過50 個(gè)產(chǎn)業(yè)新城，形成了河北固安產(chǎn)業(yè)新城、浙江嘉善產(chǎn)業(yè)新城、河南武陟產(chǎn)業(yè)新城等一批較為成熟的案例。總體來看，新城建設(shè)發(fā)展大致經(jīng)歷了分別以大規(guī)模住房供給、用地低成本擴(kuò)張、知識(shí)經(jīng)濟(jì)、智慧低碳為主要特征的四次浪潮。[6]

盡管從“新城”到“產(chǎn)業(yè)新城”概念的變遷存在較為模糊的邊界，但學(xué)者對(duì)于產(chǎn)業(yè)新城的特征和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)大致相近，即產(chǎn)業(yè)新城是指在社會(huì)資本充分參與以及市場(chǎng)機(jī)制充分作用下[7]，以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”為發(fā)展導(dǎo)向[8]，能夠較好地接收區(qū)域內(nèi)中心城市或大城市中心城區(qū)多個(gè)領(lǐng)域的輻射并對(duì)其產(chǎn)生反磁作用的新興城市[9]。從發(fā)展模式來看，產(chǎn)業(yè)新城可被理解為一種由政府與社會(huì)資本深度合作、共同實(shí)施的，以縣域城鎮(zhèn)綜合開發(fā)為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化模式。[10]產(chǎn)業(yè)新城的核心在“產(chǎn)業(yè)”，即必須要有良好的產(chǎn)業(yè)支撐；關(guān)鍵在“新”，這個(gè)“新”不是指必須新建或重新開發(fā)，而是強(qiáng)調(diào)必須很好地接受一定區(qū)域內(nèi)（都市圈、城市群）中心城市的輻射帶動(dòng)，同時(shí)具有一定“反磁力”機(jī)能，具有“獨(dú)立、綜合、節(jié)點(diǎn)”的特點(diǎn)，在都市圈的發(fā)展軸上起到“二傳手”、增長(zhǎng)極的作用[11]；根本在“城”，即具備城市市政、住宅、商業(yè)、公共服務(wù)等較為完備的功能配套，是真正意義上的“城”。

二、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展的實(shí)踐邏輯

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)新城已進(jìn)入快速發(fā)展階段，一些地方圍繞都市圈內(nèi)的中心城市布局建設(shè)了多個(gè)產(chǎn)業(yè)新城。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截至2022年2月，該中心管理庫入庫項(xiàng)目中“城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類”產(chǎn)業(yè)新城PPP 項(xiàng)目達(dá)到610 個(gè)，其中投資金額達(dá)到10 億元以上的項(xiàng)目有340 個(gè)，占比達(dá)到55.7%。這些產(chǎn)業(yè)新城從規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及合作模式等方面進(jìn)行了積極探索，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面積累了一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并取得了較好效果。

（一）以前瞻性規(guī)劃指引城鎮(zhèn)化發(fā)展

都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城大多依托所在區(qū)域的區(qū)位、資源、要素等方面為發(fā)展基礎(chǔ)，聚焦“產(chǎn)業(yè)、城市、民生”等目標(biāo)，對(duì)標(biāo)中心城市非核心功能疏解需求和大城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，注重從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)全流程搭建科學(xué)合理、可持續(xù)的“綜合性整體解決方案”[12]，構(gòu)建規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)四位一體的城市發(fā)展體系，指引委托區(qū)域打造現(xiàn)代化、高品質(zhì)、宜居宜業(yè)的新興城市，使之成為都市圈內(nèi)中心城市產(chǎn)業(yè)和功能外移的理想之地。產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商善于立足全球化視野、前瞻性理念和國際化標(biāo)準(zhǔn)，引入諸如羅蘭貝格、麥肯錫、波士頓咨詢等全球頂尖智庫力量參與到規(guī)劃設(shè)計(jì)中，導(dǎo)入海綿城市、韌性城市、智慧城市、低碳城市等新型城市理念，同時(shí)從加強(qiáng)與都市圈中心城市、次級(jí)中心城市之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同互補(bǔ)、設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)共建共治、服務(wù)共商共享需求出發(fā)，注重與都市圈規(guī)劃、中心城市發(fā)展規(guī)劃等相銜接，為產(chǎn)業(yè)新城融入都市圈發(fā)展提供科學(xué)指引。

（二）以全流程服務(wù)助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

都市圈建設(shè)是區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈的重塑過程，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游各個(gè)環(huán)節(jié)在都市圈內(nèi)的合理分布。產(chǎn)業(yè)新城注重依托中小城市土地、人力等資源綜合成本低的優(yōu)勢(shì)，在積極承接中心城市外遷產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，圍繞中心城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，培育規(guī)模化、特色化、集群化的先進(jìn)制造業(yè)體系，與都市圈中心城市和其他中小城市形成產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)并實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。比如，根據(jù)華夏幸福官方網(wǎng)站顯示，截至2020年底，華夏幸福參與運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)新城為合作區(qū)域引入企業(yè)達(dá)到2000家以上，打造近百個(gè)產(chǎn)業(yè)集群和70多個(gè)產(chǎn)業(yè)孵化器，累計(jì)招商引資額近7000億元。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商善于借助專業(yè)化產(chǎn)業(yè)研究發(fā)展團(tuán)隊(duì)、全球化的招商網(wǎng)絡(luò)及其與國內(nèi)外研發(fā)機(jī)構(gòu)的合作優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建全鏈條、全流程、立體式的產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系，聚焦高科技含量、強(qiáng)示范帶動(dòng)又符合地區(qū)實(shí)際的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)開展有針對(duì)性的、高效率的產(chǎn)業(yè)招商，在全球范圍內(nèi)為委托區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展匹配各類要素資源，同時(shí)搭建標(biāo)準(zhǔn)化、定制化的科研平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)載體平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)基金平臺(tái)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)，有效破解中小城市以往在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)過程中招商、技術(shù)、人才、資金、平臺(tái)等各方面難題。

（三）以高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提升城市綜合承載力

產(chǎn)業(yè)新城堅(jiān)持“以人為本”的理念，聚焦產(chǎn)業(yè)配套、基礎(chǔ)設(shè)施、生活生態(tài)等重點(diǎn)領(lǐng)域開展高標(biāo)準(zhǔn)城市建設(shè)。產(chǎn)業(yè)新城依據(jù)城市功能規(guī)劃布局優(yōu)先建設(shè)場(chǎng)站、住房、金融設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、城市商業(yè)綜合體等特色性、互補(bǔ)性的配套功能項(xiàng)目和富有魅力的多元綠色生態(tài)空間，有效提升新城的綜合承載力和吸引力。比如，根據(jù)華夏幸福官方網(wǎng)站顯示，截至2020年底，華夏幸福開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城累計(jì)運(yùn)營(yíng)城市服務(wù)管理面積超過6600 萬平方米，完成場(chǎng)站建設(shè)超過90 個(gè)，建設(shè)公園數(shù)量超過50 個(gè)，累計(jì)建設(shè)醫(yī)院、學(xué)校、酒店及其他商業(yè)配套超過40個(gè)。在建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)新城注重交通先行，按照高等級(jí)道路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市主干道，不斷完善城市公交系統(tǒng)、綠道系統(tǒng)及與主干道相連的城市內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)通過“高速設(shè)口”“軌道設(shè)站”等舉措，推動(dòng)城市主干道與高鐵站點(diǎn)、高速公路無縫對(duì)接，加強(qiáng)與都市圈中心城市之間的交通系統(tǒng)連接，有機(jī)融入都市圈公鐵空樞紐網(wǎng)中，打造內(nèi)捷外暢的交通網(wǎng)絡(luò)，并成為都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施直連直通的重要節(jié)點(diǎn)。

（四）以專業(yè)化運(yùn)營(yíng)提升城鄉(xiāng)居民獲得感

產(chǎn)業(yè)新城注重引入專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)商接手過去由政府負(fù)責(zé)的部分城市治理工作，依據(jù)按需設(shè)點(diǎn)、保證覆蓋的原則合理配置高品質(zhì)的醫(yī)療和教育資源，積極發(fā)展城市級(jí)、街區(qū)級(jí)、社區(qū)級(jí)三級(jí)商業(yè)業(yè)態(tài)，打造“房子好、設(shè)施好、環(huán)境好”的高品質(zhì)新型社區(qū)，逐步構(gòu)建諸如“3+X”的專業(yè)化城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)體系、“6有1 配合”（“6 有”即有人員資金保障、社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)、就業(yè)促進(jìn)幫扶、長(zhǎng)效收入機(jī)制、慈善基金資助和豐富社群活動(dòng)，“1配合”即配合地方政府推動(dòng)委托區(qū)域?qū)崿F(xiàn)醫(yī)保全覆蓋和實(shí)施全齡化養(yǎng)老計(jì)劃）的民生保障方案[13]，為委托區(qū)域提供多元化、專業(yè)化和高端化的公共服務(wù)，使居民能夠?qū)崿F(xiàn)就近就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)及休閑娛樂。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商積極對(duì)接都市圈中心城市的公共服務(wù)體系，探索兩地公共服務(wù)率先實(shí)現(xiàn)同城化、一體化發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城不僅成為都市圈“半小時(shí)通勤圈”重要支點(diǎn)，也成為“半小時(shí)生活圈”的重要支點(diǎn)，有效推動(dòng)都市圈內(nèi)大中小城市及城鄉(xiāng)縮小彼此之間的社會(huì)發(fā)展差距。

（五）以開放式合作實(shí)現(xiàn)多元主體共贏

產(chǎn)業(yè)新城在開發(fā)建設(shè)過程中，注重在政府與企業(yè)、運(yùn)營(yíng)商、市民之間構(gòu)建開放式合作機(jī)制，大多通過實(shí)施合法合規(guī)的PPP 項(xiàng)目，推動(dòng)政府與企業(yè)、社會(huì)、群眾的良性互動(dòng)和密切合作。具體而言，政府在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、土地利用等重大事項(xiàng)方面有決策主導(dǎo)權(quán)，并對(duì)運(yùn)營(yíng)商開展城市建設(shè)、公共服務(wù)供給及城市運(yùn)營(yíng)方面有監(jiān)督權(quán)；運(yùn)營(yíng)商為產(chǎn)業(yè)新城提供規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)培育、土地整理、城市建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)等方面的服務(wù)；市民通過多種形式參與到新城開發(fā)建設(shè)中。通過開放式互動(dòng)合作，政府在實(shí)現(xiàn)績(jī)效、財(cái)政收入增加的同時(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，入駐園區(qū)的企業(yè)能夠獲得全流程、保姆式服務(wù)從而有效保障其健康發(fā)展，市民獲得充足的就業(yè)機(jī)會(huì)、高品質(zhì)的居住環(huán)境和生活質(zhì)量，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商以合作區(qū)域的新增財(cái)政收入等形式為合理回報(bào)實(shí)現(xiàn)盈利。產(chǎn)業(yè)新城PPP 模式已成為一種政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方共建共享共贏的發(fā)展模式，能夠有效推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“政府有收入、企業(yè)有利潤(rùn)、民生有改善、城市有發(fā)展、社會(huì)共和諧”的多贏局面。

三、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的作用機(jī)理

產(chǎn)業(yè)新城正在成為一種超越傳統(tǒng)意義城鎮(zhèn)或園區(qū)建設(shè)模式的新型城鎮(zhèn)發(fā)展模式，在解決我國城市發(fā)展問題方面發(fā)揮出發(fā)展理念新、運(yùn)作市場(chǎng)化、服務(wù)一體化等方面獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，其建設(shè)發(fā)展有必然的內(nèi)在邏輯，尤其是對(duì)新發(fā)展階段如何更好地處理好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化、大城市與中小城市、城市與鄉(xiāng)村、政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面作出了有益回應(yīng)。

（一）協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展

城鎮(zhèn)化需要工業(yè)化提供根本動(dòng)力，工業(yè)化需要城鎮(zhèn)化提供載體平臺(tái)和要素支撐，兩者是正向變動(dòng)的關(guān)系。改革開放以來的產(chǎn)業(yè)園區(qū)化發(fā)展在一定程度上實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模集聚效應(yīng)，但由于缺乏對(duì)居住、市政、商業(yè)等城市功能配套服務(wù)的考慮，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)形成了大量“有產(chǎn)無城”的工業(yè)園區(qū)。與此同時(shí)，一些城市在城鎮(zhèn)開發(fā)過程中注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市居民住房供給，但產(chǎn)業(yè)引進(jìn)和培育相對(duì)滯后，這種“有城無產(chǎn)”的城市新區(qū)曾經(jīng)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為“空城、睡城、鬼城”。[14]相較于傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)，圍繞都市圈中心城市開發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城秉承“產(chǎn)城融合”理念，一方面能夠積極承接都市圈產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新的轉(zhuǎn)移及功能外溢，培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)，使新城所在區(qū)域能夠更好地融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、創(chuàng)新鏈及區(qū)域外部市場(chǎng)體系[15][16]；另一方面，通過提供高品質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)體系及其他城市功能以“反哺”產(chǎn)業(yè)功能的轉(zhuǎn)型和提升，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人的發(fā)展提供良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市擴(kuò)張?jiān)诳臻g、功能上的銜接和融合，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化實(shí)現(xiàn)更好的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展。[17]

（二）協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面臨的突出問題。“人多地少”是我國的基本國情，土地稀缺性決定了我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)不可能遵循歐美一些國家的粗放式擴(kuò)張發(fā)展模式。長(zhǎng)期以來，城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)在空間上的無序蔓延是以過度消耗土地等資源為代價(jià)的，一些城市在規(guī)模擴(kuò)張過程中圈住了大量建設(shè)用地，通過“賣地”及城市房地產(chǎn)開發(fā)維持地方財(cái)政收入的增速，但未能集聚足夠支撐區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與人口，城鎮(zhèn)建設(shè)用地開發(fā)的增速遠(yuǎn)快于農(nóng)民市民化速度。[18]產(chǎn)業(yè)新城多以現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系、充足的就業(yè)機(jī)會(huì)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及良好的生態(tài)環(huán)境為開發(fā)建設(shè)的“標(biāo)配”，旨在引導(dǎo)人口流動(dòng)形成合理預(yù)期，解決區(qū)域內(nèi)的“人、地、城”的發(fā)展矛盾，在區(qū)域空間合理擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)吸引人口不斷向城鎮(zhèn)聚集，推動(dòng)人口在職業(yè)上實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)的轉(zhuǎn)換、在空間上實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)移、在身份上實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，能夠有效克服傳統(tǒng)土地城鎮(zhèn)化的弊端，支撐區(qū)域空間拓展與人口有序轉(zhuǎn)移的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[19]，進(jìn)而提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（三）優(yōu)化城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)空間格局

進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期階段，大城市與中小城市之間的發(fā)展差距及其引發(fā)的問題將會(huì)集中爆發(fā)。城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展既要通過“以大帶小”將大城市的部分非核心功能和要素向周邊地區(qū)疏解并輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展，又要不斷提升中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)人口及其他要素的吸引力、集聚力，從而縮小區(qū)域內(nèi)不同等級(jí)城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。[20]產(chǎn)業(yè)新城大多在都市圈中心城市或超特大城市核心區(qū)30—50公里輻射地帶、快速交通的銜接地帶及有一定發(fā)展基礎(chǔ)且發(fā)展?jié)摿薮蟮闹行〕鞘羞M(jìn)行布局和開發(fā)，能夠充分利用自身獨(dú)特的空間節(jié)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，有效承接中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢，促進(jìn)城市之間、城鄉(xiāng)之間要素資源的交流融合，提升委托區(qū)域的綜合承載能力。[21]產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)發(fā)展，就在于發(fā)揮城市網(wǎng)絡(luò)外部性的積極作用，通過高效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)分工與合作、強(qiáng)化知識(shí)擴(kuò)散和技術(shù)溢出及城市功能服務(wù)聯(lián)通共享等方式，與大城市建立更加緊密的聯(lián)系。將中小城市的發(fā)展需求融入統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系中，能夠有效降低區(qū)域發(fā)展過程中的匹配和交易成本，并推動(dòng)形成以中心城市為核心、以周邊中小城市為節(jié)點(diǎn)或微中心、以小城鎮(zhèn)為次節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)層級(jí)城市體系結(jié)構(gòu)。[22]

（四）緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出矛盾

縣域連接著大城市與小城鎮(zhèn)、城市與鄉(xiāng)村，是城市之“尾”、鄉(xiāng)村村鎮(zhèn)之“首”，能夠在接受大城市輻射的同時(shí)帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、破解城鄉(xiāng)二元矛盾的重要陣地。產(chǎn)業(yè)新城多以中小城市特別是都市圈中心城市外圍縣域?yàn)榭臻g載體，通過科學(xué)合理的規(guī)劃和建設(shè)，將委托區(qū)域內(nèi)相對(duì)落后的農(nóng)村居民點(diǎn)打造成為富有特色、功能齊全的現(xiàn)代化社區(qū)，通過引進(jìn)和集聚先進(jìn)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過充足的就業(yè)、完善的城市功能配套吸引人口集聚和促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的雙向流動(dòng)，不僅可以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的適應(yīng)性問題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，破解“半城鎮(zhèn)化”困境，而且能夠在城鄉(xiāng)之間搭建協(xié)調(diào)互動(dòng)的紐帶，以新城建設(shè)形成鄉(xiāng)村到城市的平滑過渡，推動(dòng)城市社會(huì)文明向鄉(xiāng)村延伸以及鄉(xiāng)村社會(huì)文明的復(fù)興，縮小城市與鄉(xiāng)村之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的發(fā)展鴻溝，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[15]

（五）促進(jìn)政府與市場(chǎng)力量有效結(jié)合

城鎮(zhèn)化是投入規(guī)模巨大、建設(shè)周期超長(zhǎng)的工程，僅靠政府力量很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，必須尋求政府與市場(chǎng)的最佳結(jié)合點(diǎn)，通過改革重新劃定政府與市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化過程中的角色和邊界，破解政府治理能力不足的困境，同時(shí)提高資源配置效率和發(fā)展質(zhì)量。社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的PPP模式在推動(dòng)解決城鎮(zhèn)化“錢”的問題時(shí)具有明顯優(yōu)勢(shì)，能夠有效推動(dòng)區(qū)域公共事業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在產(chǎn)業(yè)新城PPP模式下，政府與社會(huì)資本秉承“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、協(xié)作共贏”的合作理念，將地方政府的社會(huì)責(zé)任與市場(chǎng)主體的運(yùn)行效率結(jié)合到一起，發(fā)揮社會(huì)資本的總量?jī)?yōu)勢(shì)，以及市場(chǎng)主體在吸引社會(huì)資金、提供配套服務(wù)、協(xié)調(diào)市場(chǎng)各方關(guān)系的比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建政府與社會(huì)資本共同參與的投融資機(jī)制和建設(shè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，能夠充分釋放其在產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)過程中的潛力和動(dòng)力，填補(bǔ)政府財(cái)力缺口[23]，而且能夠較好地克服傳統(tǒng)“造城”模式存在的政商關(guān)系不融洽、招商引資難等實(shí)際問題[10]。

四、都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是其自身發(fā)展還是與周圍城市（城區(qū)）的互動(dòng)發(fā)展，都受到來自都市圈中心城市、新城所在的縣域、其他產(chǎn)業(yè)新城等方面的影響，也面臨新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新老城區(qū)共建、體制機(jī)制供給等方面的制約。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的協(xié)同水平不高

產(chǎn)業(yè)新城的核心要義是“產(chǎn)城融合”，只有產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同發(fā)展，產(chǎn)業(yè)新城才不會(huì)陷入傳統(tǒng)“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”或“地產(chǎn)項(xiàng)目”發(fā)展的怪圈。然而，一些產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商對(duì)委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)判斷不夠準(zhǔn)確，引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目契合區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈不夠緊密，在當(dāng)前內(nèi)外部環(huán)境深刻變化的疊加影響下，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)支撐新城發(fā)展的能力偏弱，有些新城面臨持續(xù)性招商困難的窘境。為了縮短投資回收周期，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商一般會(huì)在建設(shè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)配套建設(shè)住宅項(xiàng)目，有些甚至以“產(chǎn)業(yè)新城”概念開展地產(chǎn)營(yíng)銷，在其發(fā)展初期住宅開發(fā)銷售業(yè)務(wù)在營(yíng)業(yè)收入中所占的比重較高，這一定程度上使產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目變成了工業(yè)園區(qū)與地產(chǎn)項(xiàng)目的拼合體，而且這種模式對(duì)中心城市的房地產(chǎn)政策以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平具有較明顯的依賴性。一旦委托區(qū)域內(nèi)既定土地開發(fā)完成或是中心城市的房地產(chǎn)政策發(fā)生明顯變化，抑或新城的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等城市配套功能設(shè)施建設(shè)滯后于入駐企業(yè)和就業(yè)人口的擴(kuò)張，新建區(qū)對(duì)新城內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的人口吸引力不足，那么住宅銷售收入就會(huì)下滑，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)商無法及時(shí)回收投資成本或形成足夠的收益投入下一階段的運(yùn)營(yíng)，進(jìn)而影響新城的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)替代不暢

產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要加強(qiáng)承接產(chǎn)業(yè)、已有產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)三個(gè)層面的耦合協(xié)同，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新城與都市圈中心城市之間、與所在縣域之間以及都市圈內(nèi)其他新城之間的協(xié)同互補(bǔ)。這就要求產(chǎn)業(yè)新城在選擇產(chǎn)業(yè)時(shí)，既要能把握現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)演變規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，借助都市圈中心城市成熟的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈的深度對(duì)接，但又不能脫離其所在母城發(fā)展實(shí)際，盡可能帶動(dòng)原有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過新舊產(chǎn)業(yè)的有序銜接來實(shí)現(xiàn)整個(gè)縣域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，否則就容易導(dǎo)致縣域產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)斷層或鴻溝。在現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)業(yè)新城承接中心城市轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)多為同樣面臨轉(zhuǎn)型壓力的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)和培育的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)多聚焦于高端裝備、生物醫(yī)藥、電子信息等領(lǐng)域。無論是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是引進(jìn)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，都還沒有較好地建立起與所在縣域內(nèi)原有產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)協(xié)作機(jī)制，缺乏帶動(dòng)已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力[16]，這在一定時(shí)期內(nèi)使產(chǎn)業(yè)新城陷入新主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)無法有力支撐區(qū)域發(fā)展，而已有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難的僵局。新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)斷檔、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難以及要素資源配置的低效率，容易導(dǎo)致委托區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位產(chǎn)生模糊[24]，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足而影響新城健康發(fā)展。

（三）產(chǎn)業(yè)新城反磁力機(jī)能的形成較為緩慢

都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)新城都圍繞中心城市或大城市中心城區(qū)進(jìn)行布局建設(shè)，新城發(fā)展對(duì)中心城市或中心城區(qū)的依賴性較為明顯，但如果不能形成自身反磁力機(jī)能，那么中心城市疏解城市發(fā)展壓力、新城實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展都難以奏效。成熟都市圈內(nèi)的中心城市，如北京、上海、廣州，其輻射帶動(dòng)周邊發(fā)展產(chǎn)生的擴(kuò)散效應(yīng)明顯強(qiáng)于吸引集聚要素資源產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城能較好地接收來自這些城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能外溢進(jìn)而實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。尚處于擴(kuò)張或培育階段的都市圈內(nèi)的中心城市，如鄭州、西安、成都、沈陽，其自身發(fā)展不夠充分，在發(fā)展過程中產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)，圍繞這些城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)新城要接受來自中心城市的輻射帶動(dòng)還存在一定困難。另外，中心城市的周邊大多同時(shí)布局建設(shè)多個(gè)產(chǎn)業(yè)新城，但在規(guī)劃建設(shè)時(shí)存在一定趨同現(xiàn)象。如果不能構(gòu)建錯(cuò)位發(fā)展機(jī)制，就容易造成這些新城之間陷入同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的困境，進(jìn)而使新城更加難以形成抵抗中心城市虹吸的綜合能力。

（四）新城開發(fā)與舊城提質(zhì)的統(tǒng)籌存在困難

產(chǎn)業(yè)新城與其所在縣域的其他城區(qū)之間應(yīng)該是協(xié)同互補(bǔ)的發(fā)展關(guān)系。[7]長(zhǎng)期以來，我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略傾向于集中力量加快推動(dòng)大城市發(fā)展。相比之下，中小城市、小城鎮(zhèn)由于基礎(chǔ)較為薄弱，加之地方政府能力有限，對(duì)人、財(cái)、物等要素資源吸納能力不強(qiáng)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的歷史欠賬較多，發(fā)展相對(duì)滯后。產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展模式大多傾向獨(dú)立于所在縣域主城區(qū)，在區(qū)位較好的發(fā)展洼地建立反磁力增長(zhǎng)區(qū)，而非對(duì)所在縣域老城區(qū)進(jìn)行改造。這種模式對(duì)新城具有較強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，但新城與縣城其他區(qū)域特別是老城區(qū)的內(nèi)在聯(lián)系不太緊密，要素資源特別是優(yōu)勢(shì)資源共享程度相對(duì)較低。現(xiàn)階段，無論是產(chǎn)業(yè)新城還是老城區(qū)都受到都市圈中心城市虹吸的影響，要素資源整合尤其是高端要素資源的集聚能力相對(duì)有限，同時(shí)老城區(qū)還要面臨來自產(chǎn)業(yè)新城在產(chǎn)業(yè)、人口、城市承載能力等方面的競(jìng)爭(zhēng)，這無疑給主城區(qū)尤其是老城區(qū)的提質(zhì)升級(jí)“雪上加霜”，甚至可能加速老縣城的“凋敝”。

（五）政策機(jī)制供給匹配發(fā)展需求相對(duì)滯后

從投融資機(jī)制方面看，引入社會(huì)資本參與城市開發(fā)建設(shè)能夠降低政府投入成本和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)會(huì)對(duì)參與產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)的社會(huì)資本方造成較大的資金壓力。在項(xiàng)目推行初期，社會(huì)資本會(huì)努力落實(shí)投資額以換取政府投資回報(bào)，但在項(xiàng)目推行后的1—3年內(nèi)，由于運(yùn)營(yíng)商需要進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很少有項(xiàng)目收益回報(bào)和現(xiàn)金回流。[10]在此壓力下，產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商傾向于資本層面的操作并通過諸如發(fā)展地產(chǎn)業(yè)務(wù)的方式來加速資金回籠，但這種高杠桿和高負(fù)債的方式存在較大不確定性，甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。2020—2021年華夏幸福的財(cái)務(wù)危機(jī)就是明顯的例子。從土地制度方面看，產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)建設(shè)必然涉及農(nóng)村土地的開發(fā)利用問題。由于當(dāng)前土地制度改革力度不夠，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制不完善，農(nóng)民土地權(quán)益保障不到位，在牽涉到新城開發(fā)建設(shè)用地時(shí)，無論從政策層面還是農(nóng)民意愿層面都存在重重阻力。從合作機(jī)制方面看，地級(jí)市、都市圈層面或是更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制存在缺位，縣級(jí)層面的產(chǎn)業(yè)新城管委會(huì)職能存在虛化，委托區(qū)域所在基層政府仍未完全擺脫屬地經(jīng)濟(jì)的局限和“高投入、快產(chǎn)出”的顯性政績(jī)誘惑。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)化取向與本地政府的行政化需求存在一定錯(cuò)位甚至矛盾，由社會(huì)資本完成一攬子城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)成本高、難度大、周期長(zhǎng)，超長(zhǎng)的合作期限也容易出現(xiàn)因地方官員職務(wù)變動(dòng)導(dǎo)致的“新官不理舊賬”的風(fēng)險(xiǎn)。

五、加快都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)的對(duì)策建議

產(chǎn)業(yè)新城作為一種以“產(chǎn)城融合”為標(biāo)志的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)創(chuàng)新模式和形態(tài)，在都市圈的建設(shè)和發(fā)展中發(fā)揮重要的支撐作用。未來，產(chǎn)業(yè)新城在開發(fā)建設(shè)過程中，有必要緊扣發(fā)展戰(zhàn)略，通過整合創(chuàng)新資源、發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、強(qiáng)化城市功能和創(chuàng)新體制機(jī)制，在規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)體系、協(xié)同發(fā)展、反磁力機(jī)制構(gòu)建和要素保障等方面著力，從而推動(dòng)都市圈健康可持續(xù)發(fā)展。

（一）立足區(qū)域協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)新城

產(chǎn)業(yè)新城應(yīng)綜合考慮都市圈內(nèi)中心城市、次級(jí)中心城市、所在縣域及都市圈內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)新城的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，立足所在縣域發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)和發(fā)展特色謀篇布局，對(duì)未來發(fā)展方向進(jìn)行準(zhǔn)確定位，尋求新城發(fā)展的最佳模式和路徑。在新城選址方面，應(yīng)突出都市圈一體化發(fā)展導(dǎo)向，以輕軌和快速路交通為基礎(chǔ)連接軸謀劃建設(shè)新城，同時(shí)應(yīng)摒棄“選新址建新城”路徑依賴，探索充分利用所在縣域老城區(qū)原有土地空間及其良好的“鄰里”關(guān)系，評(píng)估在舊城改造和城市更新的基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城的可行性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)重振老城區(qū)活力。在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面，應(yīng)更多地邀請(qǐng)國內(nèi)外優(yōu)秀智庫資源和社會(huì)公眾廣泛參與，對(duì)產(chǎn)業(yè)新城進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性、科學(xué)性規(guī)劃設(shè)計(jì)，在謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)加強(qiáng)城市綜合功能服務(wù)配套供給的規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)新城規(guī)劃與區(qū)域重大戰(zhàn)略規(guī)劃、都市圈規(guī)劃、縣域發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有機(jī)銜接。此外，應(yīng)加大對(duì)新城規(guī)劃的法治保障力度，以正式制度或上位規(guī)劃等方式保障運(yùn)營(yíng)商權(quán)益，不斷提高規(guī)劃的權(quán)威性和執(zhí)行力，確保“一張藍(lán)圖繪到底”，防范“新官不理舊賬”風(fēng)險(xiǎn)。

（二）堅(jiān)持協(xié)同互補(bǔ)，積極培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)新城有必要通過多種途徑整合創(chuàng)新資源，在更大范圍內(nèi)引資引智，加速集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域合作分工，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。首先，突出創(chuàng)新作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力地位，借助運(yùn)營(yíng)商的產(chǎn)業(yè)發(fā)展團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)，積極承接中心城市擴(kuò)散出來的創(chuàng)新活動(dòng)以及與產(chǎn)業(yè)配套的創(chuàng)新活動(dòng)，加強(qiáng)與科研院所的合作并建立科技創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器和科研轉(zhuǎn)化平臺(tái)，不斷提升區(qū)域技術(shù)消化轉(zhuǎn)化能力和市場(chǎng)匹配能力。其次，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)新城在培育引進(jìn)產(chǎn)業(yè)過程中聚焦都市圈產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建開展產(chǎn)業(yè)招商，提高產(chǎn)業(yè)在都市圈產(chǎn)業(yè)鏈中的生態(tài)位；發(fā)揮龍頭骨干企業(yè)的示范作用及其帶來的“雁陣效應(yīng)”，以產(chǎn)業(yè)吸引力的提升推動(dòng)技術(shù)、人才等要素資源的集聚；加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套建設(shè)和政策扶持力度，為吸引產(chǎn)業(yè)入駐提供高效、便利和全方位的服務(wù)。最后，聚焦產(chǎn)業(yè)新城所在縣域內(nèi)仍具備發(fā)展?jié)摿Φ膫鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈招商，通過引進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝，推進(jìn)工業(yè)閑置資產(chǎn)合理流轉(zhuǎn)，加快企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新以及縣域現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)縣域新舊產(chǎn)業(yè)的有序接續(xù)替代和產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)新舊城區(qū)協(xié)同發(fā)展

產(chǎn)業(yè)新城應(yīng)秉承“跳出新城發(fā)展而發(fā)展”的理念，加強(qiáng)與所在縣域其他城區(qū)及村鎮(zhèn)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，避免所在縣域的發(fā)展“顧此失彼”。在規(guī)劃設(shè)計(jì)之初，不僅要考慮與都市圈中心城市的耦合聯(lián)動(dòng)，還要對(duì)產(chǎn)業(yè)新城帶動(dòng)所在縣域整體發(fā)展的效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估分析，綜合考慮產(chǎn)業(yè)新城的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)乃至城市特色塑造等方面要與所在縣域的發(fā)展相銜接，與縣域其他區(qū)域保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在建設(shè)過程中，應(yīng)堅(jiān)持交通先行，加快推動(dòng)交通、能源、水利、通信等基礎(chǔ)設(shè)施與所在縣域主城區(qū)互聯(lián)互通，逐步推動(dòng)新城的生態(tài)廊道、綜合管廊、能源信息等公共設(shè)施融入老城區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，為新城生產(chǎn)生活提供便利的市政保障。在城市運(yùn)營(yíng)管理方面，既要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新城與老城區(qū)公共服務(wù)體系一體化機(jī)制，推動(dòng)新城與老城實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)公共資源的共建共享，還要發(fā)揮產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商的專業(yè)能力，在城市更新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城市功能品質(zhì)提升等方面著手，積極為老城區(qū)的提質(zhì)改造提供專業(yè)性服務(wù)，確保老城區(qū)與產(chǎn)業(yè)新城實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展。

（四）強(qiáng)化功能支撐，加快建設(shè)“反磁力”中心

產(chǎn)業(yè)新城要根據(jù)未來發(fā)展定位，不斷強(qiáng)化城市功能支撐，提升城市品位，增強(qiáng)綜合承載能力和吸引力，逐步構(gòu)建自身的“反磁力”機(jī)能。一方面，以承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、助力疏解核心城市非核心功能為導(dǎo)向，加強(qiáng)與中心城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的對(duì)接，積極推動(dòng)中心城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源、軌道交通等設(shè)施向產(chǎn)業(yè)新城延伸，建設(shè)針對(duì)性、特色性的功能服務(wù)區(qū)，重點(diǎn)應(yīng)提升產(chǎn)業(yè)新城與中心城市公共服務(wù)的同城化、一體化水平，打造都市圈交通互聯(lián)互通的支撐點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的新引擎和公共服務(wù)的微中心；另一方面，以實(shí)現(xiàn)“職住統(tǒng)一”為目標(biāo)，按照適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)的要求，產(chǎn)業(yè)新城在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的同時(shí)完善城市服務(wù)功能布局，加快發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，加快建設(shè)新型城市，為新城居民提供更加便捷的交通、更高品質(zhì)的城市環(huán)境及更加優(yōu)質(zhì)的教育醫(yī)療等公共服務(wù)。通過高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、高端化的住宅和生態(tài)宜居的城市環(huán)境，逐步打造出高品質(zhì)的城市“底板”，建成能夠吸引集聚產(chǎn)業(yè)和人口的“反磁力”中心，化解中心城市的過度虹吸。

（五）創(chuàng)新體制機(jī)制，完善要素資源保障體系

在資金保障方面，持續(xù)創(chuàng)新投融資模式，拓寬項(xiàng)目融資渠道，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的撬動(dòng)作用，將新城PPP項(xiàng)目與資產(chǎn)證券化模式相結(jié)合，通過多種途徑解決資金問題；產(chǎn)業(yè)新城所在市縣政府還應(yīng)加強(qiáng)屬地管理，協(xié)助產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營(yíng)商通過快速處置資產(chǎn)、提升資金水平、盤活存量資源、提高資產(chǎn)價(jià)值、引入戰(zhàn)略合作的手段，幫助協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)解決融資方面的問題，為可持續(xù)開發(fā)建設(shè)贏得時(shí)間和空間。在土地保障方面，堅(jiān)持集約節(jié)約利用土地資源的原則，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市綜合承載能力提升及城市人居環(huán)境改善，在都市圈范圍內(nèi)合理確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，實(shí)行嚴(yán)格的土地審批制度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制和區(qū)域土地流轉(zhuǎn)制度，提高對(duì)所在區(qū)域土地開發(fā)利用的效率和效益。在運(yùn)行機(jī)制方面，地方政府應(yīng)著重考慮在項(xiàng)目建設(shè)前期，信貸優(yōu)惠、供地保障、稅收減免等多項(xiàng)措施并舉，兼顧產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的短期激勵(lì)和長(zhǎng)期激勵(lì)，構(gòu)建更具競(jìng)爭(zhēng)力的新城建設(shè)回報(bào)機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制，保障政府支持政策在整個(gè)項(xiàng)目周期的連續(xù)性和穩(wěn)定性；強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)商風(fēng)險(xiǎn)甄別，建立完善產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，確保產(chǎn)業(yè)新城健康發(fā)展。