鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村土地利用規(guī)劃編制思考

鄭賢亭

(六安市舒城縣土地開發(fā)復(fù)墾整理中心，安徽 六安 231300)

新時(shí)期，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。大量農(nóng)村居民進(jìn)城，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)模式相對落后，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，地方政府要充分發(fā)揮土地資源利用優(yōu)勢，提高土地資源規(guī)劃利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源利用價(jià)值最大化。

1 背景情況

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將其作為全面建設(shè)小康社會(huì)與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家重要的歷史任務(wù)[1]。同時(shí)，明確了住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容與管理職責(zé)。

2 土地利用規(guī)劃編制要求

鄉(xiāng)村土地資源利用規(guī)劃可以從以下5個(gè)方面要求進(jìn)行理解和把握[2]。

2.1 注重實(shí)地現(xiàn)場調(diào)查研究

調(diào)查研究要實(shí)事求是，對村莊進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、資料收集、走訪和調(diào)查，深入了解村里的實(shí)際基本情況，要明確農(nóng)村振興發(fā)展所必需的產(chǎn)業(yè)狀況和生態(tài)必要性。深入了解村莊的實(shí)際情況，調(diào)查收集的信息和數(shù)據(jù)必須客觀、真實(shí)，能夠全面、系統(tǒng)地反映村莊情況。

2.2 注重農(nóng)業(yè)生態(tài)空間規(guī)劃

依據(jù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享的“五位一體”發(fā)展理念，按照“見山見水、牢記鄉(xiāng)愁”的要求，綜合考慮山水林田湖草系統(tǒng)治理建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)空間布局，從而保護(hù)生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定。

2.3 注重村莊建設(shè)空間規(guī)劃

土地資源能夠保證鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的基本需求，科學(xué)合理地進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)空間的規(guī)劃是鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、住房需求等土地利用規(guī)劃的核心，因此，在對建設(shè)用地空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，應(yīng)要進(jìn)行充分考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.4 注重因地制宜細(xì)化規(guī)劃

切實(shí)處理好實(shí)踐與理論之間的關(guān)系，將規(guī)劃理論、國家發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)村實(shí)際很好地結(jié)合起來，在上一級土地利用規(guī)劃的框架下，合理布局不同類型的土地，積極與其他規(guī)劃做好銜接工作。

2.5 注重堅(jiān)持村民主體地位

在進(jìn)行農(nóng)村規(guī)劃編制時(shí)，要充分發(fā)揮村民的作用，積極聽取村民的意見，保證村民的合法權(quán)益不受侵害，因此讓村民參與農(nóng)村規(guī)劃的編制是很有必要的。確保村民行使表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)劃的結(jié)果應(yīng)該公示，并且積極與村民協(xié)商。

3 土地利用規(guī)劃編制程序

在進(jìn)行農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制時(shí)，需要遵循以下編制程序[3]：（1）做好前期的準(zhǔn)備工作，具體包括人員的組織、所用設(shè)備與材料的準(zhǔn)備、保障經(jīng)費(fèi)與收集資料。（2）進(jìn)行實(shí)地的調(diào)查與研究。保證調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研以及對農(nóng)村土地資源利用情況、歸屬情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行調(diào)查。（3）對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究。通過對農(nóng)村的人口發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的分析，明確農(nóng)村土地利用規(guī)劃任務(wù)與規(guī)劃發(fā)展方向。（4）農(nóng)村土地利用規(guī)劃的編制。以鄉(xiāng)村振興為發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對農(nóng)村土地利用布局進(jìn)行優(yōu)化，統(tǒng)籌安排生產(chǎn)用地、生活用地以及生態(tài)用地，加強(qiáng)對耕地與永久基本農(nóng)田的保護(hù)，有序地進(jìn)行土地整治。（5）對規(guī)劃進(jìn)行論證。邀請有關(guān)規(guī)劃方面的專家與政府有關(guān)部門，對農(nóng)村土地利用規(guī)劃進(jìn)行研究論證。（6）對規(guī)劃進(jìn)行報(bào)批公布。農(nóng)村土地利用規(guī)劃在得到村民同意后，將其上報(bào)給各級政府與有關(guān)部門進(jìn)行審批，并將審批結(jié)果進(jìn)行公示。

4 土地利用規(guī)劃編制內(nèi)容

4.1 合理規(guī)劃安排建設(shè)空間

4.1.1 宅基地。宅基地的布置必須嚴(yán)格按照“一戶一宅”的國家政策和每個(gè)宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量與人口變化趨勢，來合理地確定宅基地用地面積[4]。在確定宅基地用地面積時(shí)，對農(nóng)村內(nèi)的閑置土地、閑置宅基地進(jìn)行充分地利用，盡可能地集中規(guī)劃宅基地。在確定宅基地位置時(shí)，要按照生活便利、居住環(huán)境良好、便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、體現(xiàn)地方特色的原則，從而便利公共基礎(chǔ)設(shè)施用地安排。在人口多、經(jīng)濟(jì)集中的城鎮(zhèn)，可以根據(jù)道路交通產(chǎn)業(yè)布局的特點(diǎn)，來進(jìn)行宅基地的規(guī)劃布局，從而實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在宅基地的布局上，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)對建筑的風(fēng)格和高度進(jìn)行設(shè)計(jì)。

4.1.2 公共用地。農(nóng)村公共用地規(guī)劃的內(nèi)容主要包括公共基礎(chǔ)設(shè)施用地、道路交通用地、綠化用地。公共基礎(chǔ)設(shè)施用地例如農(nóng)村衛(wèi)生院、學(xué)校、村委會(huì)、供水與電信設(shè)施等；道路交通用地包括村間道路、內(nèi)外交通道路等；綠化用地包括公園、道路綠化等。在進(jìn)行編制該規(guī)劃時(shí)，以農(nóng)村實(shí)際人口數(shù)量為基礎(chǔ)，根據(jù)規(guī)劃要求，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件、文化環(huán)境和未來發(fā)展方向，進(jìn)行合理的規(guī)劃。

4.1.3 經(jīng)營性建設(shè)用地。在對經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃時(shí)，要按照集中布局與節(jié)約利用的原則進(jìn)行合理的規(guī)劃，不占用農(nóng)村生產(chǎn)用地與生態(tài)用地，要落實(shí)經(jīng)營性建設(shè)用地管理原則，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然條件、歷史文化等情況，充分考慮經(jīng)營性用地的占比。

4.2 合理規(guī)劃安排農(nóng)業(yè)空間

4.2.1 耕地保護(hù)。實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任制度，嚴(yán)格遵守耕地紅線，做好永久性基本農(nóng)田保護(hù)與劃定的工作。耕地保護(hù)內(nèi)容主要包括對永久性基本農(nóng)田的保護(hù)與一般農(nóng)田的保護(hù)。對耕地的劃分是首先通過對耕地資源進(jìn)行調(diào)查與評價(jià)，再根據(jù)評價(jià)的結(jié)果，結(jié)合實(shí)際耕地的坡度、鄰接情況，最后充分考慮產(chǎn)業(yè)需求、村民意愿、生態(tài)保護(hù)等因素[5]。對稻田、溝渠、運(yùn)河、道路等進(jìn)行綜合的整治，整治后達(dá)到優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、肥沃標(biāo)準(zhǔn)的耕地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為永久性基本農(nóng)田，同時(shí)要公開永久性基本農(nóng)田的確切位置，設(shè)立統(tǒng)一的保護(hù)標(biāo)志與界樁，使其不被占用或者調(diào)整。

4.2.2 林地保護(hù)。在對林地保護(hù)區(qū)進(jìn)行劃分時(shí)，要考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展對林地的要求，對林地保護(hù)利用的結(jié)構(gòu)與空間布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對林地資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，適當(dāng)加快植樹造林的步伐，實(shí)現(xiàn)林地資源的可持續(xù)發(fā)展。一些村莊以林業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，要嚴(yán)格按照持續(xù)利用、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)管理的原則，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展實(shí)際情況，對林業(yè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃，保證規(guī)劃切實(shí)可行，使林地資源能夠穩(wěn)中有升，村莊林業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠健康發(fā)展，村民收入能夠持續(xù)增長。

4.2.3 其他農(nóng)業(yè)用地。根據(jù)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的用地需求，對草地、水域與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用園進(jìn)行合理的布局，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與農(nóng)業(yè)用地效率。除此之外，根據(jù)相關(guān)部門的管理要求，對生產(chǎn)設(shè)施用地、配套設(shè)施用地以及附屬設(shè)施用地進(jìn)行合理規(guī)劃，防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地被擅自轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在一些村莊內(nèi)存在一定規(guī)模的濕地，要對濕地生態(tài)功能進(jìn)行充分考慮，從而制定相應(yīng)的保護(hù)措施。

4.3 合理規(guī)劃安排生態(tài)空間

4.3.1 生態(tài)空間布局。農(nóng)村最寶貴的財(cái)富是優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，這是它區(qū)別于到處都是鋼筋水泥的城市的最大優(yōu)勢。這些鄉(xiāng)村特色生態(tài)功能應(yīng)作為村級土地利用規(guī)劃的重要內(nèi)容，采取規(guī)劃措施保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)空間布局。在總體布局上，要有序地進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對農(nóng)業(yè)用地與生態(tài)用地的保護(hù)紅線進(jìn)行劃分，從而構(gòu)建出合理的城鎮(zhèn)化格局、生態(tài)安全格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。在需要進(jìn)行水土保持、保護(hù)生物多樣性等具體地塊，要切實(shí)做好生態(tài)保護(hù)工作。對于出現(xiàn)水土流失、土地荒漠化等問題的區(qū)域，應(yīng)將其劃入生態(tài)用地，采取相應(yīng)的措施對其進(jìn)行保護(hù)。

4.3.2 生態(tài)用途管控。在對生態(tài)空間進(jìn)行布局規(guī)劃時(shí)，要對生態(tài)空間利用區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格的管控，防止將生態(tài)用地非法轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地。當(dāng)生態(tài)空間需要占用土地時(shí)，必須走法律程序再得到有關(guān)部門批準(zhǔn)后再進(jìn)行下一步工作。為了避免人們的生產(chǎn)生活對生態(tài)環(huán)境造成破壞，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，對生態(tài)空間實(shí)行承載力控制。

4.3.3 生態(tài)維護(hù)修復(fù)。倡導(dǎo)開展生態(tài)環(huán)境的維護(hù)與修復(fù)以及提升生態(tài)功能的活動(dòng)，積極促進(jìn)建設(shè)用地有序地從生態(tài)空間內(nèi)退出。針對鄉(xiāng)村內(nèi)的水土流失、荒漠化等問題，進(jìn)行綜合治理，對受損土地進(jìn)行修復(fù)，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

5 土地利用規(guī)劃編制中存在的問題

5.1 規(guī)劃方案不詳盡

現(xiàn)行土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)土地資源的綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)，缺乏對土地資源的詳細(xì)分類和具體規(guī)劃，總體規(guī)劃在實(shí)施時(shí)存在若干問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地規(guī)劃中，應(yīng)從微觀規(guī)劃層面考慮，在實(shí)際編制的過程中要注意對細(xì)節(jié)的把控，從而體現(xiàn)對土地資源的精細(xì)化管理，有利于土地資源的科學(xué)合理利用。

5.2 規(guī)劃銜接存在阻礙

土地資源利用總體規(guī)劃涉及了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及歷史文化等方面，但是，在實(shí)施土地資源利用規(guī)劃時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)銜接問題，具體表現(xiàn)在實(shí)際項(xiàng)目與規(guī)劃進(jìn)行銜接時(shí)，出現(xiàn)不協(xié)調(diào)或者矛盾的現(xiàn)象，除此之外，在實(shí)際土地資源利用時(shí)，會(huì)遇到需要對原有的土地規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了土地資源利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性。

5.3 側(cè)重土地利用開發(fā)

現(xiàn)如今，土地資源十分稀缺，其具有重要的經(jīng)濟(jì)與利用價(jià)值。土地資源是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)，因此城市在編制土地利用規(guī)劃時(shí)注重土地的開發(fā)與利用，而忽視了對其的保護(hù)，例如：城市的土地資源被大量用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到一定影響。

5.4 缺乏公眾參與

在編制土地資源利用規(guī)劃時(shí)，要積極接受當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的建議，對規(guī)劃方案進(jìn)行相應(yīng)的修改。目前，編制過程中公眾參與度低，甚至一些規(guī)劃中的土地所有者都沒有提前了解規(guī)劃用途。從土地規(guī)劃編制來看，規(guī)劃工作仍停留在政府層面，土地使用者和權(quán)利人在不了解規(guī)劃工作的情況下處于被動(dòng)和盲目狀態(tài)，不利于土地利用整體項(xiàng)目的開展。

6 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村土地利用規(guī)劃編制優(yōu)化策略

6.1 細(xì)化規(guī)劃方案

在土地資源利用規(guī)劃編制的過程中，要根據(jù)之前的規(guī)劃中缺少的細(xì)節(jié)問題，對現(xiàn)在編制的規(guī)劃進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)充與細(xì)化，使其更具有指導(dǎo)意義與規(guī)范作用。

在土地資源利用規(guī)劃正式實(shí)施前，要對農(nóng)村土地利用情況進(jìn)行充分的調(diào)查，確保調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與全面性，防止土地利用規(guī)劃與實(shí)際土地利用情況不一致；在規(guī)劃中要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性。鄉(xiāng)村振興離不開產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因而要明確鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局，保證土地利用規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)用地保持一致。

6.2 規(guī)劃有效銜接

土地資源利用規(guī)劃的根本目的是更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)合理地利用土地資源。在編制規(guī)劃時(shí)，要保證各個(gè)規(guī)劃之間能夠有效地進(jìn)行銜接，避免出現(xiàn)規(guī)劃錯(cuò)誤與使用矛盾的情況出現(xiàn)。

根據(jù)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，將農(nóng)業(yè)規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃融合在一起，為確保各個(gè)規(guī)劃能夠協(xié)調(diào)運(yùn)行，在編制各個(gè)規(guī)劃時(shí)，要提前溝通與對接；通過將景觀風(fēng)貌、生態(tài)修復(fù)、土地整合、工業(yè)用地、村莊建設(shè)、耕地保護(hù)等農(nóng)村土地規(guī)劃利用高度整合，充分體現(xiàn)土地資源的價(jià)值和作用；如果各項(xiàng)規(guī)劃之間存在矛盾和沖突，要根據(jù)現(xiàn)有土地資源情況分析矛盾類型，采取科學(xué)措施予以化解。實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各部門參與土地規(guī)劃編制。

6.3 注重生態(tài)保護(hù)

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展中，生態(tài)環(huán)境受到了不同程度的破壞。因此，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，改變現(xiàn)有土地資源規(guī)劃的思路，從而營造出更好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

對農(nóng)村的林地、農(nóng)田、道路等進(jìn)行綜合的治理，在土地專項(xiàng)規(guī)劃中，明確建設(shè)用地、生態(tài)用地等，指導(dǎo)土地資源的綜合治理；實(shí)施生態(tài)保護(hù)，因地制宜加強(qiáng)土壤污染、土地沙化、水土流失等土地資源修復(fù)，綜合治理廢棄、閑置、散亂的農(nóng)舍，從而改變農(nóng)村面貌；落實(shí)耕地增減政策。占用耕地時(shí)，要實(shí)行“占多少，補(bǔ)償多少”的政策，使耕地面積不被侵犯。

6.4 鼓勵(lì)公眾參與

土地資源利用規(guī)劃關(guān)乎鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、村民的利益，因此，在實(shí)際規(guī)劃中，應(yīng)該鼓勵(lì)村民參與，積極聽取村民的意見，使土地規(guī)劃得到村民的認(rèn)可，在規(guī)劃實(shí)施中可以減少阻力。

國土部門樹立公眾參與的正確認(rèn)知，在宣傳、規(guī)劃、基層調(diào)查等階段加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ǎ嗲篱_展宣傳教育，讓村民了解政策。鼓勵(lì)公眾通過社會(huì)調(diào)查和走訪參與土地規(guī)劃。農(nóng)民作為農(nóng)村土地資源的受益人，對于土地資源的規(guī)劃有知情權(quán)。鼓勵(lì)村民參與土地資源利用規(guī)劃，可以避免社會(huì)矛盾。

7 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村振興成為當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。在編制土地資源規(guī)劃時(shí)，要因地制宜，綜合考慮各個(gè)方面，保證規(guī)劃方案的科學(xué)合理，使其能夠適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，充分發(fā)揮出土地資源的價(jià)值與作用。