我國農村地區生態環境建設審計問題研究
——以農村生活垃圾分類為例

楊洋李光大張朋

(1.西京學院，陜西 西安 710123；2.淄博建筑工程學校，山東 淄博 256400)

引言

在全面總結過往經驗，分析當前環境形勢后，黨的十九大提出“五位一體”總體戰略布局，把生態文明建設提升至十分重要的位置。堅持生態文明建設，就是要堅持人與自然和諧共生，在經濟發展的同時，要保證生態環境免遭破壞。農村垃圾分類，是城市垃圾分類的拓展和延伸，需要投入更多的時間和精力培養農村地區常住人口的垃圾分類習慣，建設完善的垃圾分類機制和維護機制，將垃圾分類真正地落到實處。據統計，我國現在農村地區常住人口約為57661萬人，占全國人口的41.48%。根據不同地區公布的生活垃圾的日均排放測算，以每人每日排放0.9kg來看，我國農村地區每日可產生的垃圾排放量就達到了將近52萬t，一年所排放的垃圾總量達到了1.89億t。所以，我國實行垃圾分類尤其是農村地區實行生活垃圾分類應當引起足夠的重視。相應的，涉及關于垃圾分類政策的貫徹落實情況，需要最大程度發揮重大政策落實跟蹤審計的作用，實時進行動態審計的追蹤與督查，不斷在政策落實過程中揭示運行機制的問題與困難，及時發現并整改項目的不足之處，達到提升政策實施效果的目的。

2015年12月8日，由中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》(中辦[2015]58號)指出，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。對于不同地區垃圾分類環境保護政策，實施審計時應當做到對政策的專項資金、相關資源和具體領導干部開展審計程序，保證政策平穩落地。環境政策是國家重大政策的關鍵一環，生態環境建設是國家重點發展目標之一，充分發揮政策跟蹤審計的職能，讓審計成為政策貫徹落實的著力點，就能讓更好的生態環境成為人民生活質量增長的發力點，就能更好地建設和發展富強民主文明、和諧美麗的社會主義現代化國家。

1 農村地區垃圾分類現狀分析

當前我國垃圾分類正處在“城市快速落實、農村剛剛起步”階段，城市地區垃圾分類開展較早且漸趨成熟，農村地區卻并未引起足夠重視，城鄉之間垃圾分類落實進度不斷被拉大。我國農村生活垃圾分類目前主要呈點狀分布，僅有極少數農村地區真實開展了生活垃圾分類并堅持施行垃圾分類政策。從分布來看，開展垃圾分類的農村地區主要集中在東部沿海的江浙滬一帶，中西部地區和東北地區的農村并未大范圍開展和施行相應的垃圾分類政策。浙江省工作協調小組辦公室在2021年4月提出，到2021年年底達到浙江全省農村生活垃圾回收利用率達53%以上、垃圾分類覆蓋面達90%以上的目標。相對應的，在2021年1月15日西安市首個農村生活垃圾分類便民驛站才剛剛建成并投入使用，我國農村生活垃圾分類不同地區的實施效果差異日益顯著。

以浙江省為例，在2020年12月1日，全國農村生活垃圾分類處理運行管理技術研討會在金華舉行。從2003年浙江省委、省政府提出“千村示范、萬村整治”工程，到如今把農村垃圾整治納入該工程的5大項目之一，建設“美麗浙江”的步伐就一刻也未停歇過。浙江杭州根據農村地區生活垃圾的特點，制定了“四定一撤”的新模式，即要做到“定點投放、定時收集、定車運輸、定位處理和撤桶入戶”，農民定時定點進行生活垃圾投放并實時進行積分記錄。浙江省衢州市政府每年公布預計投入資金的使用情況，切實保證每一筆資金都合理使用。

表1 2020年衢州市農村生活垃圾分類計劃情況

在我國西北和東北地區農村生活垃圾分類鮮有涉及，政府部門的重視程度不足，加之農村生活垃圾分類的迫切程度不夠，形成該部分地區反應慢、啟動慢的特征。由此造成的農村生活垃圾分類政策跟蹤實施審計的進度亦不相同。在政策施行時間較長的地區，農村生活垃圾分類意識已經很好培養起來，浙江省政府在2020年針對《浙江省農村生活垃圾減量化資源化主體設施規范建設要求》，要求各地市對農村地區的垃圾分類進行建設施工管理，建立進展跟蹤制度，把握建設質量和工作進程，引入政策跟蹤落實審計對政策實施起到監管和審查的作用。而對于農村生活垃圾分類開展較為滯后的地區，由于政府部門并未引起足夠的重視，導致垃圾分類政策出臺較晚甚至并未出臺，致使審計部門難以依據現有的政策深入基層制定審計計劃、開展審計工作，遲遲未發揮出政策跟蹤審計應當起到的重要作用。

總體來看，我國農村生活垃圾分類仍未引起相關部門的足夠重視，城鄉地區垃圾分類實施進度差異大、東西部地區開展農村垃圾分類差異大的特點越發明顯。開展垃圾分類的農村地區其分類的具體內容并未形成較為統一的標準，許多農村垃圾分類的開展結果均以失敗告終，甚至在開展垃圾分類時存在欺上瞞下的情況，大搞特搞形式主義而并未將垃圾分類真正的內涵和意義進行全方位的普及和宣傳，導致農民對垃圾分類的評價褒貶不一。另外，審計并未真實有效開展，在相關政策實施過程中并未發揮出政策跟蹤審計該有的審查和監督的作用，造成出臺的政策越來越難以得到真正施行。

2 農村地區垃圾分類存在的問題

由于我國農村地區垃圾分類處在起步階段，在實際政策執行中存在許多現實問題亟待解決。在制定垃圾分類政策時，各地政府應當做好合理的規劃與安排，根據各村實際情況切實落實政策實行和整改措施，解決好各類難題。目前來看，針對我國農村地區的垃圾分類情況仍存在以下問題。

2.1 垃圾分類未引起足夠重視

我國農村生活垃圾分類仍未引起足夠的重視，垃圾分類標準“碎片化”嚴重。由于我國不同地區農村生活垃圾分類的迫切程度不同，當地政府對于垃圾分類的重視程度也不一致。在“人多地少”的東部沿海地區，農村生活垃圾分類早已是迫在眉睫。若不進行垃圾分類則很可能造成垃圾填埋用地枯竭，農村垃圾形成圍村、圍壩的情況，影響農村地區生態環境保護。當地政府為了促進生態環境改善、建設美麗鄉村的目標，及時迅速地開展農村生活垃圾整治整改措施，施行垃圾分類政策。然而在西北、東北等地區，由于“地廣人稀”，其垃圾填埋用地并未受到影響，加之人口存在大量流失的情況，造成當地政府部門對于垃圾分類尤其是農村地區垃圾分類的迫切性和需求性不高，導致很多地區并未出臺相關政策。垃圾分類是一種讓垃圾合理處理、循環利用的合理方式，是保障農村耕地和生活用地、保護生態可持續健康發展的有效措施之一。各地政府部門只有深切認識到發展經濟與保護環境“兩手都要抓”，充分發揮好在政策落實過程中審計的職能作用，才能更好地實現科學發展。

2.2 垃圾分類標準不適用

當前農村垃圾分類標準照搬城市生活垃圾分類標準的痕跡嚴重。農村地區的生活垃圾分類有其特殊性，普遍對城市垃圾分類標準不適應，農民難以根據城市的標準來進行日常垃圾的分類。以正常城市生活垃圾分類標準來看，大部分城市的垃圾分類分為其他垃圾、廚余垃圾、可回收物和有害垃圾4類。由于大部分農戶家飼養的家禽可以幫助解決掉大量的廚余垃圾，農民很難辨別其他垃圾與廚余垃圾的區別，自然也就對垃圾分類不夠重視。即使做到分類垃圾桶送桶入戶，但大部分農戶為圖方便還是使用大型塑料桶或者鐵桶來裝垃圾，讓垃圾分類桶成為擺設。另外，某些地區的垃圾分類標準存在朝令夕改的情況，農戶對于生活垃圾分類的政策難以切實把握，最終失去垃圾分類的信心和耐心。在浙江省金華市的金東區瑣園村，垃圾分類僅有簡單的“可腐爛”和“不可腐爛”2個標準，村里農民稱這個標準為“會爛的”和“不會爛的”，這一舉措大大提高了垃圾分類的效率，同比減少近70%的垃圾。當地政府的這句“和農民講垃圾分類，要用農民的話”深入人心。

2.3 垃圾分類運行機制不健全

當前我國農村地區生活垃圾分類的運行機制仍不夠健全，垃圾分類設施建設不到位。垃圾分類的重點不是如何去對垃圾分類，而是將垃圾分類之后要如何處理和維護，這是一整套的流程機制，不能僅僅關注垃圾分類這一個具體的步驟而忽視其他方面。垃圾分類的運行機制要求在農村地區開展生活垃圾分類的同時，要建設垃圾分類站、嚴格垃圾分類的運輸、進行分類后的垃圾處理以及關注后續維護等，只有這樣才能保證前期所做的垃圾分類是有意義的。如果忽視了其中任何一個步驟，那么單單宣傳垃圾分類并不能夠從根本上達到可持續發展這一核心理念，也不可能更有利于生態環境的建設。在進行政策落實審計時，只有打破表面上的形式主義，真正做到建設一整套因地制宜的運行機制，才能充分發揮農村生活垃圾分類的積極作用。

2.4 垃圾分類經費無法保障

農村地區生活垃圾分類的經費無法得到充分保障。在對農村生活垃圾分類不夠重視的地區，很容易對垃圾分類的專項資金進行挪用或侵占，或者僅僅對于試點地區撥付經費，后續維護費用常常難以得到保障。以上文中衢州市為例，在2020年針對農村生活垃圾分類日常處理投入資金合計3298萬元，共涉及83個行政村，平均每個行政村花費39.73萬元。若將這個數據推行至全國691510個行政村中，則每年大約需要花費專項資金2800萬元，這還不包括垃圾分類的設施建設和后續維護的資金。若考慮前期建設和后續維護資金，則勢必又是一筆巨額開支。目前來看，國家并沒有針對垃圾分類制定后續維護的專項資金，當地政府也難以針對后續維護進行資金扶持，跟蹤政策落實審計無法開展，農村生活垃圾分類任重而道遠。

3 農村地區垃圾分類對策建議

針對目前農村地區生活垃圾分類存在的各類問題，要充分發揮政府的主導作用和農民的主體作用，政府部門在重視垃圾分類的同時要注意培養農民的自覺性，實現循環再生、資源循環利用，政府部門要充分發揮審計在政策實施中的監督作用，在審計過程中做到“審改結合”，推動垃圾分類政策落到實處。

3.1 審計垃圾分類政策的適用性，形成有效的垃圾分類標準

審計機關和審計部門要進行針對垃圾分類政策的適用情況的審計工作，形成有效的垃圾分類標準。針對各地政府出臺不同的垃圾分類政策，跟蹤審計要發揮其專有的優勢，深入基層了解垃圾分類標準的制定和實施，審核各農村垃圾分類政策是否只是流于形式還是切實可行，要對農村生活垃圾分類政策動態監督，隨時把握，形成定時審核和不定時抽查的審計模式，將政策跟蹤審計滲透進政策的發布和實施當中去。要將相關審計人員納入政策討論、制定和實施的整個流程當中，讓審計人員更加了解政策的原理和運行機制，才能夠在實施過程中及時發現政策存在的不合理之處，并及時提出改進建議，完善政策內容和機理，保證政策有效實施。

3.2 審計農村生活垃圾分類運行機制，形成有效的垃圾分類體系

審計機關和審計部門要對農村生活垃圾分類運行機制和設施建設情況進行審計，確保政策形成合理有效的運行機制。在建設農村垃圾分類站、垃圾運輸和垃圾分類處理時，要嚴格遵守項目建設流程，審計人員要重點關注項目啟動階段中的項目選定、項目立項、可行性研究等問題，項目規劃階段中進度、質量、費用的規劃，項目實施階段中實施準備、實施計劃和實施控制的內容以及項目收尾階段合同驗收、成果交接和經驗總結的問題，把握好項目生命周期的各個環節，保障垃圾分類運行機制的有效建設，形成切實可行的、持續可循環的垃圾分類體系，讓農村地區的生活垃圾從產生到回收形成完善的運轉流程，真正做到農村地區生態環境的可持續發展。

3.3 嚴格開展農村地區生活垃圾分類專項資金審計

政府部門要嚴格開展農村地區生活垃圾分類專項資金審計，確保每一筆資金都花在刀刃上。要制定具體的環保資金評價和實施體系，對垃圾分類資金的申請、撥付、管理、使用進行穿行測試，堅持資金使用的流程準確、用途準確、結果準確。在審計過程中，要充分結合大數據審計的思路，運用數據庫對農村生活垃圾分類的專項資金進行統計和審查，明確資金的實際去向，對資金的使用實施動態監督，根據各個行政村制定不同的標準，知悉資金投入后產生的實際效果。審計部門還應當積極開展現場審計工作，對資金使用效果的實際情況進行查驗，積極問詢農村常住人口政策施行情況，更多的從基層獲取有用的信息，確保匯集的數據真實可靠，從而準確發現問題并提出針對性的整改建議。

4 結論

在全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興之際，環境問題被越來越多的提及和探討。從上海市進行垃圾分類到爭取在全國范圍內施行垃圾分類政策，仍有很長的道路要走。審計所要完成的不僅僅是針對這些政策的落實進行監督，更要代表政府和人民去監督政策的效益和維穩。各個地區的政府不僅要實施，更要高質量的完成，因地制宜，治用結合，變廢為寶。國家也要重視專項資金和維持資金的撥付，確保每一分錢都能夠用在環境建設當中，提高環境質量。作為個人來說，要盡到自己的能力去宣傳垃圾分類的知識，從自身起做到垃圾分類、做好垃圾分類。相信在黨和人民群眾的共同努力下，實現自覺垃圾分類、環境質量飛躍的一天會早日到來。