檔案治理現代化背景下重構高校檔案利用模式的思考

■耿 強 王 珊 孫 勇

隨著我國經濟、社會和科技發展進入新時期，國家提出依法治國方略，進一步深化體制機制改革，轉變政府工作職能，全面推進國家治理體系和治理能力現代化。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱檔案十四五規劃）對做好新時代檔案工作提出建立健全“四大體系”戰略任務，其中包括方便人民群眾的檔案利用體系、適應新時代發展需求的檔案治理體系。明確七個檔案工作發展目標，其中要求檔案利用服務達到新水平、檔案信息化建設再上新臺階、檔案科技創新實現新突破。上述目標任務作為當前檔案工作總的指導思想，其精神內核突出體現了“依法治檔、服務群眾”的檔案利用觀。這一觀念也體現在新修訂《檔案法》總則和分則多個章節條目，呈現體系化表征，并貫穿始終。例如規定檔案利用主體除有保護檔案的義務外，還享有依法利用檔案的權利，通過權利保障機制、權責制衡機制，進一步完善檔案利用體系。新檔案法和檔案“十四五”規劃中有關檔案利用服務理念、制度的貫徹實施，有賴于各級各類檔案機構進一步細化落實。面對新情況、新問題，高校檔案機構要立足當下、開拓創新，構建符合新時代要求的檔案利用服務體系，提升高校檔案治理現代化水平。

一、高校檔案利用模式演變

新《檔案法》規定了“為有效保護和利用檔案，……推進國家治理體系和治理能力現代化”的立法目的，為新時期檔案工作由“檔案管理”的傳統模式向“檔案治理”的現代模式轉變指明方向。隨著高校檔案的利用價值逐漸增強，利用目的趨向多元化，利用人數和利用卷次均呈顯著增加的態勢，固有的以高校檔案機構為中心的傳統檔案利用模式難以為繼，亟需突破現有治理框架，實現檔案資源模塊的縱向貫通和檔案利用主體的橫向協同，構建新型高校檔案利用模式。與此同時，需要回首高校檔案利用曾經走過的歷程，深刻反思經驗教訓，堅持問題導向，做到有的放矢。檔案利用工作與檔案資源收集保管工作是事物的一體兩面，互為因果關系，利用工作的優劣與其他各環節工作的完成效果有直接關系，通過利用工作發現問題，對其他環節能起到促進和提升作用。高校檔案利用工作亦不例外，自1987年《檔案法》頒布實施后，其演進過程大致歷經了3個發展階段。

（一）檔案利用的傳統載體階段

第一階段自20世紀80年代末至90年代末。為貫徹落實1987年《檔案法》的相關規定，原國家教委1989年頒布《高等學校檔案管理辦法》（以下簡稱6號令），以及90年代以來相繼頒布的《高等學校檔案實體分類法》《高等學校檔案工作規范》《中國檔案分類法教育檔案分類表》《高等學校檔案通用主題詞表》等一系列配套制度規范。形成以6號令為統領，實體分類法等標準、規范為支撐的高校檔案制度體系，稱為高校檔案業務建設“四大基礎工程”。總的指導思想是加強高校檔案管理，逐步向規范化、標準化和現代化方向發展。制度建設的側重點體現為從根本上解決當時高校檔案“收集難”問題，相對弱化了檔案利用的重要性，強調在提高管理水平同時，為充分發揮檔案作用，通過多種方式，逐步向校內和社會開放檔案，為檔案利用創造便利條件。這一階段的高校檔案利用工作可概括為：規范檔案利用方式，拓寬檔案利用渠道，發揮檔案利用價值。高校檔案機構逐步形成傳統載體檔案利用模式，能夠滿足當時的利用需求，發揮了檔案服務社會的積極作用。

（二）檔案利用的信息化初始階段

第二階段自21世紀00年代初至10年代中期。高校檔案事業進入縱深發展通道，檔案利用成效顯著，在領導決策、學校建設、教育評估、科學研究、行政管理、權益維護、信用憑證等方面發揮了重要作用。2002年國家檔案局頒布《全國檔案信息化建設實施綱要》明確提出通過加強檔案信息化基礎設施建設，加強電子文件歸檔管理和館藏檔案數字化，通過網站建設實現檔案資源共享利用，發揮檔案信息資源服務社會的作用。國家檔案主管部門提出“存量數字化、增量電子化”的工作要求，2008年教育部會同國家檔案局全面修訂了《高等學校檔案管理辦法》（第27號令），其中也明確提出高校紙質檔案與電子檔案同步歸檔要求，高校檔案機構相繼啟動檔案信息化工作，布置檔案管理信息系統，開展傳統載體檔案數字化，探索電子文件歸檔與管理可行性路徑等工作，初步實現檔案信息資源共享和利用。這一階段高校檔案利用工作可概括為：完善檔案信息資源建設，面向檔案利用需求，初步實現檔案利用信息化。高校檔案機構運用信息技術手段，建設檔案館門戶網站，開通電子郵箱查詢等方式，進一步拓寬檔案利用網絡渠道，豐富利用方式。

（三）檔案利用的數字化轉型階段

第三階段自21世紀10年代中期至今。隨著數據挖掘、人工智能、云計算、區塊鏈等信息技術快速發展，國家在社會和經濟發展領域出臺多項戰略性舉措，如2015年國家提出經濟社會發展“互聯網+”戰略，意在推動新的社會形態和經濟發展模式；2017年國家出臺《新一代人工智能發展規劃》，將人工智能作為產業變革的核心驅動力之一；2019年國家明確區塊鏈技術集成應用在新的產業變革中的重要作用，推動區塊鏈技術在自主創新領域的快速發展。2020年新《檔案法》設專章規范檔案信息化建設，國家檔案主管部門先后頒布實施《電子檔案管理系統基本功能規定》《電子檔案移交與接收辦法》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》等規范標準。2021年教育部發布《高等學校數字校園建設規范（試行）》積極發展“互聯網+教育”，推動信息技術與教育教學深度融合。經濟社會環境和信息技術的深刻變革，對高校檔案利用工作產生深遠影響，利用主體多元化，利用需求多樣化，利用方式信息化，服務利用工作量與工作難度隨之成倍增加，以電子文件為核心的檔案數字資源在日常工作生活場景的應用趨于普遍，電子文件管理與電子檔案利用成為當前檔案工作的重點和難點。這一階段高校檔案利用工作可概括為：檔案服務利用工作與數字校園建設深度融合，構建多維治理體系，提升檔案治理效能，實現檔案服務利用數字化轉型。

二、高校檔案利用模式演進的驅動力

按照檔案“十四五”規劃要求，檔案治理現代化的主要任務，即全面推進檔案治理體系建設，提升檔案治理效能。高校檔案服務利用模式在立足高校檔案機構收、存、管、用基本職能基礎上，經歷了上述3個發展階段，深刻體現了其內涵式發展路徑。高校檔案利用工作各要素發生了顯著變化，利用主客體關系由模糊逐步清晰，利用原則由封閉走向開放，利用流程由復雜變簡單，利用方式由手工轉向智能，利用主體由單一走向多元。上述變化為高校檔案利用工作的發展指明方向，新形勢下如何重構高校檔案利用體系，提升檔案利用效能，成為當前亟待解決的問題。在討論高校檔案利用新機制、新模式前，需要深入分析當前高校檔案利用模式演進的驅動力成因。

（一）參與主體的多元化

高校檔案利用主體按職能一般分為：高校檔案機構、檔案形成單位、檔案利用申請方（如表1所示）。上述利用主體形成于檔案利用的傳統載體階段，完善于檔案利用的信息化初始階段。隨著國家檔案體制機制改革的深入推進，檔案的內涵和形態從模擬態向數字態轉型，大數據分析、移動互聯技術廣泛應用發展，信息交互由單向供給模式向多元參與模式轉變，高校檔案服務利用工作重心也逐步聚焦用戶體驗，更多利益相關方參與到該項事務中來，如各級檔案主管部門在頂層設計、政策引領、監督檢查等方面將發揮更積極作用。檔案第三方服務機構在遠程信息平臺建設、人工智能檢索、大數據統計等服務利用領域發揮著愈加重要的作用。各級檔案學術團體和社會組織在化解信息孤島、實現信息共享、減少用戶成本等方面開展積極有益的探索，如建立跨區域、校際間學籍信息核實平臺等，對高校檔案管理利用模式轉型產生深刻影響。

表1

（二）管理實施方式的交互性

在多元主體參與檔案利用過程中，各利益相關方訴求相互交織，有些甚至產生矛盾沖突，導致出現利用困境現象。各高校檔案機構積極探索平衡各方需求，檔案利用方式逐步由強制給予型向交流互動型轉變。由于高校檔案利用工作有多滿足本校利用需求，長期忽視校外機構和個人的利用需求的特點，導致重收集、輕利用現象長期困擾高校檔案機構。隨著檔案數字時代的到來，“互聯網+”戰略的深入實施，以及社會治理方式法治化，高校檔案機構面臨利用申請方即“用戶”更加多元化的利用需求，探索改進科技創新，改進服務機制，提升服務利用水平。如國外高校建設檔案互動交流平臺，搭建檔案機構與用戶之間的溝通橋梁，邀請用戶深度參與利用過程，達到精準為改善檔案服務利用工作目的。國內高校檔案機構建立移動互聯新平臺，通過微信公眾號、短視頻等去中心化的傳播方式發布服務利用信息，在保護知識產權和個人隱私的前提下，吸引更多潛在用戶關注檔案信息的查詢利用，提供互動交流渠道，揭開了檔案利用環節的神秘面紗。

（三）服務利用方式的開放性

新《檔案法》對檔案開放和利用規則進行了部分創新，其中將檔案封閉期從30年縮短為25年，明確檔案利用主體利用權，并且規定了當利用權受到侵害時利用申請人的救濟途徑。從權利保障角度，檔案開放是供不特定社會公眾申請利用的一種公民檔案權利保障機制。其是近代公民權的具體表現之一，是社會進步思潮和民主法治精神在檔案治理領域的表現形式。高校檔案服務利用工作走過了由封閉性管理，逐步面向服務對象即“用戶”的開放性轉變過程。高校檔案開放主要包含開放主體、開放對象、開放范圍、開放方式和開放流程等要素。隨著高校檔案機構進入檔案利用的數字化轉型階段，基于前端控制理念，高校檔案機構逐步探索在專業檔案領域建立分布式電子檔案保存機制，與此同時在服務利用領域完善專業檔案資源分布式授權認證功能，即通過技術進步重構檔案開放方式，優化檔案開放流程，通過制度創新擴大檔案開放范圍，平衡開放主體與開放對象利益關系，實現面向資源和面向用戶的雙向開放。

（四）信息技術迭代加速化

新《檔案法》增設專章“檔案信息化建設”，從檔案信息化建設的發展規劃、電子檔案信息系統建設、電子檔案法律效力、傳統載體檔案數字化、電子檔案的移交保管、數字檔案館、信息資源共享等7個方面系統進行了規范。當前現代信息技術迭代加速和“互聯網+”戰略的深入推進，催生了公共服務領域向“數字化”轉型。例如地方政務服務“一網通辦”平臺建設，民生檔案信息化查證，“最多跑一次”改革等舉措，通過技術創新，實現了業務系統文件在歸檔時間線上的差異化管理，以用戶為中心的檔案服務簡化了傳統借閱理念所依附的制度約束，檔案治理體系得到進一步優化，檔案治理效能得到進一步提升。隨著高校數字校園、智慧校園建設規劃逐步落地，高校檔案資源體系在原有增量電子化、存量數字化的基礎上朝著智能化、數據化方向發展。本著“服務零距離、師生少跑腿”工作作風，高校檔案機構順應發展趨勢，聯合第三方服務機構相繼開發了各類數字檔案服務平臺，使檔案服務利用信息化建設在基于數據化的多維場景模式下向深度、廣度進一步發展成為可能。

三、重構高校檔案利用服務模式的若干建議

經濟基礎決定上層建筑，伴隨著生產力的發展，舊的制度無法適應新的社會經濟環境，就需要視具體情況進行修改，制度創新從而推動了人類社會的發展。檔案治理現代化的總體要求，新《檔案法》關于檔案利用的各項制度設計，以及《高等學校檔案管理辦法》的進一步修訂，都對增強高校檔案服務利用效能提出了更高要求。高校檔案機構應緊密圍繞“依法治檔、服務群眾”核心理念，整合各環節要素，充分發揮多元主體能動性、提高參與度，構建“基于信息化的一站式檔案利用模式”。主要是指，以信息技術為手段，以優化完善檔案利用流程和規范多元利用主體職責分工為前提，基于“服務群眾”理念，從提出利用申請、前置審核、調取檔案信息、出具結論、到利用效果反饋為鏈條，形成全流程信息化閉環管理的“一站式”新型檔案利用模式。具體包括：

（一）檔案信息的關聯與調取

通過檔案遠程利用系統和檔案資源庫、檔案管理信息系統、各部門業務系統的實時在線數據關聯與調取，打破傳統檔案利用環節不同系統間的信息壁壘。一是傳統載體檔案的數據化，在檔案數字化基礎上，通過OCR技術將檔案資源和檢索工具等不可讀取的JPEG格式轉化為可讀取的和雙層 PDF格式，為檔案的數據化管理打下堅實基礎。二是運用跨平臺Java B/S分布式技術開發電子檔案利用平臺，實現系統在Unix、Windows、Linux等操作系統環境下移植，以及檔案資源數據的有效存儲和調用。三是基于數據化管理思維的五個維度即細分思維、對比思維、異常值、拐點思維、數值轉換思維、數據呈現思維，探索檔案遠程利用系統與檔案資源系統的深度融合，實現檔案知識圖譜構建與可視化展示、具體檔案信息的有效關聯與精準推送、基于檔案利用的智能問答、檔案信息的統計分析挖掘、檔案利用信息推送等多種創新功能等。

（二）完善檔案利用內控機制

內控機制是指單位為實現既定目標，通過制定規章制度、完善業務流程，嚴格實施和執行，實現內部防范和加強風險管控的機制。以“依法治檔”理念為原則，以利用需求為導向，梳理完善檔案服務利用業務規范和部門內控制度。一是利用流程環節標準化，主要解決利用程序的問題，從利用原則、利用方式、利用范圍、利用權限、注意事項等方面逐一細化，在滿足開放共享的前提下，盡量明確利用環節具體要求。二是機構職責分工網格化，主要解決利用主體的問題，依托服務利用信息平臺，確定校內各單位檔案負責人和兼職檔案員，明確檔案工作職責和業務范圍。明確高校檔案機構內部各崗位工作職責，強化流程管理，做到分工明確、各盡其責，充分調動工作主動性。三是內部培訓考核規范化，主要解決評價機制的問題，適應新形勢下檔案工作要求，制定《檔案工作考評管理規范》，充分利用高校檔案專家資源，做好專（兼）職檔案人員業務培訓，重點開展新上崗兼職檔案員的培訓指導，建立起從培訓到考評的閉環工作機制。

（三）提高多元利用主體參與度

檔案服務利用工作的改革和發展離不開各類檔案主體的分工合作、積極參與，為適應現有制度設計，結合高校檔案利用工作性質，經過重新梳理，提出一元主導多元參與的檔案利用主體結構（如表2所示）。一是完善一元主導體系，在高校檔案機構作為學校教輔單位的職能基礎上，加強高校相關職能部門檔案工作職能，建議由校辦等學校組織協調部門承擔，主要發揮組織保障作用，提高檔案服務利用工作重視程度，提供資金、人員、技術、場地等方面協調保障支持等。二是完善多元參與體系，高校檔案機構作為高校檔案服務利用工作的主要執行者，在滿足各方利用需求前提下，還需明確其他主體職責分工及參與內容，充分調動其參與的積極性和主動性。①檔案形成單位，增加限制利用檔案的審核及授權的職能，例如電子檔案查閱，經授權后，即可直接查閱，無需向檔案機構履行相關手續。②檔案利用申請方，增加利用效果反饋機制，例如檔案利用后，申請方可通過對利用效果的表達，幫助檔案機構促進利用流程優化。③第三方服務機構，積極探索校企合作共建模式，協助高校檔案機構做好檔案服務利用軟硬件條件的技術解決方案，與高校檔案機構形成優勢互補，運用數據化思維提升檔案服務利用信息化水平。④其他檔案利用參與方，如學術團體、高校區域聯盟等需要積極參與制定高校檔案服務利用技術標準，協助檔案主管部門做好政策法規宣傳普及，協調高校檔案機構間開展信息互認共享等，打破高校檔案利用橫向壁壘，促進高校檔案機構間的合作。

表2

（四）建立“一站式”檔案利用平臺

基于“服務群眾”理念，實現“一站式”檔案利用，檔案利用申請方只需本人在線提交查檔申請，即可獲得相應檔案信息，無需委托代辦，極大簡化了利用流程。一是打破利用流程壁壘，基于“活化檔案”的思想，利用檔案信息的最終結果不再全部由檔案機構出具，如能夠在線直接提供的檔案信息，通過優化數字檔案立卷流程，實現相關檔案數據信息的跨區域存儲及驗證，各部門可直接通過業務系統在線實時出具查檔結果。二是破解人員桎梏，檔案利用工作重復枯燥，工作人員容易產生疲勞懈怠的工作惰性，對待利用申請方不積極、不主動等現象，導致利用效果不佳。通過檔案信息數據間的共享融通，利用模糊查詢、數據挖掘技術發現跨類別文檔間、關鍵信息與不同類別文檔組合間存在的關聯關系，形成關鍵信息間、及跨類別文檔間的不同聚合，從而強化關鍵信息的有效性，減少人工查閱，提高檔案利用效能。三是注重用戶體驗，以“面向用戶”思想為指導，摒棄原有開發設計常見的“管理視角”，從方便檔案利用申請方（即用戶）的角度進行思考，以用戶真實需求和利用結果有效性作為考量的具體依據。運用互聯網社群功能，打造高校檔案事務虛擬社區，通過網絡答疑、信息咨詢、意見反饋等功能，收集匯總用戶需求信息，優化平臺設計，加速迭代更新。

綜上所述，新《檔案法》和《檔案事業“十四五”規劃》以開放、包容、創新姿態，開啟檔案服務利用工作新征程，以“依法治檔、服務群眾”理念為指導，在實現檔案信息資源的有效關聯與調取，完善檔案利用內控機制，提高多元利用主體參與度，建立“一站式”檔案利用平臺等四個方面提出構建“基于信息化的一站式檔案利用模式”，為新時期高校檔案服務利用工作創新發展提供有益參考。