“雙減”政策下校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的機制研究
——基于整體性治理理論視角的分析

張宇恒

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門 361005）

為了讓教育回歸“育人本位”，2021 年7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）。①中共中央辦公廳：《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。“雙減”政策從“著眼建設(shè)高質(zhì)量教育體系，構(gòu)建教育良好生態(tài)”的角度出發(fā)，全面規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)的培訓(xùn)行為。當前關(guān)于校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管方面的研究，多零星分散在民辦教育監(jiān)管范疇之中，缺乏獨立系統(tǒng)的專門研究，特別是校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管理論供給研究的嚴重不足，制約了綜合性治理體系的建立。如何落實中央的決策部署，建立完整的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管體系，從而得以更高效地應(yīng)對校外培訓(xùn)機構(gòu)治理難題，成為新的挑戰(zhàn)。為此，本研究采用整體性治理理論的視角，分析校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的“碎片化”問題，強調(diào)系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，以期實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管體系的完善。

一、碎片化問題：校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的困境

1. 行為主體角度：地方政府缺乏對國家監(jiān)管政策的細化

“雙減”政策規(guī)定，“各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府要結(jié)合本地實際細化完善措施，確保‘雙減’工作落實落地”。②中共中央辦公廳：《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。這表明，“雙減”改革賦予地方政府較大的校外培訓(xùn)機構(gòu)自主管理權(quán)，鼓勵地方政府在把握國家層面改革意見的基礎(chǔ)之上，結(jié)合區(qū)域特色，因地制宜，改革創(chuàng)新，提出符合地方實情的校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展意見和配套政策。作為布局區(qū)域“雙減”工作的綱領(lǐng)性文件，需要各省市在中央統(tǒng)一的制度框架內(nèi)表達地方訴求。然而為了應(yīng)對當前的績效考核任務(wù)，地方政府往往采取短期的運動式治理模式。①韋彬，林麗玲：《網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管：碎片化樣態(tài)、多維誘因和整體性治理》，《中國行政管理》2020 年第12 期，第27-32 頁。因此，在“雙減”政策具體執(zhí)行過程中，地方政府往往基于自身現(xiàn)有的行政資源，從實現(xiàn)利益最大化的角度出發(fā)，通過政策變通的方式加以選擇性執(zhí)行，致使“雙減”政策的落實在地方層面缺乏區(qū)域新意。總之，當前校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管政策供給整體上具有粗放型的特點，地方層面則多以原則性政策為主，對現(xiàn)實中的很多具體困惑回應(yīng)不足。

2. 制度結(jié)構(gòu)角度：監(jiān)管政策之間缺乏系統(tǒng)的有效銜接

制度經(jīng)濟學(xué)將政策體系中各類政策的關(guān)系稱為制度結(jié)構(gòu)，包括三種狀態(tài)：制度耦合、制度真空、制度沖突。只有當政策體系的制度結(jié)構(gòu)是制度耦合狀態(tài)時，才能保證其良好的整體效應(yīng)。②郭鋒，張毓輝，萬泉，王榮榮，翟鐵民，李濤，高潤國：《我國衛(wèi)生經(jīng)濟政策體系的演進歷程及評價分析——基于制度結(jié)構(gòu)理論》，《衛(wèi)生經(jīng)濟研究》2020 年第 8 期，第 8-12 頁。但是，政策體系并不總是處于耦合狀態(tài)，而是相互離散，彼此沖突。表現(xiàn)為如下方面：一是制度真空現(xiàn)象。“雙減”政策要求，“現(xiàn)有學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)”。③中共中央辦公廳：《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。但是，目前國家層面沒有出臺非營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細則，未建立起完整的分類監(jiān)管體系，從而無法實現(xiàn)對各類培訓(xùn)機構(gòu)的有效監(jiān)管。這導(dǎo)致地方政府政策制定缺乏相應(yīng)的參照標準，嚴重影響了規(guī)范校外培訓(xùn)工作的實施進度。二是制度沖突問題。反映在不同政府職能部門之間的監(jiān)管政策缺乏系統(tǒng)的銜接，政策碎片化現(xiàn)象明顯。所謂政策制定碎片化，是指在政策形成過程中，對政策內(nèi)容的設(shè)計與構(gòu)建缺乏統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)思考，導(dǎo)致制度銜接性、配套性、完整性不足的現(xiàn)象。④李文章：《民辦學(xué)校分類管理改革的碎片化及對策——基于整體性治理的視角》，《復(fù)旦教育論壇》2018 年第5 期，第107-112 頁。以線上校外培訓(xùn)監(jiān)管工作為例，管理工作主要隸屬于教育行政部門，但是政策細則也需要地方的宣傳、網(wǎng)信部門予以細化落實，并提供資源保障。由于政出多門，各部門成員的利益和偏好不一致，不同行政主體在監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)間的位置差距顯著，使得部門間協(xié)調(diào)能力不足，執(zhí)行動力不一，導(dǎo)致改革進程不一致。這使得校外培訓(xùn)機構(gòu)治理工作在推進過程中存在諸多執(zhí)行盲點，政策之間的系統(tǒng)性在一定程度上受損。

3. 政策偏好角度：監(jiān)管制度偏重處罰性的規(guī)范，缺少教育性的指導(dǎo)

受社會公共問題的多樣性和資源稀缺等因素的影響，政策偏好是政府的一種價值排序，是政府為了滿足某種利益最大化的需要而表現(xiàn)出來的期望或預(yù)期表現(xiàn)，直接導(dǎo)致政府選擇做什么或者不做什么。⑤張熙：《政策偏好與初中教育發(fā)展路徑突圍》，《教育科學(xué)研究》2014 年第9 期，第5-10 頁，第19 頁。“雙減”政策下的校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管制度整體以“加強規(guī)范”為宗旨，希望通過強有力的專項整治，提升培訓(xùn)機構(gòu)的準入門檻，規(guī)范其合法經(jīng)營，促進其有序健康發(fā)展。并且，“雙減”政策確立了學(xué)科類和非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)分類管理的原則。但是，從嚴審批學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)，不是取締和消滅這類機構(gòu)；規(guī)范非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)，不是限制其發(fā)展。由于強政府驅(qū)動下的規(guī)制傾向，地方政府在政策制定與實施的過程中往往采用激進的改革模式和執(zhí)法范式。這使得地方政府往往只重視對校外培訓(xùn)機構(gòu)的處罰、懲戒、制約，卻忽視對其教育質(zhì)量的監(jiān)控，以及支持其高質(zhì)量發(fā)展的考慮，特別是學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)。

二、原因分析：校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管“碎片化”問題產(chǎn)生的原因

校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管“碎片化”問題的產(chǎn)生是多種因素綜合作用的結(jié)果。縱向而言，國家層面對校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管工作進行了重要決策部署，地方政府受中央政府的委托，是政策執(zhí)行的代理人，為了完成上級分配任務(wù)，避免出現(xiàn)偏離政策目標的行為，地方政策往往受中央政策剛性約束較為明顯，過于強調(diào)政策的統(tǒng)一性、必要性，使得地方政策缺乏對區(qū)域特點和城鄉(xiāng)差距的考慮，政策文本之間存在明顯的雷同現(xiàn)象，從而導(dǎo)致整個監(jiān)管政策體系在不同政府層級之間的差異不顯著，以及國家原則與地方實施細則之間的體例不完整。橫向而言，校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管是“牽一發(fā)而動全身”的改革，其涉及教育、宣傳、網(wǎng)信、民政、市場監(jiān)管、政法、公安、銀行、證監(jiān)等多個行政部門，盡管校外培訓(xùn)機構(gòu)的日常監(jiān)管遵循“誰審批誰監(jiān)管，誰主管誰監(jiān)管”的工作制度和權(quán)責劃分。但是，經(jīng)常存在不同的監(jiān)管主體在同一領(lǐng)域共同執(zhí)法的問題，執(zhí)法主體越是多元，相互牽扯、權(quán)責不清的問題越是頻繁產(chǎn)生。因此，不同政府職能部門之間對校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的規(guī)制服務(wù)、信息溝通和公共政策，難以獲得有效的整合與協(xié)調(diào)。教育行政部門往往通過自上而下的管理層級發(fā)布行政命令來實現(xiàn)對民辦教育的監(jiān)督和控制①張慶：《論民辦高等教育中政府職能的“越位”與“缺位”》，《湖南涉外經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2013 年第2 期，第7-11 頁。，這使得對校外培訓(xùn)機構(gòu)的治理，也主要采取計劃調(diào)控和行政處罰為主的行政手段。但是，校外培訓(xùn)機構(gòu)是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，其產(chǎn)生、發(fā)展、終止遵循的是“自下而上”的市場邏輯，而政府監(jiān)管遵循的是“自上而下”的行政邏輯，兩者之間不可避免會產(chǎn)生沖突和矛盾。對此，政府應(yīng)該由需求管理轉(zhuǎn)為需求與供給并重②陳彥斌：《需求側(cè)管理的內(nèi)涵與落實：宏觀政策“三策合一”視角》，《中國高校社會科學(xué)》2021 年第6 期，第94-100 頁。，實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管從“碎片化”向“整體性”發(fā)展。

三、思維重構(gòu)：校外培訓(xùn)機構(gòu)整體性監(jiān)管的理論邏輯

1. 理論工具：整體性治理理論

整體性治理理論（Holistic Governance）興起于20 世紀90 年代中后期，是繼新公共管理運動之后有關(guān)政府管理變革的新探索。③Ratnatunga J，Ariff M，“Towards a Holistic Model of Corporate Governance”，Journal of Applied Management Accounting Research，Vol.3，no.1（March 2005），p.1.整體性治理著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，其核心目的在于跨越組織邊界，整合各自獨立的資源，實現(xiàn)政府的政策目標。④陸雄文：《管理學(xué)大辭典》，上海辭書出版社2013 年版，第405 頁。整體性治理的本質(zhì)和目標是創(chuàng)造一種新的范式，旨在糾正因職能部門分散而產(chǎn)生的缺陷，從而實現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化。

2. 理論檢驗：整體性治理理論對于解決社會公共問題的有效性

整體性治理范式的產(chǎn)生是政府適應(yīng)現(xiàn)代治理理念的結(jié)果。⑤Dunsire A，“Holistic Governance”，Public Policy and Administration，Vol.5，no.1（1990），pp.4-19.傳統(tǒng)的官僚行政試圖做一切“公共”性質(zhì)的事情，使得政府不得不依賴不同的部門，而隨著部門職能的擴展以及部門主義的泛濫，最終導(dǎo)致碎片化現(xiàn)象的出現(xiàn)。整體性治理范式試圖糾正這一問題，將“公共事務(wù)”角度轉(zhuǎn)換為“公眾”角度，即公民、納稅人和客戶。并通過“橫向、矩陣式組織框架、當前組織運作”的機制促進部門整合，協(xié)調(diào)跨邊界的問題。⑥Peng T C，“Strategies to Build Up Holistic Governance”，Public Administration and Governance（NAPSIPAG）Annual Conference，Vol.1，no.1（2005），pp.1-14.政府職能的整合不僅是整合機制，更是政府運行中價值結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。⑦Wilkins，Peter，“Accountability and Joined-Up Government”，Australian Journal of Public Administration，Vol. 61，no. 1（January 2002），pp.114-119.

大量的案例研究表明，運用整體性治理理論分析社會問題的治理具有理論準確性和適用性。諸多學(xué)者分別從“食品安全監(jiān)管、貧困治理難題、教育政策執(zhí)行、技術(shù)社會風險防范、生態(tài)環(huán)境保護、就業(yè)服務(wù)供給、公共衛(wèi)生事件處理、城市交通管理、政府組織協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)輿情干預(yù)”等方面展開基于整體性治理理論的研究分析。研究結(jié)果均表明，整體性治理對于解決社會公共問題、完善政府服務(wù)體系具有較強的理論解釋力。因此，該理論適用于探討校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管問題。

3. 理論實踐：校外培訓(xùn)機構(gòu)“整體性治理”模式

英國學(xué)者帕里·希克斯提出了整體性治理的四個典型特征：（1）整體性：整合整個公共部門；（2）干預(yù)：從解決問題轉(zhuǎn)向預(yù)防問題；（3）目標：注重結(jié)果；（4）文化：重視說服和信息提供，而不是強迫和命令。①Leat D，Stoker G，Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，London：Palgrave Macmillan，2002，p.84.我國臺灣學(xué)者彭錦鵬從“管理理念、運作原則、組織形態(tài)”等十個方面闡釋了整體性治理的具體策略。②彭錦鵬：《全觀型治理：理論與制度化策略》，《政治科學(xué)論叢（中國臺灣）》2005 年第23 期，第11 頁。本研究結(jié)合這兩位學(xué)者的觀點，搭建整體性治理框架這一復(fù)合體系，并基于此建構(gòu)了“雙減”政策下校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的機制（見圖1）。

圖1 校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的整體性治理范式

四、路徑優(yōu)化：校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的整體性治理對策

1. 監(jiān)管制度：加強立法，完善學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)管法律

（1）規(guī)定學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的“成本核算”收費制度

最大限度維護教育的公共性，是所有義務(wù)教育改革的立足點，也是“雙減”政策出臺的現(xiàn)實起點。政策規(guī)定，“根據(jù)市場需求、培訓(xùn)成本等因素確定培訓(xùn)機構(gòu)收費項目和標準，向社會公示，接受監(jiān)督”。③中共中央辦公廳：《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔和校外培訓(xùn)負擔的意見》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2021 年 12 月 25 日。這表明，政策進一步強化了對學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)制。因此，在收費方面，應(yīng)該嚴格執(zhí)行辦學(xué)成本核算制度，規(guī)范面向義務(wù)教育階段學(xué)生的學(xué)科類校外培訓(xùn)機構(gòu)的收費管理工作，杜絕高收費、亂收費現(xiàn)象。

（2）規(guī)定學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的“禁止分配”限制制度

舉辦者能否取得辦學(xué)收益和是否具有辦學(xué)結(jié)余的產(chǎn)權(quán)，是判斷培訓(xùn)機構(gòu)“營利與否”的主要依據(jù)。為了保障教育公平，使教育免受資本逐利的影響，突出學(xué)科教育的公益性，“雙減”政策對學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)實施非營利性條款。這決定了此類學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部依法用于支付機構(gòu)辦學(xué)，如購買儀器設(shè)備、改善教師待遇、增設(shè)活動課程等。由于在長期的歷史發(fā)展進程中，我國學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)主要通過投資辦學(xué)和混合集資辦學(xué)的模式介入教培行業(yè)，其中，資本具有天然的逐利傾向，即使在改革背景下，這部分培訓(xùn)機構(gòu)強制選擇登記為非營利性，但是其舉辦者依舊不會放棄取得回報的訴求。故而，如果不完善監(jiān)管制度，不嚴格遵守“禁止分配”限制，改革的實際效果將與理性預(yù)期存在差距，改革的意義亦將難以全面彰顯。

（3）規(guī)定學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)的“嚴格財務(wù)”會計制度

學(xué)科類培訓(xùn)具有較強的公共屬性，學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)治理問題是一項公共政策問題。公共性程度上的差異，決定了監(jiān)管力度的強弱。因此，針對此類培訓(xùn)的監(jiān)督力度最強，表現(xiàn)在財務(wù)管理方面，應(yīng)該建立起全方位、全過程、全天候的財務(wù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，包括“財務(wù)會計制度、審計監(jiān)督制度、財務(wù)專戶制度、法人財產(chǎn)制度、預(yù)算審核制度、經(jīng)費公示制度、資金信息報告制度”等。

2. 監(jiān)管主體：實施多元主體協(xié)同治理，健全利益相關(guān)者參與機制

（1）政府：需要健全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置，落實部門協(xié)調(diào)機制

首先，需要構(gòu)建國家、省和地市三級校外培訓(xùn)監(jiān)管機構(gòu)。加強中央和地方的綜合協(xié)調(diào)，確保重點工作扎實有效推進。其次，提升行政人員的履職能力。重視行政執(zhí)法人員的職后教育，如專家講座、掛職鍛煉、技能培訓(xùn)等，加強其在教育、稅務(wù)、法律、審計等方面的專業(yè)知識，進一步熟悉校外培訓(xùn)機構(gòu)的運作規(guī)律。最后，完善規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展的聯(lián)席會議制度。地方層面應(yīng)該進一步明確集體會商研討制度，細化聯(lián)席成員工作職責，校外培訓(xùn)機構(gòu)發(fā)展聯(lián)席會議一般由教育行政部門負責召集，但是由于涉及多個行政利益主體，教育行政部門往往“心有余而力不足”，因此，有必要建立第三方協(xié)調(diào)委員會。協(xié)調(diào)委員會具體負責各行政部門的協(xié)調(diào)事宜，會同聯(lián)席成員在各自職責范圍內(nèi)處理校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管事宜。針對執(zhí)法過程中存在的監(jiān)管空白，協(xié)調(diào)委員會將征詢上級委員會意見后，妥善處理。

（2）校外培訓(xùn)機構(gòu)：需要完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升自我約束能力

監(jiān)管的主要目的在于提升校外培訓(xùn)機構(gòu)治理能力，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，建立高品質(zhì)校外教育體系。監(jiān)管要深入到良好的組織運行機制中去，培育組織自我督導(dǎo)，自我約束的功能職責和態(tài)度自覺，否則監(jiān)管依賴一系列剛性的制度約束，只會以巨大行政成本的代價換取校外培訓(xùn)機構(gòu)一時的規(guī)范。值得注意的是，把學(xué)科類教育還給學(xué)校，并不是要消滅校外教育培訓(xùn)機構(gòu)，而是要發(fā)揮校外教育實踐化、差別化、個性化教育的優(yōu)勢，與學(xué)校教育形成互相支持、互相補充、相得益彰的新格局。①張志勇：《“雙減”格局下公共教育體系的重構(gòu)與治理》，《中國教育學(xué)刊》2021 年第9 期，第20-26 頁，第49 頁。校外培訓(xùn)機構(gòu)要主動完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)供給水平。校外培訓(xùn)機構(gòu)的內(nèi)部治理，是指舉辦者、管理者、行政部門、師生以及社會組織等利益相關(guān)者主體，在遵循教育組織內(nèi)部發(fā)展邏輯和契合外部市場環(huán)境的互動博弈中，實現(xiàn)各方良性互動的結(jié)果和表現(xiàn)。對此，校外培訓(xùn)機構(gòu)需要制定權(quán)責明晰、規(guī)范合理的組織運行制度，依法制定管理規(guī)程，嚴格按照標準與程序開展工作。規(guī)程的重要性在于通過正確的價值導(dǎo)向，引領(lǐng)學(xué)校的日常行為，促進校外培訓(xùn)機構(gòu)自律意識的形成。

（3）社會：需要有效發(fā)揮第三方組織優(yōu)勢，提升監(jiān)管的專業(yè)化水準

受監(jiān)管對象提供服務(wù)的“公益屬性”影響，監(jiān)管往往具有“社會性監(jiān)管”特征。②駢茂林：《義務(wù)教育階段非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管政策走向》，《中國教育學(xué)刊》2018 年第8 期，第18-22 頁。校外培訓(xùn)機構(gòu)的財務(wù)核算、資金控制、教學(xué)質(zhì)量、校舍安全防范、產(chǎn)權(quán)歸屬、破產(chǎn)清算、人力資源保障以及各類糾紛等，都屬于專業(yè)屬性較強的領(lǐng)域，這需要支持引入第三方組織參與監(jiān)管，鼓勵政府向?qū)徲嫻尽⒙蓭熓聞?wù)所、安全技術(shù)檢測服務(wù)機構(gòu)等購買服務(wù)。此外，依據(jù)“穩(wěn)妥推進”的改革要求，可以合理地預(yù)測，由政府直接參與的專業(yè)評估在一定程度上有失公允，為保證評估的公平性，需要第三方組織的專業(yè)評估參與進來。

3. 監(jiān)管過程：健全安全管理制度和風險防范機制，重視事前預(yù)防

強化政府在民辦學(xué)校風險防控過程性監(jiān)管中的角色，有助于實現(xiàn)對市場機制失靈的糾正。并且，鑒于受教育對象的脆弱性、教育過程的不可逆性，以及強校外培訓(xùn)機構(gòu)的風險預(yù)警，重視事前干預(yù)遠遠優(yōu)于事后處理。同時，伴隨著政策環(huán)境的轉(zhuǎn)變，再加上市場的不穩(wěn)定性、競爭的激勵性、發(fā)展政策的不確定性，校外培訓(xùn)機構(gòu)經(jīng)常面臨超負荷負債、資金短缺、周轉(zhuǎn)不靈的困擾，甚至部分機構(gòu)因為運營困難而倒閉，不斷引發(fā)社會輿論熱點。因此，政府要完善校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管的制度供給方式，重視“行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政給付和行政信息服務(wù)”③劉福元：《非強制行政的動機分析——探索政府柔性執(zhí)法的內(nèi)部之源》，《云南大學(xué)學(xué)報（法學(xué)版）》2012 年第6 期，第32-41 頁。等非強制權(quán)力手段的運用，建立以規(guī)范化運作機制為核心的監(jiān)管方式，進一步強化對財務(wù)風險和教學(xué)風險的防控工作。具體而言，要特別注意如下方面：重視防范和化解安全事故風險；重大事項變更備案機制；負債管理制度；完善資金監(jiān)管體系，合理規(guī)劃經(jīng)費支出。

4. 監(jiān)管模式：推進“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”，重視信息公開制度建設(shè)

（1）建立校外培訓(xùn)機構(gòu)信息查詢平臺

按照相關(guān)法律的要求，完善校外培訓(xùn)機構(gòu)檔案庫，通過信息平臺面向社會，定期發(fā)布登記信息、舉辦信息、收費信息、招生信息、財務(wù)信息、師資情況、捐贈信息、年檢信息、教學(xué)信息，行政部門認為應(yīng)該公開的其他重要信息。同時，校外培訓(xùn)機構(gòu)應(yīng)該加強自身信息網(wǎng)站建設(shè)，教育行政主管部門應(yīng)該將信息公開情況納入年度檢查計劃，培訓(xùn)機構(gòu)網(wǎng)站鏈接歸口到民辦學(xué)校信息查詢平臺，方便師生、家長、社會檢索，切實保障其知情權(quán)。

（2）建立校外培訓(xùn)機構(gòu)電子政務(wù)管理平臺

電子政務(wù)管理平臺應(yīng)面向所有的政府職能部門和校外培訓(xùn)機構(gòu)。一方面，這有助于實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)監(jiān)管事務(wù)的一站式、導(dǎo)航式和菜單式辦理。另一方面，建立大數(shù)據(jù)采集運用系統(tǒng)，通過云計算專業(yè)化、精準化的信息匹配，有助于部門之間政務(wù)數(shù)據(jù)的信息共享，及時了解、跟蹤不同部門的監(jiān)管執(zhí)法情況，避免重復(fù)執(zhí)法，提升政府對校外培訓(xùn)機構(gòu)宏觀調(diào)控、科學(xué)決策以及突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力。從而降低行政成本，加強部門協(xié)同，推進智能監(jiān)管，實現(xiàn)校外培訓(xùn)機構(gòu)治理資源優(yōu)化配置，全面提升監(jiān)管質(zhì)量。

5. 監(jiān)管目標：建立校外培訓(xùn)機構(gòu)教育質(zhì)量監(jiān)控體系，推進高質(zhì)量發(fā)展

盡管校外培訓(xùn)機構(gòu)整體政策環(huán)境“遇冷”，但是治理的核心是讓校外培訓(xùn)成為學(xué)校教育的有益補充，整體促進教育事業(yè)的健康發(fā)展。在長期的發(fā)展過程中，校外培訓(xùn)機構(gòu)有效地解決了“三點半難題”，滿足了人民群眾對優(yōu)質(zhì)化、個性化、特色化教育資源的需求。①楊婷，黃文貴：《當前中國校外培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)范與治理》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2020 年第9 期，第27-32 頁。因此，防范辦學(xué)風險，是政府監(jiān)管的“底線”。更重要的是，要立足于教育教學(xué)質(zhì)量的提升，建立以“教育質(zhì)量監(jiān)測標準”為基礎(chǔ)手段的校外培訓(xùn)機構(gòu)宏觀管理制度，引導(dǎo)其規(guī)范辦學(xué)，保障教學(xué)質(zhì)量，發(fā)揮監(jiān)管的“改進—提升”作用。

相比較其他教育領(lǐng)域的標準化工作建設(shè)，校外教育培訓(xùn)領(lǐng)域長期處于良莠不齊的狀態(tài)，標準供給存在嚴重缺口，標準制定機制不健全。這導(dǎo)致政府對校外培訓(xùn)機構(gòu)的行政執(zhí)法隨意性較大，重事后查處、輕事前預(yù)防以及以罰代教、以罰代管等問題突出。伴隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟改革、政治民主化進程，以及現(xiàn)代自由企業(yè)制度和平等的市場機制的建立，政府要重視行政管理的柔性執(zhí)法，建立可觀察、可量化、可監(jiān)督、可比較、可評估的質(zhì)量標準，實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機構(gòu)的規(guī)范監(jiān)管。對此，針對校外培訓(xùn)機構(gòu)相關(guān)標準的空白，應(yīng)根據(jù)其提供教育服務(wù)的差異性，參照同類別公立學(xué)校技術(shù)要求的規(guī)定，鼓勵建立統(tǒng)一的行業(yè)標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準，從而逐步實現(xiàn)政府對校外培訓(xùn)機構(gòu)的標準化管理。