國(guó)外社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式及其角色探討研究
——以美國(guó)、日本、新加坡為例

文／劉 銳 華南理工大學(xué)建筑學(xué)院華南理工大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 碩士生導(dǎo)師 教授級(jí)高級(jí)工程師

謝真真 華南理工大學(xué)建筑學(xué)院 碩士研究生

引言

社區(qū)規(guī)劃師的誕生與20 世紀(jì)60 年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)建設(shè)浪潮的興起密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生了大量的社區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，“社區(qū)規(guī)劃師”（Community Planner）作為一種職業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。美國(guó)的社區(qū)建設(shè)受到鄰里中心和新城市主義的影響[1]，“關(guān)注社區(qū)、關(guān)注居民利益”的理念被一步步強(qiáng)化。美國(guó)的社區(qū)規(guī)劃師以“項(xiàng)目經(jīng)理”（Project Manager）為代表，采用市場(chǎng)化服務(wù)的方式[2]。

在我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)，臺(tái)北市于1999 年率先推出“社區(qū)規(guī)劃師制度實(shí)驗(yàn)計(jì)劃”[3]，正式創(chuàng)立社區(qū)規(guī)劃師制度。臺(tái)灣社區(qū)規(guī)劃師制度是以民眾參與都市空間營(yíng)造為基礎(chǔ)建立的[4,5]，鼓勵(lì)那些熱情、有奉獻(xiàn)精神、熟知社區(qū)情況的規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)人士走入社區(qū)，為社區(qū)提供相關(guān)咨詢服務(wù)，是社區(qū)管理的重要環(huán)節(jié)[2]。

我國(guó)大陸地區(qū)對(duì)社區(qū)規(guī)劃師制度的實(shí)踐起步較晚，成都市于2009 年面向社會(huì)公開(kāi)招募專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)村規(guī)劃師，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制[6]；深圳在城市化快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，其社區(qū)力量逐漸崛起，建立了獨(dú)具特色的社區(qū)規(guī)劃師制度模式，主要涵蓋以下四種：行政力量提綱型、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員擔(dān)綱型、社區(qū)主導(dǎo)型、城市更新的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型[7]；廣州的社區(qū)規(guī)劃師制度伴隨著城市更新而建立，主要發(fā)揮“橋梁”作用，傳遞民眾聲音和訴求，搭建對(duì)話平臺(tái)，調(diào)節(jié)多元主體的利益[8]。

本文選取美國(guó)、日本、新加坡三個(gè)典型案例，分析其社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式，為我國(guó)推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師制度提出建議。

1 美國(guó)“非政府組織支撐”的社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式

1.1 美國(guó)社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

20 世紀(jì)初至50 年代，美國(guó)先后經(jīng)歷了鄰里單元規(guī)劃和城市更新計(jì)劃，此時(shí)的社區(qū)規(guī)劃師大多數(shù)來(lái)自大學(xué)或科研機(jī)構(gòu)，受到政府部門(mén)的委托編制社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，在城市發(fā)展中扮演著傳統(tǒng)規(guī)劃師的角色，較多注重物質(zhì)空間形態(tài)，較少關(guān)注空間背后的社會(huì)、人文、歷史等屬性。

20 世紀(jì)60 年代的“社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃”（Community Action Program，簡(jiǎn)稱(chēng)“CAP”），強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化在社區(qū)空間上的高度融合，后來(lái)該計(jì)劃促使“社區(qū)發(fā)展公司”（Community Development Corporation，簡(jiǎn)稱(chēng)“CDC”）的出現(xiàn)[9]。政府放權(quán)，將編制社區(qū)規(guī)劃的權(quán)力下放給“CDC”，共同承擔(dān)政府力不能及而市場(chǎng)又不感興趣的社區(qū)更新項(xiàng)目。

20 世紀(jì)70 年代，《住房與社區(qū)發(fā)展法案》頒布，政府開(kāi)始為“CDC”提供資金支持，資助社區(qū)規(guī)劃師們組織開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)。“CDC”擁有多種渠道獲得資金支持，也是聯(lián)邦政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為城市社區(qū)提供發(fā)展資金的載體[10]。

20 世紀(jì)90 年代，新城市主義盛行，公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā)模式（TOD）和傳統(tǒng)鄰里開(kāi)發(fā)模式（TND）成為當(dāng)時(shí)主流的社區(qū)規(guī)劃理念。社區(qū)規(guī)劃師們?cè)诖龠M(jìn)公眾參與、組織社區(qū)活動(dòng)、為社區(qū)提供咨詢服務(wù)的同時(shí)還要從城市角度整合社區(qū)內(nèi)居住、商業(yè)、辦公等功能，促進(jìn)土地集約高效利用。

21 世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)社會(huì)公共資源分布不均、地區(qū)間發(fā)展差距大等社會(huì)性問(wèn)題，美國(guó)逐漸發(fā)展出了新型社區(qū)管理模式——商務(wù)改良組織（Business Improvement Organization）[11]。 他們規(guī)模不大，聘請(qǐng)法律、財(cái)務(wù)、設(shè)計(jì)方面的專(zhuān)家，為社區(qū)發(fā)展提供服務(wù)，大多依靠義工和慈善募款維持運(yùn)作，代表地區(qū)參加社區(qū)發(fā)展事業(yè)，其作用更多表現(xiàn)在城市化管理進(jìn)程中[12]，包括區(qū)域街道形象的維護(hù)、社區(qū)垃圾的管理、城市照明系統(tǒng)的改善、節(jié)慶盛典的活動(dòng)策劃、商業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)調(diào)研等。

1.2 美國(guó)社區(qū)規(guī)劃師的角色探討

非政府性質(zhì)的社會(huì)組織在美國(guó)有著深厚的歷史基礎(chǔ)，為社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式的形成起到了推動(dòng)作用，他們?cè)谡块T(mén)與基層社區(qū)之間充當(dāng)聯(lián)系紐帶，屬于反饋協(xié)調(diào)型社區(qū)規(guī)劃師[13]。美國(guó)社區(qū)規(guī)劃師不僅僅是指以社區(qū)為工作單位的規(guī)劃師，他更像是一種工作角色，或者幾種相關(guān)工作的統(tǒng)稱(chēng)，包括空間規(guī)劃師、理事和專(zhuān)務(wù)[14]。空間規(guī)劃師由社區(qū)面向社會(huì)公開(kāi)招聘，社區(qū)理事由社區(qū)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，而專(zhuān)務(wù)則由政府牽頭，面向社會(huì)公開(kāi)聘任，其中包括社區(qū)醫(yī)療專(zhuān)務(wù)、財(cái)務(wù)專(zhuān)務(wù)、人力專(zhuān)務(wù)、法律專(zhuān)務(wù)等。

2 日本“法律規(guī)范強(qiáng)化”的社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式

2.1 日本社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

20 世紀(jì)六七十年代日本的社區(qū)規(guī)劃師以“城市規(guī)劃顧問(wèn)”的身份出現(xiàn)，他們大多來(lái)自于大學(xué)等科研機(jī)構(gòu)，工作內(nèi)容包括摸查社區(qū)基本情況、制定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、確定建設(shè)項(xiàng)目等傳統(tǒng)規(guī)劃師的職責(zé)。

20 世紀(jì)80 年代，因大量日本民眾開(kāi)始關(guān)注歷史文化街區(qū)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致民間自發(fā)形成的“非政府組織”（Non-Governmental Organization，簡(jiǎn)稱(chēng)“NGO”）開(kāi)始介入城市更新項(xiàng)目。社區(qū)規(guī)劃師的身份開(kāi)始變得多元，不僅包括擁有專(zhuān)業(yè)背景的學(xué)者專(zhuān)家，還包括來(lái)自民間的社會(huì)人士。

20 世紀(jì)90 年代，非營(yíng)利組織（Non-Profit Organization，簡(jiǎn)稱(chēng)“NPO”）誕生，“NPO”可以開(kāi)展政府和企業(yè)都無(wú)法介入的社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目。1998 年12 月，“NPO 促進(jìn)法”的出臺(tái)賦予這些擁有專(zhuān)業(yè)能力的NPO 組織以法人資格，促進(jìn)了義務(wù)活動(dòng)和相關(guān)志愿者團(tuán)體的蓬勃發(fā)展。

進(jìn)入21 世紀(jì)，日本的社區(qū)營(yíng)造開(kāi)始與城市空間再開(kāi)發(fā)緊密聯(lián)系[15]。負(fù)責(zé)掌管地區(qū)建筑經(jīng)營(yíng)權(quán)的代表人以社區(qū)規(guī)劃師的身份負(fù)責(zé)提高土地和建筑的經(jīng)營(yíng)價(jià)值，保證居民能夠依靠土地和建筑租金獲得穩(wěn)定的收入來(lái)源，由此社區(qū)規(guī)劃師逐步承擔(dān)起了開(kāi)發(fā)城市空間的任務(wù)。

2.2 日本社區(qū)規(guī)劃師制度的角色探討

“NPO 促進(jìn)法”的頒布，使得日本的社區(qū)營(yíng)造工作逐漸由居民參與向居民主導(dǎo)的方向過(guò)渡，由此帶來(lái)了社區(qū)規(guī)劃師身份的多元化、工作的精細(xì)化、職責(zé)的復(fù)雜化等多方面的轉(zhuǎn)變。“NPO”組織在社區(qū)營(yíng)造中的出色表現(xiàn)以及社區(qū)營(yíng)造的網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化，使得由社會(huì)群體組成的社區(qū)規(guī)劃師隊(duì)伍迅速壯大，社區(qū)規(guī)劃師的社會(huì)影響力也在不斷擴(kuò)大，以市民為主體的社區(qū)營(yíng)造已經(jīng)成為常態(tài)。日本社區(qū)規(guī)劃師在社區(qū)營(yíng)造和城市發(fā)展中所擔(dān)任的角色也越來(lái)越復(fù)雜，逐漸成為提升城市治理能力的新力量[16]。

3 新加坡“財(cái)政力量支持”的社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式

3.1 新加坡社區(qū)規(guī)劃師的起源與發(fā)展

新加坡政府依靠強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)實(shí)力在物質(zhì)空間層面為居民提供了高質(zhì)量的居住建筑和生活環(huán)境，由新加坡建屋發(fā)展局（Housing Development Board，簡(jiǎn)稱(chēng)“HDB”）提供的公共組屋占了市民住房的80%[17]。

表1 美國(guó)社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式演變（表格來(lái)源：作者自繪）

表2 日本社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式演變（表格來(lái)源：作者自繪）

20 世紀(jì)90 年代，新加坡開(kāi)始啟動(dòng)老舊組屋更新計(jì)劃。此時(shí)距離最早一批的組屋建設(shè)已經(jīng)超過(guò)半個(gè)世紀(jì)之久，民眾對(duì)于居住環(huán)境改善的呼聲越來(lái)越高，大量組屋亟待更新和改善。

2007 年，新加坡啟動(dòng)鄰里更新項(xiàng)目。政府為了迎合民眾需求，組建社區(qū)規(guī)劃師隊(duì)伍，吸納了包括基層組織、政府公共機(jī)構(gòu)、社區(qū)管理機(jī)構(gòu)等各個(gè)組織的成員，希望多方采集民眾意見(jiàn)。在更新項(xiàng)目中，社區(qū)規(guī)劃師把征集民眾意見(jiàn)納入更新程序。

2013 年，新加坡政府采取更加積極的措施引導(dǎo)民眾參與更新項(xiàng)目，社區(qū)規(guī)劃師們開(kāi)始就項(xiàng)目舉辦工作坊和社區(qū)活動(dòng)，讓居民直接參與項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

2017 年，由HDB 發(fā)起的“重塑家園”計(jì)劃已經(jīng)實(shí)施了三期，政府更加注重社區(qū)的特色性發(fā)展，以及社區(qū)與周邊城市交通、城市空間的關(guān)系，社區(qū)規(guī)劃師的視野更加廣闊，不僅根據(jù)社區(qū)自身特點(diǎn)制定特色化發(fā)展路徑，還跳脫傳統(tǒng)更新設(shè)計(jì)的邏輯框架，開(kāi)始對(duì)城市交通發(fā)展提出策略建議。

表3 新加坡社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式演變（表格來(lái)源：作者自繪）

表4 美國(guó)、日本、新加坡社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式比較（表格來(lái)源：作者自繪）

3.2“財(cái)政力量支持”對(duì)社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式的影響

新加坡政府不斷增加社區(qū)財(cái)政預(yù)算投入，確保社區(qū)日常管理和運(yùn)作費(fèi)用的充足。為了增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，對(duì)社區(qū)組織開(kāi)展的活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，鼓勵(lì)基層舉辦各種創(chuàng)意活動(dòng)，除此之外對(duì)社區(qū)物業(yè)管理費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。但是這種沒(méi)有資金困擾的社區(qū)更新和社區(qū)規(guī)劃師機(jī)制，居民參與度仍然不甚理想。居民不但對(duì)政府的安排產(chǎn)生習(xí)慣性依賴(lài)，他們的參與意識(shí)有待加強(qiáng)，還需要儲(chǔ)備更多有關(guān)社區(qū)規(guī)劃和城市更新相關(guān)的背景知識(shí)。

4 比較與討論

根據(jù)以上3 個(gè)案例，可總結(jié)出社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式的形成路徑有以下3 種：（1）非政府組織的歷史積淀——美國(guó)；（2）通過(guò)立法對(duì)城市開(kāi)發(fā)提出社區(qū)居民參與的要求——日本；（3）設(shè)立公共財(cái)政計(jì)劃鼓勵(lì)民眾積極參與城市規(guī)劃——新加坡。

美國(guó)的非政府組織在社區(qū)規(guī)劃中具備長(zhǎng)期的發(fā)展歷史，為社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式奠定了基礎(chǔ)，加上政府對(duì)社區(qū)規(guī)劃的放權(quán)以及對(duì)非政府組織的財(cái)政支持，有效地促進(jìn)了公眾參與。

與美國(guó)相比，日本雖不具備社會(huì)組織的發(fā)展基礎(chǔ)，但是通過(guò)立法的形式保障了社區(qū)規(guī)劃師工作的順利開(kāi)展。民眾主導(dǎo)而后政府立法支持是一種自下而上的社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式，因民眾呼吁歷史街區(qū)保護(hù)而逐步演變出的社區(qū)營(yíng)造模式，使得日本的社區(qū)規(guī)劃師更加接地氣。

新加坡一直寄希望于居民主動(dòng)參與社區(qū)規(guī)劃，但是受到政府主導(dǎo)力量的思維限制，社區(qū)參與程度很難達(dá)到預(yù)期的效果，社區(qū)規(guī)劃師運(yùn)行模式的形成也更多服務(wù)于政府部門(mén)。

總體趨勢(shì)上，社區(qū)規(guī)劃師都在由設(shè)計(jì)型社區(qū)規(guī)劃師向策劃型和組織型社區(qū)規(guī)劃師轉(zhuǎn)變。社區(qū)規(guī)劃師從關(guān)注社區(qū)物質(zhì)空間建設(shè)過(guò)渡到關(guān)注社區(qū)微空間改造，從促進(jìn)社會(huì)交往過(guò)渡到鼓勵(lì)社區(qū)營(yíng)造，從組織社區(qū)活動(dòng)到社區(qū)治理，這些轉(zhuǎn)變和過(guò)渡都體現(xiàn)出社區(qū)規(guī)劃師的工作內(nèi)容精細(xì)化、職責(zé)復(fù)雜化的特點(diǎn)。

5 我國(guó)社區(qū)規(guī)劃師制度化路徑思考

5.1 政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金、制訂計(jì)劃，啟動(dòng)社區(qū)規(guī)劃師制度

經(jīng)驗(yàn)顯示，社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃師的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)源于政府。如果在社區(qū)規(guī)劃師制度上投入一定的經(jīng)費(fèi)支持，包括提升社區(qū)規(guī)劃師的待遇、為志愿者參與社區(qū)規(guī)劃提供基金支持，就可以在更廣范圍、更多領(lǐng)域內(nèi)吸引社會(huì)人士加入到社區(qū)規(guī)劃師的行列中去。這樣不僅可以為社區(qū)發(fā)展儲(chǔ)備技術(shù)人才，還有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)社區(qū)問(wèn)題并采取解決措施，對(duì)促進(jìn)城市健康發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定有重要作用。

5.2 社區(qū)規(guī)劃師身份多樣化，技能復(fù)合化

我們需要明確社區(qū)規(guī)劃師作為一份職業(yè)，其身份需要多樣化，來(lái)自不同專(zhuān)業(yè)背景、不同部門(mén)、不同機(jī)構(gòu)的社區(qū)規(guī)劃師團(tuán)體才能為社區(qū)發(fā)展提供多種視角和建議。傳統(tǒng)擅長(zhǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)和圖面表達(dá)的規(guī)劃師已經(jīng)不能滿足當(dāng)代社會(huì)對(duì)社區(qū)規(guī)劃師的要求，社區(qū)規(guī)劃師需要有新的技能輸入。

5.3 群眾提升參與意識(shí)，凝聚社會(huì)力量

群眾應(yīng)該成為社區(qū)營(yíng)造的主體，增強(qiáng)居民的參與意識(shí)，培育居民獲得感和幸福感，構(gòu)建社區(qū)共同體。成功的社區(qū)規(guī)劃應(yīng)該能夠聆聽(tīng)社會(huì)各界的力量，從各個(gè)方面給予綜合考量，做出能夠平衡各方利益的決策。倡導(dǎo)居民參與社區(qū)規(guī)劃，可以提升社區(qū)的自治能力、面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的能力。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)已經(jīng)明確建立社區(qū)規(guī)劃制度的城市還比較少，目前多出現(xiàn)在東南和西南等大城市，大部分地區(qū)在城市更新過(guò)程中還是存在與社區(qū)聯(lián)系不夠緊密的問(wèn)題。未來(lái)社區(qū)規(guī)劃師制度的發(fā)展方向，應(yīng)該朝著獨(dú)立自主的方向發(fā)展，不能盲目借鑒外國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該從政府、規(guī)劃師、群眾三個(gè)角度建立發(fā)展機(jī)制。在當(dāng)下及未來(lái)的城市更新中，社區(qū)規(guī)劃師的長(zhǎng)期有效參與是城市健康可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。