國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)建設(shè)的治理機(jī)制及其建設(shè)效應(yīng)研究

文／陳怡方 華僑大學(xué)建筑學(xué)院 碩士研究生（通訊作者）

肖 銘 華僑大學(xué)建筑學(xué)院 副教授 博 士

引言

鄉(xiāng)村治理是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村治理能力明顯提升，鄉(xiāng)村治理效能不斷增強(qiáng)[1]。鄉(xiāng)村治理機(jī)制包括：村莊治理模式、治理主體角色的轉(zhuǎn)變、村莊治理秩序變更 、村莊治理主體多元化[4]等等。與此同時(shí)，在面對(duì)外來(lái)資本輸入與多主體參與的情況下，村莊發(fā)展過(guò)程中的村民們?nèi)狈ψ灾餍裕沟绵l(xiāng)村治理產(chǎn)生了新的困境。此過(guò)程與村莊社區(qū)再組織的治理過(guò)程息息相關(guān)，其中村莊的治理和組織機(jī)制是影響村莊整體建設(shè)效應(yīng)的關(guān)鍵要素[5]。

針對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究已經(jīng)成為了城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的重要議題，并且也有不少學(xué)術(shù)成果研究了鄉(xiāng)村治理二者間的相互關(guān)系[6]。但仍有一些特殊的模式?jīng)]有得到具體的分析并發(fā)覺(jué)出這類實(shí)踐的意義，例如國(guó)內(nèi)農(nóng)墾系統(tǒng)中國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)墾村落這一特殊類型[7]。

自20 世紀(jì)40 年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始陸續(xù)有[2,3]國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)建成，作為當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)在20 世紀(jì)五六十年代的開(kāi)荒過(guò)程中有著重要作用。由于大多數(shù)農(nóng)場(chǎng)是在荒地上開(kāi)墾而來(lái)的，所以其地理位置與鄉(xiāng)村地區(qū)十分接近。在幾十年的發(fā)展之下，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)早已和周邊鄉(xiāng)村產(chǎn)生了無(wú)法分割的關(guān)系。

隨著我國(guó)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展、制度改革等變化發(fā)生，周邊的村莊也隨之產(chǎn)生各類難以解決的發(fā)展問(wèn)題。除此之外，農(nóng)場(chǎng)的建立使得周邊村民形成了經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的概念，改變了村民的生活方式和思維習(xí)慣，加之在工業(yè)化入侵的影響下，農(nóng)墾村落的傳統(tǒng)耕作模式也有了很大的沖擊，甚至瓦解破裂[7]。在此諸多背景下，筆者認(rèn)為對(duì)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)農(nóng)墾鄉(xiāng)村發(fā)展的治理機(jī)制與建設(shè)效應(yīng)二者間的關(guān)系展開(kāi)研究存在一定價(jià)值。本研究通過(guò)建立分析框架，基于福建古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)4 個(gè)作業(yè)區(qū)建設(shè)案例，有對(duì)比地探討在不同鄉(xiāng)村建設(shè)模式下治理機(jī)制與建設(shè)效應(yīng)二者的相互關(guān)系，探討其中的建設(shè)效應(yīng)如何被治理機(jī)制所影響？其中的關(guān)鍵治理因素有哪些？從中認(rèn)識(shí)影響建設(shè)效應(yīng)的治理因素與治理機(jī)制，揭示農(nóng)場(chǎng)與村莊間所存在問(wèn)題的內(nèi)在關(guān)系。

圖1 研究框架圖（圖片來(lái)源：作者自繪）

1 相關(guān)概念與研究框架

1.1 治理機(jī)制

治理的概念是：“它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。”[8]而治理機(jī)制一般是指參與的主體以共同管理的行為進(jìn)行互動(dòng)，并互相締結(jié)權(quán)利與利益的關(guān)系。目前對(duì)于治理機(jī)制的研究，主要集中于治理資源、組織規(guī)則和利益分配等幾個(gè)角度[9]。因此，文章對(duì)農(nóng)場(chǎng)村落的建設(shè)的分析框架，主要從治理資源、組織規(guī)則和利益分配三個(gè)角度入手。

表1 案例1 的信息梳理（表格來(lái)源：作者自繪）

表2 案例2 的信息梳理（表格來(lái)源：作者自繪）

圖2 作業(yè)區(qū)地理位置分布圖（圖片來(lái)源：作者自繪）

表3 案例3 的信息梳理（表格來(lái)源：作者自繪）

圖3 案例1 的治理運(yùn)作結(jié)構(gòu)（圖片來(lái)源：作者自繪）

1.2 建設(shè)效應(yīng)

關(guān)于鄉(xiāng)村建設(shè)效應(yīng)的研究，已有學(xué)者做出總結(jié)歸納，他們認(rèn)為目前考慮鄉(xiāng)村建設(shè)效應(yīng)應(yīng)從兩個(gè)角度入手：第一，公共供給是否合理；第二，鄉(xiāng)村的建設(shè)發(fā)展是否可以持續(xù)[9]。

1.3 研究框架

即使在相同政策背景下，村莊發(fā)展的建設(shè)效應(yīng)也有很大的差異，主要原因是由于各個(gè)主體的組織規(guī)則與能力不同，進(jìn)而引發(fā)治理機(jī)制不同導(dǎo)致的。而分析治理機(jī)制與建設(shè)效應(yīng)的相互關(guān)系則是文章的研究目的。

此次研究運(yùn)用案例研究法，選取了福建省國(guó)營(yíng)古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)的四個(gè)作業(yè)區(qū)建設(shè)案例。首先，分析各作業(yè)區(qū)中實(shí)際治理運(yùn)作的特點(diǎn)；其次，從治理資源、組織規(guī)則、利益分配三個(gè)維度進(jìn)行治理機(jī)制的異同對(duì)比；再次，從公共供給合理性、建設(shè)發(fā)展可持續(xù)兩個(gè)層面對(duì)建設(shè)效應(yīng)進(jìn)行考察；最后，對(duì)二者的相互關(guān)系進(jìn)行分析，從中認(rèn)識(shí)是何關(guān)鍵因素和機(jī)制影響了建設(shè)效應(yīng)。

2 四個(gè)作業(yè)區(qū)建設(shè)案例的治理運(yùn)作特征

此次研究的四個(gè)作業(yè)區(qū)坐落于福建省漳州市國(guó)營(yíng)古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)。古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)辦于1957 年11月，是福建省規(guī)模最大的國(guó)有農(nóng)墾企業(yè)，1970年由原福建省農(nóng)墾廳下放給長(zhǎng)泰縣管理。古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化水平處于福建省的中位區(qū)間，有一定的代表性。同時(shí)，選擇同一地塊的不同案例，有利于比較在相同的政策供給條件下，微觀治理機(jī)制的不同對(duì)建設(shè)效應(yīng)所產(chǎn)生的影響。

2.1 案例1：職工精英主動(dòng)型

農(nóng)榮作業(yè)區(qū)與長(zhǎng)泰區(qū)城區(qū)交界，作業(yè)區(qū)的建筑行業(yè)十分發(fā)達(dá)。2000 年后，村內(nèi)職工精英（農(nóng)場(chǎng)村民以職工為稱）便開(kāi)始自發(fā)地對(duì)村內(nèi)環(huán)境進(jìn)行修整改善，“修水泥路，拆舊建新”的情況屢見(jiàn)不鮮；2010 年后財(cái)力雄厚的職工精英們開(kāi)始組織修建村內(nèi)的戲臺(tái)、祖廟等公共設(shè)施，提升村內(nèi)職工們的生活質(zhì)量。

2016 年后，縣政府便將古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)列入縣城區(qū)內(nèi)。農(nóng)榮成為縣城新區(qū)發(fā)展的重要腹地和農(nóng)場(chǎng)銀塘工業(yè)區(qū)與長(zhǎng)泰區(qū)城區(qū)的結(jié)合部，承載著工業(yè)區(qū)主要的教育、生活和娛樂(lè)功能。因此，農(nóng)榮的用地很快便被政府開(kāi)發(fā)，但與一般鄉(xiāng)村不同，農(nóng)榮的土地歸為國(guó)有，所以職工并未享受到土地開(kāi)發(fā)紅利。在此情境下，職工精英主動(dòng)向政府爭(zhēng)取土地的開(kāi)發(fā)權(quán)或是公共設(shè)施用地，目前已經(jīng)初步取得成效。在建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)榮的建設(shè)主導(dǎo)權(quán)一直被職工集體牢牢掌握，有很強(qiáng)的自主性。

首先，職工精英們對(duì)職工進(jìn)行積極動(dòng)員，讓更多職工投身建筑類行業(yè)，使得職工們逐漸富裕，村莊開(kāi)始產(chǎn)生了凝聚力。緊接著，精英們以集資入股的方式動(dòng)員職工們參與村莊建設(shè)，再次強(qiáng)化了職工們的利益共同體意識(shí)。在此先決條件下，面對(duì)外來(lái)項(xiàng)目時(shí)，農(nóng)榮也有能力去爭(zhēng)取，掌握部分建設(shè)主動(dòng)權(quán)。

圖4 案例2 的治理運(yùn)作結(jié)構(gòu)（圖片來(lái)源：作者自繪）

圖5 案例3 的治理運(yùn)作結(jié)構(gòu)（圖片來(lái)源：作者自繪）

圖6 案例4 的治理運(yùn)作結(jié)構(gòu)（圖片來(lái)源：作者自繪）

圖7 多元主體治理下的作業(yè)區(qū)建設(shè)系統(tǒng)（圖片來(lái)源：作者自繪）

最后，面對(duì)已經(jīng)建設(shè)好的政府項(xiàng)目，例如農(nóng)場(chǎng)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，由于地處農(nóng)榮的地界內(nèi)，精英們也想爭(zhēng)取物業(yè)管理權(quán)，增加村財(cái)收入。

2.2 案例2：企業(yè)投資帶動(dòng)型

白石作業(yè)區(qū)是農(nóng)場(chǎng)的一塊飛地，與長(zhǎng)泰區(qū)巖溪鎮(zhèn)交界。由于其生態(tài)環(huán)境良好，近幾年相繼被多家企業(yè)看中與政府達(dá)成合作協(xié)議。目前白石南部已有保利集團(tuán)的生態(tài)城項(xiàng)目和北部的花塢里度假區(qū)。一方面，大型項(xiàng)目為白石帶來(lái)了外來(lái)人流并改善了周邊環(huán)境；另一方面，還提供了優(yōu)質(zhì)工作機(jī)會(huì)，目前已有四十幾位職工在內(nèi)工作。

白石儼然成為了企業(yè)投資參與作業(yè)區(qū)建設(shè)的代表。企業(yè)資本的投入成為了白石建設(shè)的主要?jiǎng)恿ΑＦ髽I(yè)們以資本換取當(dāng)?shù)刭Y源開(kāi)發(fā)的權(quán)利，職工集體也獲得了政府和企業(yè)的資源補(bǔ)助。職工集體計(jì)劃借助外來(lái)人群，發(fā)展村內(nèi)的民宿行業(yè)。

在這樣的模式下，職工集體與企業(yè)們圍繞土地資源進(jìn)行利益博弈成為了治理的關(guān)鍵所在。要想促成交易的達(dá)成和白石的發(fā)展，政府的支持和職工集體的動(dòng)員必不可少。后者承載著代表職工利益訴求和溝通企業(yè)項(xiàng)目的責(zé)任，還需要對(duì)職工們進(jìn)行說(shuō)服、利益補(bǔ)償和協(xié)調(diào)等各項(xiàng)事宜。

2.3 案例3：普通職工主動(dòng)型

龍東作業(yè)區(qū)位于農(nóng)場(chǎng)南部，南面與武安鎮(zhèn)相接，西面則是漳州市薌城區(qū)。2000 年后，古農(nóng)農(nóng)場(chǎng)為了擺脫先前的發(fā)展困境，在政府的支持下劃出用地成立了銀塘工業(yè)區(qū)。銀塘工業(yè)園區(qū)目前是長(zhǎng)泰區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)中的三大重要組成區(qū)之一；它是發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)和商貿(mào)活動(dòng)的綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)。目前龍東的大部分用地已被工業(yè)區(qū)劃走。

工廠的建設(shè)為龍東帶來(lái)了大量工人和工作崗位。不少職工看到了商機(jī)，紛紛改造自建房，開(kāi)展出租、餐飲、娛樂(lè)等業(yè)務(wù)，并獲得了不錯(cuò)的收益。其余職工了解后也紛紛效仿，目前龍東已成為農(nóng)場(chǎng)出租屋最多的作業(yè)區(qū)。職工們自發(fā)的創(chuàng)業(yè)行為推進(jìn)了作業(yè)區(qū)建設(shè)向經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。

龍東在建設(shè)過(guò)程中，職工干部們?cè)噲D掌握建設(shè)主導(dǎo)權(quán)、整合資源，但職工們各自為營(yíng)，這使得龍東無(wú)法對(duì)外爭(zhēng)取到資源用來(lái)建設(shè)作業(yè)區(qū)的公共項(xiàng)目，對(duì)內(nèi)也難以有效地整合資源。

2.4 案例4：外來(lái)精英參與型

共明作業(yè)區(qū)與農(nóng)榮作業(yè)區(qū)毗鄰，城市化的程度較高，作業(yè)區(qū)內(nèi)職工們大多已退休在家，職工集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)過(guò)多收入。在2015 年左右，有一批外來(lái)年輕人團(tuán)隊(duì)在共明租廠房辦公室，開(kāi)展電商物流業(yè)務(wù)，并在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造不菲的利潤(rùn)，吸引了職工的興趣。政府與職工集體也計(jì)劃和外來(lái)精英們打造電商園區(qū)和物流基地，輻射整個(gè)農(nóng)場(chǎng)。

在電商園區(qū)的建設(shè)構(gòu)想初期，外來(lái)精英必須依靠職工干部的權(quán)威，在村內(nèi)落實(shí)想法。但外來(lái)精英帶來(lái)的先進(jìn)理念，難以使職工們理解并認(rèn)同，所以在實(shí)際行動(dòng)上也缺乏配合。

3 治理機(jī)制與建設(shè)效益的對(duì)比

四個(gè)案例的分析對(duì)比總結(jié)見(jiàn)下表。

3.1 治理機(jī)制對(duì)比

3.1.1 治理資源

農(nóng)場(chǎng)作業(yè)區(qū)的建設(shè)發(fā)展資源由“公”“共”“私”三部分組成，它們分別代表了來(lái)自政府、作業(yè)區(qū)集體、企業(yè)資本三方的資源。不同的作業(yè)區(qū)內(nèi)部的治理資源的占比存在差異性，這將會(huì)產(chǎn)生不同的治理結(jié)構(gòu)。從上述表格可得，“公”與“私”領(lǐng)域的資源可以加快和穩(wěn)固作業(yè)區(qū)的發(fā)展建設(shè)，但如果缺乏“共”領(lǐng)域的資源參與，建設(shè)項(xiàng)目最終都將難以產(chǎn)生積極的效果。

3.1.2 組織規(guī)則

一旦“公”“私”“共”三部分的資源參與作業(yè)區(qū)建設(shè)的過(guò)程，就會(huì)使得資源的運(yùn)作更為復(fù)雜。因此，各個(gè)作業(yè)區(qū)都會(huì)有各自的組織規(guī)則進(jìn)行資源整合，組織規(guī)則的不同將會(huì)改變交易成本和整合效率的高低。

3.1.3 利益分配

在四個(gè)研究案例建設(shè)過(guò)程中，多元主體的參與意味著作業(yè)區(qū)的資源和利益會(huì)重新組織和分配，分配后的結(jié)果將會(huì)直接影響到未來(lái)的發(fā)展是否可持續(xù)。從表格中可以看出，只有案例1的公共設(shè)施建設(shè)提高了職工的生活水平，滿足了政府的理想目標(biāo)；同時(shí)農(nóng)榮社區(qū)的團(tuán)結(jié)配合，也減少了市場(chǎng)資本投入的阻力，達(dá)成三方共贏的局面。

3.2 建設(shè)效應(yīng)對(duì)比

3.2.1 公共供給合理性

公共供給的合理性主要從供給策略和作業(yè)區(qū)的實(shí)際需求表達(dá)兩個(gè)角度討論。公共的供給策略越能滿足作業(yè)區(qū)職工的真實(shí)需求，則該作業(yè)區(qū)的供給合理性越高。通過(guò)上述對(duì)比可得知，職工集體所掌握的整治建設(shè)的資金和權(quán)力越大，職工參與治理越多，則供給策略越能滿足職工需求。

3.2.2 發(fā)展可持續(xù)性

發(fā)展的可持續(xù)性評(píng)價(jià)主要考慮短期資金投入的建設(shè)能否轉(zhuǎn)化成作業(yè)區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)力。例如，案例1 中的職工集體利用集體資金改造提升作業(yè)區(qū)，對(duì)外來(lái)項(xiàng)目以物業(yè)管理等形式收取報(bào)酬，可以持續(xù)地為作業(yè)區(qū)發(fā)展提供支持；反觀案例2 中企業(yè)資金投入，短期明顯改善作業(yè)區(qū)風(fēng)貌，并提供長(zhǎng)期工作的崗位，但村內(nèi)土地空間資源卻被一次性轉(zhuǎn)讓，未來(lái)一旦市場(chǎng)產(chǎn)生波動(dòng)，作業(yè)區(qū)發(fā)展就有可能受到阻力。

表4 案例4 的信息梳理（表格來(lái)源：作者自繪）

表5 案例對(duì)比分析總結(jié)（表格來(lái)源：作者自繪）

4 對(duì)影響村莊建設(shè)效應(yīng)的關(guān)鍵治理因素與機(jī)制的理解認(rèn)識(shí)

4.1 公共供給的合理有效：基層自治力量與職工治理能力的加強(qiáng)提升

在作業(yè)區(qū)的發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，公共供給的有效合理與否由職工群眾的參與程度和自身訴求能否有效表達(dá)所決定。因此，提高供給的有效性關(guān)鍵在于增強(qiáng)村莊基層的自治力量和提升職工群眾的參與治理能力。

由于農(nóng)場(chǎng)處于特殊轉(zhuǎn)型階段，所以農(nóng)場(chǎng)的建設(shè)離不開(kāi)政府和企業(yè)的資金投入。而作業(yè)區(qū)內(nèi)的集體資源卻相當(dāng)不足，使其發(fā)展十分被動(dòng)，只能受資本或是政策控制，自身的需求時(shí)常難以表達(dá)。例如，白石在大型企業(yè)的投入下，村莊改善明顯，但其中“共”部分資源占比極少，職工群眾幾乎沒(méi)有參與。反之，農(nóng)榮的建設(shè)過(guò)程中，由于職工精英的努力，職工們用過(guò)投入資金、參與決策等方式加入建設(shè)，使得“共”部分資源比重較大，作業(yè)區(qū)的自主性較高。

盡管“共”部分的資源至關(guān)重要，但也無(wú)法替代“公”部分和“私”部分資源的作用，三者應(yīng)該處于互補(bǔ)的狀態(tài)。村社需要借助政府和企業(yè)的力量，帶動(dòng)基層的自治力量產(chǎn)生。例如，鼓勵(lì)職工們以立項(xiàng)的形式申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)，邀請(qǐng)專家評(píng)比后劃撥相應(yīng)的資金援助。以“共”部分的意愿為內(nèi)核，“公”的利益分配形式，再加上資金投入，使得職工群眾的治理思維和熱情被激發(fā)，共同參與作業(yè)區(qū)治理。

4.2 良性循環(huán)的發(fā)展建設(shè)：村莊內(nèi)部的組織整合與外部資源的有效援引

作業(yè)區(qū)要想良性循環(huán)地建設(shè)與發(fā)展，需要職工集體具備組織整合村莊內(nèi)部資源與爭(zhēng)取外部市場(chǎng)資源投資的能力。

一方面，作業(yè)區(qū)的建設(shè)發(fā)展需要對(duì)其土地空間等資源重新進(jìn)行利益的分配；另一方面，作業(yè)區(qū)的內(nèi)部屬于“利益共同體”的村社關(guān)系。在這樣的雙重背景下，職工集體的內(nèi)部動(dòng)員整合能力就顯得至關(guān)重要，對(duì)村莊建設(shè)的開(kāi)展有重要影響。例如，農(nóng)榮在建設(shè)初期就動(dòng)員職工參與，強(qiáng)化了職工的共同體意識(shí)。由職工精英率先帶頭，動(dòng)員職工以集資入股的形式整合集體資金。這也為后續(xù)的政府和企業(yè)資金投入降低了交易成本，也有助于維護(hù)村莊社區(qū)的內(nèi)在秩序。

除此之外，村莊的建設(shè)還需要外部市場(chǎng)的資源投入。由于職工個(gè)體難以準(zhǔn)確有效地表達(dá)實(shí)際需求，所以職工集體還承擔(dān)著幫助職工爭(zhēng)取作業(yè)區(qū)企業(yè)項(xiàng)目資源的重任，需要與企業(yè)、政府交涉溝通，援引外部市場(chǎng)資源，切實(shí)保護(hù)職工的利益。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)各要素交流不斷加強(qiáng)，多元主體、多元治理的鄉(xiāng)村建設(shè)趨勢(shì)已不可阻擋，即使是國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)作業(yè)區(qū)這一特殊類型村莊也不例外。文章以同一農(nóng)場(chǎng)體制下四個(gè)獨(dú)立的作業(yè)區(qū)為例，對(duì)比分析農(nóng)墾村莊的治理機(jī)制與其建設(shè)效應(yīng)二者之間的相互關(guān)系。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，村莊發(fā)展雖然需要政府和企業(yè)的資金投入，但村莊的自組織機(jī)制才是真正影響村莊建設(shè)發(fā)展能否持續(xù)的核心因素。因此村莊規(guī)劃需要對(duì)村莊自組織機(jī)制有一定的了解，并充分發(fā)揮村莊自組織機(jī)制的作用，動(dòng)員整合村莊內(nèi)外資源，增強(qiáng)職工村民的主體觀念和治理能力，與政府共同推進(jìn)村莊的建設(shè)發(fā)展。