吉林市鄉村振興與脫貧攻堅銜接相關問題研究

劉 杰

（中共吉林市委黨校，吉林 吉林 132106）

從包含關系上看，脫貧攻堅是鄉村振興的必要前提和部分內容；從目標來看，鄉村振興與脫貧攻堅存在接續關系；從時間安排上看，鄉村振興與脫貧攻堅存在交叉關系；從內容上看，鄉村振興戰略目標層次更高，實現時間更長，其戰略內容相對來講更為豐富，涵蓋范圍更廣。按“三步走”的目標要求，“到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成”，做好二者銜接，將推動鄉村振興大踏步前進。下面根據吉林地方實際，探究鄉村振興與脫貧攻堅如何有效銜接，以期具有借鑒意義。

1 吉林市脫貧攻堅完成情況

1.1 貧困戶生活得到改善

一是經濟收入提高。貧困戶人均純收入由2015年底的2 375元增加到2020年底的9 431元。二是保障水平提高。農村低保標準由2016年的3 450元提高到4 140元，醫療保障、臨時救助等政策均按國家要求規范落實。三是能力素質提高。通過致富帶頭人、產業指導員、科技特派員等引領帶動發展扶貧產業、提供培訓服務，貧困戶自主脫貧能力明顯提高。通過開展“星級戶”“文明戶”等評比活動和參與“公益崗位”，增強了貧困戶脫貧內生動力。通過發展“四小工程”項目等，提高了貧困戶的創業意識，實現了“志智”雙扶。

1.2 貧困村面貌有所改觀

一是村集體經濟收入大改觀。消滅了村集體經濟收入空白村，每個貧困村都有集體增收產業項目，絕大多數村集體經濟年收入超過了5萬元，有的超過了20萬元，個別的超過了100萬元。二是基礎設施建設大改觀。貧困村全部實現通硬化路，貧困戶戶均容量由0.83 kVA提高到2.2 kVA，另外，寬帶基本已經覆蓋到了所有貧困村。三是基礎設施得到明顯提升。貧困村基層辦公面積達到標準，村里下設了文化室、衛生室，方便村民生活。四是人居環境得到極大提升。全面實施農村人居環境整治三年行動，過去很多貧困村變成了現在的文明村，一些地方已榮獲“全國最美鄉村”等榮譽稱號。

1.3 “兩不愁三保障”硬任務實現清零

貧困學生正常上網課，為535名建檔立卡貧困學生發放免費流量卡、送去智能手機和電腦等終端設備，保證全市義務教育階段建檔立卡貧困家庭學生停課不停學。村衛生室信息化建設如期完成，全市118個鄉鎮衛生院和1 345個村衛生室全部實現了“有終端、通網絡、能報銷”。危房改造和飲水安全任務按時完工，通過組建工作專班、開辟綠色通道、改造任務日調度、加大物資和人員投入、早4點至晚8點不間斷施工等方式，有效克服了工地停工、交通管控、部分負責干部被隔離等難題。

1.4 兜底保障政策有效落實

通過社會救助、兜底幫扶以及特殊群體關愛幫扶行動等政策措施，將貧困戶以及一些邊緣戶納入到了幫扶范圍，對一些特殊群體給予特殊照顧，發放困難補助以及殘疾人補助等，實現“鰥寡孤獨老有所養”。另外對于這些特殊群體給予法律援助。實施“三保障”和安全飲水后續保障行動，開展村衛生室報銷、危房改造檔案“三統一”及水費收繳市場化機制試點等工作。

2 吉林市鄉村振興與脫貧攻堅相銜接存在的問題

2.1 被動接受與主動發力思想轉換有難度

脫貧攻堅階段主要靠幫扶政策，貧困戶容易形成“等靠要”思想。過渡鄉村振興過程中，比較難激發出農民的主體意識。目前農民主要分為以下三類：第一類是離農戶，指常見外出打工、相當于脫離農村的農民；第二類是新型農戶，指職業農民，包括養殖大戶，農業合作社法人等；第三類是純農戶，僅僅依靠種地為生。這幾類農戶需求不同，因此管理起來手段各異。吉林市現有1 384個村，大量青壯年勞動力外流，尤其是朝鮮族村莊，多數青壯年出國打工。所以對于鄉村的鄉土情結相較過去而言較為淡漠，已經離開的不想回來支援振興，留下的農民處于銜接階段，思想轉換較為困難，短時間內很難由被動接受轉為主動發力。

2.2 針對性向普惠性政策轉換有難度

按照中央“扶貧扶志”“扶貧扶智”的要求，對已經脫貧的群眾進行劃分，大體可以分為四類人群，第一類是有志無智，指有勞動意愿但是無勞動能力的老、弱人群；第二類是有志有智人群，即有勞動能力也有勞動意愿，這類人相對來講最容易脫貧；第三類是無志無智，既無勞動能力也無勞動意愿，這類人主要是指病、殘群體；第四類是無志有智群體，即有勞動能力但無勞動意愿，這類人群最容易滋生“等、靠、要”思想，其內生動力最難激發，在后續工作中，應重點做好思想工作。綜合分析，目前吉林市政策轉換存在的難度可以概括為已經脫貧的群眾，仍然需要兜底包保，但是處于貧困邊緣的人群即相對貧困人口，也同樣需要政策幫扶。所以，如何衡量脫貧人口和相對貧困人口之間的政策傾斜，做到人人滿意，存在較大挑戰。

2.3 產業幫扶向產業振興轉換有難度

在脫貧攻堅階段，各種產業優勢力量集中向貧困地區傾斜，但是在鄉村振興階段，幫扶政策力度減弱，支援隊伍要做到“到位不越位”，需要發揮農民主體意識，因此后續產業的持續發展缺乏動力。在脫貧攻堅階段，吉林市的光伏發電產業以及特色產業在銷售方面，外部幫扶力量比較大，一些貧困戶生產的產品如果銷售存在問題，所包保的單位會動員各方力量消化產品，但眾所周知，不找到對接企業，建立完善的產業鏈，形成科學的產業發展體系，這種“自行消化”的銷售體系很難持續發展，一旦脫離外部幫扶資源，或者終有一天幫扶單位消化能力有限，對于鄉村持續發展較為不利。

2.4 教育醫療基礎設施和服務提升有難度

全面提升教育醫療基礎設施和服務水平，是鄉村振興的著力點。吉林市義務教育階段，有相當一部分農村學生需要到城里上學。2019年底，鄉村高中小教師6 289人，占全市的1.8%。鄉村小學380所，平均3.6個村（1 384個村）有1所小學。吉林市縣鄉村三級醫療機構建設基本實現了全覆蓋，但全科醫生缺乏，醫療服務質量不高，遠沒有達到“小病不出村、中病不出鄉、大病不出縣”的目標，看病難、看病貴的問題仍然十分突出。特別是村一級建設尤顯滯后，2019年全市村衛生室1 366個，具有資質衛生技術人員2 636人，僅占全市15%。

2.5 農村人居環境總體水平改善有難度

農村人居環境直接反映農民生活質量，部分鄉村仍然存在“垃圾靠風刮，污水靠蒸發”的現象。從廁所革命看，截至2019年底，全國農村衛生廁所普及率超過60%。吉林市累計完成改廁10萬戶，占總農戶數不到22%，主要是吉林省處于高寒地區，給排水設施不完善，水沖式廁所難以推廣，改廁成本高、難度大。從生活垃圾看，雖然非正規垃圾點整治任務基本完成，但垃圾圍壩、圍村、圍山和工業垃圾下鄉問題還沒有根本解決。從生活污水看，當前全國農村水污染物排放量占總排放量的比例超過50%，而處理率僅在10% ～20%之間。目前，吉林市已經完成28個鄉鎮集中污水處理設施建設，但農村生活污水處理和黑臭水體整治任務仍然艱巨。

3 鄉村振興與脫貧攻堅銜接的實現路徑

3.1 設立銜接過渡期，創新鄉村振興與脫貧攻堅一體化機制

針對鄉村振興與脫貧攻堅體制機制銜接不暢問題，應該統籌落實相關體制機制。按照中央要求，設立五年過渡期，在過渡期內，堅持“四個不摘”原則，保持政策總體穩定。

另外，需要做好政策的調整工作。具體而言，一是做好政策的銜接工作，持續改善農村人居環境。基礎設施投入上，要持續加大投入力度，重點應在農村公路上做好深入推進工作，持續開展吉林市“四好農村路”推進工作；另外對于農村廁所改革上，一是要對已有問題進行摸排整改。發現對于農民而言，服務不到位、保障不全面的，要堅決予以整改；對于暫時還沒有安裝衛生廁所的，要因地制宜，對于不同的縣區、村鎮，采取不同方案，因地制宜做好改廁工作，做到既有安裝率，更有使用率，真正為農民生活帶來實惠。二是在政策調整上，對于脫貧攻堅成果較好的貧困村，相對減緩幫扶力度，將政策更多傾斜到邊緣貧困村，細化幫扶方案，真正做到有的放矢。

3.2 鼓勵多元產業發展，夯實產業幫扶成果

吉林市目前已經脫貧的群眾中（如圖1所示），有勞動能力的人口，占貧困人口的比例為15.24%，對于這一類群體，應加大產業幫扶力度，發展特色種養殖產業，提高產業的市場競爭力，推動貧困人口與新型農業結構相融合。另外也可以在原有扶貧產業基礎上，助推新型經營主體發展，通過延伸農業產業鏈，推動產業融合，提高產品增加值，讓貧困戶享受到增值收益，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

圖1 吉林市貧困人口勞動能力情況

無勞動能力（60歲以上）人口占貧困人口的41.23%，比例較高，對于這部分人口，可以通過合作入股的形式，增加財產性收入，實現持續性保障。具體為資產折股增加權益保障。允許在不改變用途的情況下，將財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、鄉村旅游等項目形成的資產，折股量化給村集體、合作社或其他村集體經濟組織。全市383個村級光伏扶貧電站全部完成確權，分別確權到鄉鎮政府和村集體，確權比例100%。

弱半勞動能力的人占貧困人口的38.12%，對于這一類人口，可以通過設立公益性或特設崗位，一方面可以實現鞏固脫貧成果，另一方面避免出現“等靠要”情況。包括支持合作社和其他規模經營主體通過土地托管、畜禽托養和吸收農民土地經營權入股等方式，帶動貧困戶增收。實施集體經濟薄弱村發展提升計劃，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東改革。

對于喪失勞動能力的人（占貧困人口的5.4%），一方面通過政策兜底包保，另一方面也可以通過合作入股的形式，探索幫扶新渠道。

3.3 積極培育主體意識，激發群眾內生動力

針對農民內生動力不足的問題，可以通過一系列宣傳教育激發農民的主體意識，讓農民真正成為鄉村振興的主力軍，其核心在于要處理好政府和農民之間的關系。首先，在觀念引導上，通過加大宣傳鄉村振興相關內容，讓農民了解到在這個過程中農民處在什么樣的位置上，只有清楚自己的定位，才會做到心中有數，“內化于心”“外化于行”；其次，提供各種培訓機會，增加農民的致富技能，為鄉村產業發展提供人才保障，讓農戶真正參與進來；最后，建立正向激勵機制，開展“星級戶”“文明戶”評比，發布脫貧光榮榜，用好新時代文明實踐站、村內宣傳欄等平臺，開展“百名記者脫貧攻堅一線行”活動。

3.4 實行動態幫扶，做到一事一議

這類措施主要是針對貧困家庭突發的意外或者自然災害以及重大家庭變故等提出的，具體而言，在銜接過程中，若有貧困戶出現重大事故或者自然災害，要堅持一事一議的原則，及時做好應對措施，防止出現返貧情況，做到應保盡保，應兜盡兜。

總之，作為扶貧攻堅后的鄉村振興工作，需與之前的駐村扶貧工作密切聯系起來，從政策上做好銜接，促使貧困群眾思想轉變，形成致富的內生動力。吉林省地方鄉村振興工作要根據自己的實際情況，在前期扶貧攻堅基礎上制定銜接方案，創新鄉村振興與脫貧攻堅一體化機制、鼓勵多元產業發展，夯實產業幫扶成果、積極培育主體意識，激發群眾內生動力、實行動態幫扶，做到一事一議等多措并舉，確保鄉村振興與脫貧攻堅順利銜接，為高質量實現鄉村振興工作目標提供強力支撐。