依法保障我國礦業綠色可持續發展

黨中央高度重視礦業綠色、可持續發展，黨中央、國務院多個文件對推進綠色礦業建設、開展礦區生態修復提出要求，作出部署。修訂前的《礦產資源法》對礦區生態保護修復僅作了原則性規定，新修訂的《礦產資源法》貫徹落實黨中央決策部署，明確堅持節約集約、綠色發展的原則，設立“礦區生態修復”一章，將零星分散的生態保護規定轉變為集成性生態修復制度，為系統開展礦區生態修復提供堅實法治保障。

整合礦區生態修復規范，將相關規定上升為法律制度

從歷史沿革上看，20世紀70年代末到80年代初，為解決礦山亂采濫挖、采富棄貧、采大棄小等問題，主要是通過實施煤礦區矸石回填、煤粉灰回填和挖深墊淺等簡單工程開展土地復墾。20世紀90年代，各地逐步認識到恢復生態環境的重要性，在開展土地復墾的同時加強對生態環境的保護。1996年，《國務院關于環境保護若干問題的決定》提出，加強礦區等廢棄土地的復墾和生態環境的治理。同年，《煤炭法》規定，開發利用煤炭資源，應當防治污染和其他公害，保護生態環境，開辦煤炭企業需要有符合煤礦安全生產和環境保護要求的礦山設計。之后，關于礦山地質環境保護的規定逐漸完善，礦山地質環境保護與土地復墾共同構成礦區生態修復的主要內容。

新修訂的《礦產資源法》立足礦業領域生態文明建設新階段、新要求，整合礦區生態修復現行要求，將相關規定上升為法律，明確礦區生態修復包括地質環境恢復治理、地貌重塑、植被恢復、土地復墾等方面的要求。同時規定，涉及礦區污染治理的，應當遵守相關法律法規和技術標準等要求。

明確修復的基本原則，規定修復的總體要求

1996年的《礦產資源法》僅在個別條款上對礦區生態修復作出規定，這些規定分散在各條文中，且多為宣誓性條款，可操作性不強。新修訂的《礦產資源法》明確了礦區生態修復的基本原則和有關要求，為實踐中開展生態修復提供了重要遵循。

礦區生態修復應當堅持自然恢復與人工修復相結合。在礦區修復中，既要注重充分發揮自然生態系統的自我修復能力，對于輕度受損的礦區，通過封育等自然恢復方式讓生態系統在自然條件下逐步恢復；又要注重通過人工干預的方式，對于重度受損的礦區，通過植樹種草、土壤改良等方式加速生態環境修復。

礦區生態修復應遵循因地制宜、科學規劃、系統治理、合理利用的原則，可以采取工程、技術、生物等措施。因地制宜即統籌考慮礦山所處區域的生態功能及氣候條件、土壤類型、生態環境等要素，宜林則林、宜耕則耕、宜水則水、宜建則建、宜荒則荒；科學規劃即科學制定適合本地的生態修復方案并開展修復，科學制定修復目標、步驟和措施；系統治理即要求將礦區生態修復作為一個系統工程來對待，綜合考慮地質環境、地貌、植被、土地等多個方面的問題；合理利用原則強調在礦區生態修復過程中，要注重資源的合理利用，實現生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。

明確修復的義務主體，強化修復的資金保障

此次《礦產資源法》修訂之前，《礦山地質環境保護規定》和《土地復墾條例》等對建設活動和自然損毀土地的復墾等提出了要求，也規定了相應的經費解決原則，但和新時期礦業綠色發展的新需求相比，這些規定的力度不足、措施不具體。新修訂的《礦產資源法》從六個方面對礦區生態修復義務主體和資金進行了明確。

因開采礦產資源導致礦區生態破壞的，采礦權人應當依法履行生態修復義務。采礦權人作為礦產資源開采活動的直接實施者和受益者，在獲取經濟收益的同時，也破壞著礦區生態環境，應當承擔礦區生態修復責任。依法履行生態義務，意味著采礦權人不但應當按照《礦產資源法》的規定承擔義務，也應當同時履行《民法典》《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》等規定的義務。

采礦權人的生態修復義務不因采礦權消滅而免除。礦產資源開采對礦區生態環境的破壞往往是長期的，采礦活動結束后，因采礦造成的土地塌陷、植被破壞、水土流失、水源污染等問題仍需經過較長時間的修復。即使采礦權因各種原因消滅，但其在采礦期間對生態環境造成的破壞并不會因此而消失，法定義務必須得到履行，避免當事人通過消滅采礦權的方式逃避修復義務的落實。

采礦權轉讓的，由受讓人履行礦區生態修復義務，國家另有規定或者礦業權出讓、轉讓合同另有約定的除外。明確采礦權轉讓的，由受讓人履行礦區生態修復義務，一方面明確了義務主體，避免因采礦權轉讓造成權利義務不清、無人承擔修復義務；另一方面增加了采礦企業通過轉讓采礦權逃避礦區生態修復責任的難度，有利于修復工作得以延續和完成。

明確了歷史遺留礦區生態修復責任。與《長江保護法》《黃河保護法》《青藏高原生態保護法》等做好銜接，進一步明確礦區生態修復責任人滅失或者無法確認的，由所在地縣級以上地方人民政府組織開展礦區生態修復。同時規定，鼓勵社會資本參與礦區生態修復，對參與礦區生態修復的企業在項目實施、財政補貼等方面進行支持和幫扶，此舉能夠在一定程度上解決歷史遺留礦山修復資金緊張問題。

明確了各主管部門在礦區生態修復中的職責。規定自然資源部會同有關部門負責全國礦區生態修復等活動的監督管理工作。同時，礦區生態修復涉及土地、水、植被等多個要素的恢復和重建，需要地方政府做好統籌與協調，對地方人民政府加強礦區生態修復工作的統籌和監督作出規定。

對礦區生態修復費用作出規定。2006年《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》明確規定建立礦山生態環境恢復保證金制度，保證金按礦產品銷售收入的一定比例提取，由礦山企業預先交存到政企約定的銀行專戶，礦山企業另行籌措資金履行修復義務，經驗收合格后返還保證金。實踐中因保證金制度對企業資金要求高，2017年《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》將礦山環境治理恢復保證金調整為礦山環境治理恢復基金，由企業自主使用，土地復墾費用預存也統一納入基金中進行管理。此次將礦山環境治理恢復基金調整為礦區生態修復費用，為進一步完善資金的適用范圍、提取和使用監管的機制等預留了制度接口。

明確修復方案內容及程序，科學指導開展修復工作

規定了礦區生態修復方案的主要內容。2009年，《礦山地質環境保護規定》要求采礦權人申請辦理采礦許可證時，應當編制礦山地質環境保護與治理恢復方案。2011年，《土地復墾條例》規定，在辦理建設用地申請或者采礦權申請環節，生產建設單位即土地復墾義務人，需報送土地復墾方案。2019年，二者同時修正，明確了礦山地質環境保護與治理恢復方案、礦區土地復墾方案合并編制。此次新修訂的《礦產資源法》將礦山地質環境保護與治理恢復方案和土地復墾方案合并為礦區生態修復方案。

明確了礦區生態修復方案編制的程序要求。規定采礦權人應當編制礦區生態修復方案隨開采方案報原礦業權出讓部門批準，將礦區生態修復方案作為采礦權人取得采礦許可證的核心要件，進一步強化了礦區生態修復方案的地位。

著重強調公眾參與。新修訂的《礦產資源法》一方面要求前期編制礦區生態修復方案時，應當在礦區涉及的有關范圍內公示征求意見，并專門聽取礦區涉及的居民委員會、村民委員會、農村集體經濟組織和居民代表、村民代表的意見；另一方面在主管部門組織驗收時，應當邀請上述有關方面人員參加，充分保障公眾表達訴求、開展監督的權利。

對開展礦區生態修復的方法作出規定。新修訂的《礦產資源法》要求，能夠邊開采、邊修復的，應當邊開采、邊修復；能夠分區、分期修復的，應當分區、分期修復。同時規定，礦區生態修復分區、分期進行的，應當分區、分期驗收。將生態修復鏈條由末端治理向源頭保護延伸，由事后監管向事中事后監管延伸，突出強調了不同時間節點、不同區域的生態修復階段要求。（作者單位：全國人大常委會法工委）