論憲法對監察法的確認與制約

摘? ? ? 要：監察法不僅需要得到憲法的確認以解決自身的合憲性和合法性問題，也需要接受憲法的制約以解決自身與現行憲制體系兼容的問題。憲法構建的權力框架和作出的制度安排是處理監察機關和權力機關、司法機關和行政機關相互關系且實現銜接與協調的重要前提。約束公權力和保障私權利是現代憲制最為核心的價值追求之一，監察機關具有政治屬性和法律屬性的雙重實質，集黨紀審查、行政監察、司法審查等權力于一身，應當受到憲法的制約與約束。憲法所確立的基本理念、基本原則和具體規定，對監察法的制定、貫徹和執行具有最高的、根本的和直接的制約作用。

關? 鍵? 詞：憲法;監察法;監察機關;監督

中圖分類號：D921? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2022）06-0099-10

收稿日期：2021-11-15

作者簡介：郭世杰，國際關系學院法學院副教授，碩士研究生導師，國家安全法治研究基地研究員，美國加州大學伯克利分校訪問學者（2012-2013），研究方向為監察制度、刑事法學。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“恐怖主義犯罪的立法與司法研究”的階段性成果，項目編號：18BFX090;中央高校基本科研業務費專項資助項目“中國監察制度的改革與完善”的階段性成果，項目編號：3262018T22;北京市社科基金一般項目“黨規與法律的協調機制研究”的階段性成果，項目編號：16FXB010。

2018年，《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）由第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，效力位階僅次于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），地位尊崇。為了保證《監察法》在具體貫徹實施過程中能夠嚴格遵循法治軌道、符合法治要求，需要準確界定其在中國特色社會主義法律體系中的位置，明確《憲法》在基本理念、基本原則和具體規定等方面對《監察法》的確認與制約，從而正確處理兩法之間的位階高低、適用先后和銜接協調、制約平衡關系。

一、憲法對監察法確認與制約的憲制背景

憲法是政治和法律的“結構性耦合”。一方面政治意志可以通過憲法的規范作用獲得法律形式，另一方面這種法律形式服務于特定的政治內容，[1]而政治內容在實質上則是對統治階級意志、普遍性民意和社會現實需要的特定調和，且往往以具體制度的外在表現形式在社會實踐中接受檢驗。所以，無論是國家監察體制改革的啟動還是《監察法》的制定出臺，首先面臨著是否具有憲法依據的質疑。2018年，《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）之前，《憲法》中并不存在“監察委員會”或者“監察機關”的相關規定，而《憲法》第三章規定的“國家機構”只是具體確立了各類國家機關的組成、職權和程序等事項，表現為明確、詳實的條款文本，雖然條款文本仍存有解釋空間，但也無法推導出包含新的國家機關，更無法據以確立其相應的憲法地位，監察機關的增設只能通過修改《憲法》的途徑完成。事實上，正是基于缺少憲法的確認，《監察法》最初制定時的草案第一條只能權宜性地表述為：“為了推進全面依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，制定本法。”無法像其他基本法律那樣在立法目的條款中明確表示是“根據憲法”“制定本法”①，相應地，監察法的合憲性和合法性基礎在當時的法律制度體系中難以解決。《監察法》的制定必須獲得《憲法》的相應確認，并在具體的憲法文本中明確賦予其合憲性地位，使國家監察體制改革的政治意志能夠順利通過憲法的規范作用獲得法律形式。這在客觀上要求《監察法》的出臺必須在《憲法》完成修正之后進行，才能與《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“重大改革要于法有據”“所有立法體現憲法精神”的明確要求相契合，才能與“依法治國首先要依憲治國”“依法執政首先要依憲執政”的硬性標準相一致。出臺后的《監察法》第一條就寫入了“根據憲法，制定本法”的條文表述;第三條明確了各級監察機關履行監察職能，監察公職人員，調查職務違法、犯罪，開展廉政建設、反腐敗工作，目的也是“維護憲法和法律尊嚴”。

值得注意的是，監察體制改革和監察機關的設立以及運作模式似乎與我國憲制發展規劃、路線設計和政治實踐有所偏離。中國共產黨從革命黨向執政黨的轉變過程中，為跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期律而在政權組織形式上探索新的政治格局，[2]這一探索的初步結果是，中國的政權組織形式既不能照抄蘇聯的蘇維埃，也不能照搬西方國家的議會制，而是先行建立各界人民代表會議作為準備，再通過普遍選舉建立人民代表大會制，以保證新中國的一切權力屬于人民。從20世紀60年代初強調的“工、農、商、學、兵、政、黨”這七個方面，黨是領導一切的到后來的“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”，逐步發展成為高度集權型的領導模式，體現了“黨的絕對領導”。[3]這一現象，在1978年12月13日鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中被精煉地概括為：“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切;實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑’。”20世紀80年代，中國共產黨開始“著手解決黨政不分，以黨代政的問題”，要求“凡屬政府職權范圍內的工作，都由國務院和地方各級政府討論、決定和發布文件，不再由黨中央和地方黨委發指示、作決定。”除了掌握方針政策和決定重要干部的使用外，黨的領導機關應騰出時間和精力做思想政治工作，做人的工作，做群眾的工作。[4]事實上，自1978年中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議以來，在政黨與國家政權之間的關系問題上，主張“黨政分開”而非“黨政合一”的觀點占據了主流位置，黨的領導從之前的“包辦一切、干預一切”的現狀，逐步轉向主要依靠政治領導、組織領導和思想領導的局面。這種轉變，源于一個基本的共識，即在黨的歷史上，黨政合一體制僅在一定歷史時期發揮過積極作用，從長遠的發展角度看，弊多利少。[5]

從表面來看，國家監察體制改革以集中統一、權威高效作為追求目標，監察機關的運作同時接受中國共產黨和人民代表大會的領導，采取了黨政不分的思路，似乎與我國政治體制的發展方向不相符合，但實質上是黨政關系進入中國特色社會主義新時代背景之下的演進和發展，是黨內法規與國家法律銜接協調的一種具體表現。[6]黨的十八大以來，黨政分開的思想有了新的演化與發展。黨的十八大報告指出，應“更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家。”習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中再次強調“更加注重改進黨的領導方式和執政方式”。2021年11月11日，中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，“黨的領導是全面的、系統的、整體的”，“黨的領導制度體系不斷完善，黨的領導方式更加科學”;三次提及提高黨的“領導水平”，兩次提及提高黨的“執政水平”，第三部分“進行改革開放和社會主義現代化建設”與第四部分“開創中國特色社會主義新時代”中兩次論及“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。這就意味著，監察機構雖然前后有所演變，但始終都發揮著制約公權力和防止公權力濫用的憲法性功能，從某種意義上說，監察體制改革是人民監察理念的回歸，也是在新的歷史條件下的新發展。[7]

二、憲法對監察法的具體確認

《監察法》作為統一的反腐敗國家立法和反腐敗工作法治化的重要成果，發揮著統領國家監察工作的基礎性作用。一方面，國家監察體制改革關乎監察機關等國家機構的增設，涉及立法機關、司法機關、行政機關等國家機關之間的職權調整，直接推動人民代表大會制度的相應調整以及《憲法》條款的修訂等一系列重大問題是國家監察制度的頂層設計，是事關全局的重大政治改革;另一方面，為追求集中統一、權威高效的監察體制，監察機關被實際賦予了中國共產黨的紀律檢查機關與原行政監察機關、檢察機關、公安機關和審計機關等享有的相關職權，配置有監督權、調查權和處置權等國家權能，形成一個權力的超級集合體。同時，監察機關還被賦予了“依照法律規定獨立行使監察權”的地位，形成一種相對超然的狀態。[8]《憲法》是一國的根本大法，是包括《監察法》在內的一切基本法律的“母法”，在效力位階上具有最高性，在法律適用上具有統領性。基本法律所賦予的獨立、超然地位在保證監察機關不受行政機關、社會團體和個人干涉的同時，如何保證監察機關在《憲法》確立的權力框架內處理好與人民代表大會及其常務委員會和民主、社會、輿論等監督之間的關系;監察機關在辦理職務違法、犯罪案件時如何與審判機關、檢察機關、執法部門做到“互相配合，互相制約”，具體工作中有權要求哪些“有關機關和單位”依法予以哪些協助以及如何建立健全一個完善的監督制約機制等一系列問題，急需在社會主義法律制度體系的框架內得到解決。

《監察法》所確立的監察機關盡管是集黨紀檢查、行政監察、司法審查等數種性質職權于一身的新型政治機關①，但監察機關權力的行使仍然不得與《憲法》所確立的基本理念、基本原則和具體規定相抵觸。事實上，《憲法》對《監察法》在監督制約機制和基本權利保障機制等方面的嚴格制約能夠保證國家監察體制改革在正確的方向縱深推進。就監察體制改革的歷程而言，《監察法》的制定與出臺實質上是借助于國家法律制定程序，將黨對反腐敗斗爭的集中統一領導體制等決策部署和國家監察制度的改革成果用法律制度的形式固化下來，是黨的政治意志主張通過法律制定程序上升為國家意志主張的具體表現。2016年11月，中共中央辦公廳印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》;2017年10月，黨的十九大報告指出，要繼續推進反腐敗國家立法，深化國家監察體制改革，中共中央辦公廳隨后印發了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》，第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》;2018年2月，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》;2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議審議通過了《憲法修正案》，在事實上確立了監察機關的憲法地位，為《監察法》的制定提供了憲法根據;隨后于3月20日表決通過了《監察法》，標志著集中統一、權威高效的國家監察體制基本形成，國家監察制度改革取得重大進展。《憲法修正案》共計21條，與監察機關和監察權等事項有關的條文占據半數以上，達到了11條，在憲法層面上于中國的憲制框架中增設了監察機關，確立了監察機關的憲法地位。其中，《憲法修正案》第三十七條規定，監察機關與國家行政機關、審判機關和檢察機關均由人民代表大會產生且對其負責、受其監督。第四十一條至第四十四條規定，全國人大及其常委會有權選舉、罷免國家監察委員會主任、副主任和委員以及行使監督監察機關工作等職權，明確了國家監察委員會組成人員的選舉和任免方式以及全國人大常委會的組成人員不得擔任監察機關的職務。第四十六條規定，國務院所行使的職權，仍然保留在民政、公安和司法行政等工作的領導和管理職權，刪除在監察工作方面的領導和管理職權，這為國家監察機關的職權配置掃清權力架構方面的障礙。第四十八條至第五十條規定縣級以上地方各級人大有權選舉、罷免同級監察委員會主任，縣級以上地方各級人大常委會有權監督同級監察機關的工作，有權依法決定包括監察機關在內的國家機關工作人員的任免，明確了縣級以上的地方各級人大常委會的組成人員不得擔任監察機關的職務。第五十一條規定，縣級以上地方各級人民政府所行使的職權，刪除依法定權限管理本行政區域內的“監察”工作內容，為地方各級監察機關的職權配置掃清權力架構方面的障礙。第五十二條規定，在《憲法》第三章“國家機構”中增加“監察委員會”一節，作為第七節，排在第八節“人民法院和人民檢察院”之前，篇幅為第一百二十三條至第一百二十七條共計5個條文。

最為重要的是，《憲法》第三章“國家機構”第七節“監察委員會”分別規定了監察機關的法律地位、組織架構、人員構成、任期、職責權限、領導體制、監督方式和工作機制等內容，為各級監察機關順利開展工作提供了憲法保障。具體而言，《憲法》第一百二十三條到第一百二十六條規定，各級監察委員會是國家的監察機關;設立國家監察委員會、地方各級監察委員會，由主任、副主任和委員組成，其每屆任期與本級人大的每屆任期相同，但國家監察委員會主任的連續任職不得超過兩屆;國家監察委員會是最高監察機關，與地方各級監察委員會之間是工作領導關系，上級監察委員會和下級監察委員會之間也是工作領導關系;國家監察委員會對全國人大及其常委會負責，地方各級監察委員會對地方各級人大及其常委會和上一級監察委員會負責。其中，第一百二十四條第三款規定的“監察委員會的組織和職權由法律規定”，實際上是對專門的監察立法的相應授權，意味著可以在監察機關及其職責、監察范圍及其管轄、監察權限及其程序、反腐敗國際合作、監察機關和監察人員的監督及其法律責任等事項上進行針對性立法，從而為《監察法》的出臺提供了最為直接的憲法依據。例如：《監察法》第七條、第八條、第九條和第十條即是對《憲法》第一百二十三條到第一百二十六條相關規定的再次重申和細化補充。此外，《憲法》第一百二十七條規定，監察機關依法獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉，在辦理職務違法、犯罪案件時應與審判機關、檢察機關和執法部門互相配合、互相制約。這一條款明確了監察機關在性質上不屬于行政機關，也不是一般的司法機關，而是平行于政府和法院、檢察院的獨立行使監察權的機關，且在辦理職務違法、犯罪案件時與審判機關、檢察機關和執法部門之間是互相配合和制約的關系。《監察法》第四條除確認了《憲法》第一百二十七條的規定之外，還進一步明確，“有關機關和單位”應當依法滿足監察機關根據工作需求而提出的協助要求。

《監察法》的制定出臺標志著中國憲制背景下監察制度的改革與完善取得階段性進展，滿足了國家監察體制改革的合憲性和合法性要求，這也是探索如何監督制約具有權力集合體性質的監察權力的開始。《憲法》第一百二十三條雖然規定了各級監察委員會是“國家的監察機關”，但并未明確指出監察機關的權力屬性和實質內涵;根據《憲法》所確立的權力架構體系和《中國共產黨章程》所確立的領導體制機制，筆者初步得出如下結論：各級監察委員會由同級人大產生并對其負責、受其監督，這意味著監察委員會是行使公權力的國家機構，受人大和憲法、法律的領導，具有當然的法律屬性;監察委員會吸收了黨的紀律檢查委員會這一政治性紀律審查機關的部分職能，且與黨的紀律檢查委員會實行合署辦公，是典型的“兩塊牌子、一套人馬”，實質上是“黨統一領導反腐敗的國家機構”，具有天然的政治屬性。因此，監察機關表現出同時接受人大和法律的領導以及接受黨的政治和業務領導的“正義的雙面神”形象，人大的領導權和黨的領導權在監察機關里能夠同時、直接發揮作用，體現出一種典型的中國式“混合憲制”特征，監察機關則是中國混合憲制體系下的產物。[9]

三、憲法對監察法的抽象制約

立法的核心問題是調整與規范存在張力的各種利益并對各種利益之間的先后順序予以合理安排。[10]從規范憲法學的角度來看，“監察委員會”作為《憲法》第三章“國家機構”中的專門小節，與“全國人民代表大會”“中華人民共和國主席”“國務院”“中央軍事委員會”“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”“民族自治地方的自治機關”“人民法院和人民檢察院”等小節比肩而立，在性質上同樣屬于國家機構的有機組成部分，在運作中也應受到《憲法》的相應制約與約束①。基于《憲法》作為國家根本大法所具有的最高法律效力以及《憲法》規定事項涉及國家的根本制度和根本任務，其天然地具有高度抽象性、原則性和概括性等特征，這種制約與約束主要抽象地體現為——確保在中國社會主義法律制度體系之中，《監察法》在價值目標、價值追求、價值評價標準等方面與《憲法》保持高度的協調一致和深度的銜接順暢。

首先，《憲法》在“序言”部分和第一章“總綱”所確認、肯定和繼續堅持的黨的領導、指導思想、依法治國等原則對《監察法》的制定、貫徹和執行具有最高意義上的制約作用。例如：在黨的領導和指引思想方面，《憲法》“序言”第七段明確規定了中國共產黨的持續領導與馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想的指引思想，第一章“總綱”第一條第二款中規定了中國特色社會主義最本質的特征就在于中國共產黨的領導。在依法治國方面，《憲法》“序言”最后一段在列舉全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織等任何組織或者個人之后，明確賦予上述行為主體“必須以憲法為根本的活動準則”以及“維護憲法尊嚴、保證憲法實施”等憲法義務;第一章“總綱”第五條則進一步具體規定，中國實行依法治國，建設社會主義法治國家，維護社會主義法制的統一和尊嚴，一切法律、行政法規、地方性法規均不得與憲法相抵觸，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織等任何組織或者個人都必須遵守憲法和法律，超越憲法和法律的特權行為必須追究。與此相呼應，《監察法》第二條旗幟鮮明地表達出接受《憲法》相關條款制約的立場，即集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制的建構，一方面堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，另一方面以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。同時，《監察法》第三條還要求各級監察委員會應當維護憲法的尊嚴，第五條要求國家監察工作嚴格遵照憲法。

其次，《憲法》在整體價值和基本精神方面所確立的人民主權、民主集中制、權力監督和制約等原則對《監察法》的制定、貫徹和執行具有根本的制約作用。《憲法》在人民主權和民主集中制方面對《監察法》的制約，主要是為了解決后者的制定、通過和執行是否回應了廣大人民群眾的呼聲，是否解決了廣大人民群眾關心的現實問題，是否反映了廣大人民群眾的真實意志以及在符合人民主權和人民民主的前提下集中的決策機制、過程是否符合憲法和法律的相關規定等一系列問題。這主要地體現在《憲法》對包括各級監察機關在內的國家機構的設立、組織原則、工作方式等方面的規定以及《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）對包括《監察法》在內的法律的立法權限、立法程序、立法解釋、適用規則、備案審查等方面的規定。例如：《憲法》第一百二十四條規定，設立國家和地方監察機關，均由主任、副主任和委員等組成，主任的每屆任期與同級人大的每屆任期相同且國家監察機關的主任不得連續任職超過兩屆;《立法法》第五條則宏觀地要求立法工作應體現人民意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。《監察法》在人民主權和民主集中制等事項上也全面接受了《憲法》的制約與約束。例如：《監察法》第五十三條第一款規定，各級監察機關均應接受本級人大及其常委會的監督，主要表現為選舉和任免監察機關的主任、副主任，在人大開會期間聽取和審議監察機關的工作報告，要求監察機關提交專項報告并審議、提出整改意見等;第二款和第三款則分別規定，各級人大及其常委會有權聽取和審議本級監察機關的專項工作報告和組織執法檢查，縣級以上人大代表及其常委會組成人員有權在人大及其常委會舉行會議時依照法定程序對監察工作中的有關問題提出詢問或質詢。

《憲法》在權力監督和制約方面對《監察法》的制約主要是準確地厘定作為權力來源的人大及其常委會與監察機關之間的關系，清楚地劃分政府、人民法院、人民檢察院與監察機關之間的職責權限。權力監督和制約雖然沒有明確規定于《憲法》文本之中，但卻實實在在地蘊含于《憲法》所確立的各個國家機構的關系之中，是現代憲法學理論公認的一個重要原則。例如：《憲法》第一百二十七條第二款規定，監察機關在辦理職務違法、犯罪案件時應與審判機關、檢察機關和執法部門互相配合、互相制約。《憲法》中融入貫徹的權力監督和制約原則，全面地體現于《監察法》所確立的外部、異體監督機制和內部、自我監督機制之中：除《監察法》第四條第二款再次確認了《憲法》第一百二十七條第二款所規定的監察機關與審判、檢察和執法機關互相配合、互相制約的情形外，《監察法》第四十七條第三款和第四款規定，檢察機關有權將監察機關調查的案件退回補充調查、自行補充偵查或者依法作出不起訴決定，確立了檢察機關在案件審查起訴環節對監察機關的監督。此外，《監察法》第五十三條第一款確立了人大及其常委會有權監督同級監察機關，第五十四條要求監察機關應依法公開監察工作信息并接受民主監督、社會監督和輿論監督，第五十五條要求監察機關應通過設立內部專門的監督機構等方式來加強監督監察人員執行職務和遵守法律的情況;第六十五條至第六十七條還規定了監察機關及其工作人員在實施違法、犯罪行為時所應當承擔的包括行政責任、刑事責任和國家賠償在內的各類法律責任。因此，應采取相應措施，保證《憲法》在權力監督和制約方面對《監察法》的制約能夠順利地實現，有學者認為，在《憲法》及其確立的人民代表大會制度下，中共中央及其政治局、全國人大及其常委會、全國政協及其常委會、各民主黨派、公民個人和公民群體等都有權監督監察機關及其工作人員。[11]

值得注意的是，在權力監督和制約方面，《監察法》的設計尚存商榷之處。例如：《監察法》第三十四條第二款規定，在監察調查對象同時涉嫌嚴重的職務違法或職務犯罪與其他的違法或者犯罪時一般應由監察機關為主調查，審判機關、檢察機關、公安機關和審計機關等國家機關予以協助，確立了監察機關的主導地位，使得對非職務違法、犯罪案件的監督和制約機制無法適用于同時具有職務違法、犯罪情形的案件。《監察法》第四十三條第一款規定，留置措施應由監察機關領導人員集體研究決定。其中，設區的市級以下監察機關采取留置措施應報上一級監察機關批準，省級監察機關采取留置措施則報國家監察委員會備案即可，確立了監察機關采取留置措施的內部批準或者備案方式，使得具有與逮捕相同或相似嚴厲程度的留置措施避開了檢察機關的外部監督。《監察法》第四十九條和第六十條分別規定，監察對象若對監察機關作出的涉及本人的處理決定不服，或者被調查人及其近親屬若認為監察機關及其工作人員在調查過程中存在違反法律法規、侵害被調查人合法權益的行為時，只能在監察機關系統內部進行申請復審、復核或者申訴、復查，外部的監督和制約機制則付之闕如。監察機關的職務犯罪調查程序，實質上呈現出一種“線性結構”，即監察機關和被調查人之間形成的調查與反調查的單向度關系，而嚴重缺乏一個客觀、中立的第三方的介入、制衡和外部監督。[12]雖然中國共產黨的紀律檢查機關可能在監察機關的職務犯罪調查程序中發揮相應的監督和制約作用，但基于二者合署辦公的機構和人員安排，此類監督從根本上難以避免“既當運動員，又當裁判員”的情形。1989年，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》明確要求“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員、檢察員、審計員和教育督導員等”;[13]2013年，《監察機關特邀監察員工作辦法》（原中華人民共和國監察部令第32號）確立特邀監察員制度，二者的目的均在于發揮外部民主監督和制約的相應作用。此外，我國縱向管理層級較多、橫向組織分布較廣，在鄉（鎮）一級治理體系中，鄉（鎮）人大、政府、黨委、紀委往往聯合辦公且位處一地，普遍設有公辦中小學、衛生院等單位;在村（社區）基層自治體系中，主任、副主任、委員以及村民小組組長、副組長等均可根據法律或者授權行使相應的管理職權，但是鄉（鎮）或村（社區）并未設立監察機關，所以如何確保國家監察體制改革在基層落到實處，實現監督的全覆蓋、無死角、不留白并提高監督效率，這也是完善基層治理體系時所應當予以關注的實際問題。

最后，《憲法》在整體價值和基本精神方面確立的權利保障原則，對《監察法》的制定、貫徹和執行有直接的制約作用。現代憲制理論認為，立憲的直接追求在于限制國家公權力，主張建立對公權力的監督和制約機制;立憲的根本追求在于保障公民私權利，主張構建對私權利的保護和救濟機制。《憲法》第二章規定了“公民的基本權利和義務”，其中第三十三條規定了法律面前一律平等，尊重和保障人權，權利和義務對等等基本原則;第三十四條到第四十七條依次確立了選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊嚴，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密，批評建議和申訴、控告、檢舉，勞動權，休息權，退休后生活保障，獲得物質幫助權，受教育權，科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由等權利與自由。《憲法》規定的這些權利與自由，按照下位法服從上位法的原理，《監察法》應當在制定和執行過程中提供可能的全方位保障。事實上，《監察法》在遵循法律保留原則和比例原則的前提下，特別關注到對公民人身權利、財產權利等權利和自由的保障。例如：《監察法》第五條明確規定，國家監察工作“在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益”，維護了《憲法》第三十三條第二款的規定;第二十四條第二款、第四十條第二款和第四十四條第二款分別規定，由女性工作人員搜查女性身體，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰被調查人和涉案人員，保障被留置人員的飲食、休息和安全，落實《憲法》第三十八條對人格尊嚴的保護;第四十九條和第六十條規定了監察對象、被調查人及其近親屬的申請復審、復核或者申訴、復查的權利，貫徹了《憲法》第四十一條公民具有批評、建議和申訴、控告、檢舉等權利的規定;第二十三條第二款和第二十五條第三款規定，凍結的財產和查封、扣押的財物、文件在查明與案件無關時，應當在3日內解除凍結、查封或扣押并予以退還，捍衛了《憲法》第十三條第一款規定的“公民的合法私有財產不受侵犯”，等等。

基于監察機關一身兼具行政權力、司法權力、黨紀監督權力等各種權力的事實，其追求目標又是集中統一和權威高效，因而要特別注意監察權力的運行可能帶來的對權利和自由的侵害。從目前來看，《監察法》在權利保障方面的設計仍存商榷之處。例如：《憲法》第三十七條第一款規定，公民的人身自由不受侵犯，從正面整體確認了對公民人身自由保護的一般性原則;第三十七條第二款規定，非經檢察院批準或決定或者法院決定并由公安機關執行，任何公民不受逮捕，從反面具體規定了逮捕這一剝奪公民人身自由的法定措施及其嚴格的法定程序。依據《監察法》第四十四條第三款，監察機關采取的留置措施在嚴厲程度上足以與逮捕措施相提并論，因為“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”但是2018年《憲法修正案》沒有涉及《憲法》第三十七條，這使得《監察法》第四十三條賦予監察機關的留置權與《憲法》確立的權利保障原則存在銜接和協調不暢甚至是相互沖突的嫌疑。因為留置權的行使無需檢察院批準或者人民法院決定并由公安機關執行，而是由監察機關系統內部通過集體決定、上級批準或者備案等程序執行的，因此如何充分保障權利在受到監察權力運行過程侵害時的救濟，成為一個亟待解決的問題。《憲法》第四十條規定，除因國家安全或追查刑事犯罪需要，由公安機關或檢察機關依照法定程序檢查通信外，任何組織或個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密;而《監察法》第二十八條第一款規定，監察機關在調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪時，可以根據需要且經過嚴格的批準手續后采取技術調查措施，并按規定交付有關機關執行。一方面，監察機關顯然不是公安機關或者檢察機關，沒有明確獲得《憲法》或《中華人民共和國刑事訴訟法》所授予的檢查通信的權力;另一方面，根據《監察法》對調查職權的安排，留置措施都可以由監察機關系統內部決定，那么對技術調查措施的采取，也可以在監察機關系統內部決定，但這似乎與《憲法》的相關規定不相協調，有必要在未來的憲法、法律修正時予以調整。值得注意的是，2021年《中華人民共和國監察法實施條例》第一百五十三條第一款將有權依法采取技術調查措施的“有關機關”細化規定為“公安機關或者國家有關執法機關”，符合中國現行法律制度體系的相關規定。

①如：《中華人民共和國刑法》第一條規定“為了懲罰犯罪，保護人民，根據憲法，結合我國同犯罪作斗爭的具體經驗及實際情況，制定本法”;《中華人民共和國刑事訴訟法》第一條規定“為了保證刑法的正確實施，懲罰犯罪，保護人民，保障國家安全和社會公共安全，維護社會主義社會秩序，根據憲法，制定本法”。

①在《監察法》出臺之前，就有觀點認為，監察機關“實質上就是反腐敗工作機構和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關”。參見新華社記者：《積極探索實踐形成寶貴經驗國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，載《新華月報》2017年第24期，第78-86頁。

①有學者在論述憲法與普通法律的關系時使用了“控制”一詞：“憲法不僅是法，而且是‘更高的法’，因為它比普通法律具有更高的效力，并控制著普通法律的意義和解釋”。參見張千帆：《憲法學導論：原理與應用》，法律出版社2004年版，第5頁。

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Constitutional Recognition and Constraints over Supervision Law

Guo Shijie

Abstract：The Supervision Law needs to be recognized by the Constitution to resolve its constitutionality and legitimacy，and it needs to accept constitutional constraints to resolve its compatibility with current constitutional system.The constitutional power framework and institutional arrangements are important prerequisites for dealing with the interrelationships between supervisory organ and legislative organ，judicial organ and administrative organ and for achieving their cohesion and coordination.Restricting public power and protecting private rights are the core value pursuits of modern constitutionalism.Based on the dual nature of the political and legal attributes of the supervisory organ and the fact that Supervision Power integrates Party Discipline review，administrative supervision，judicial review and other powers，the Supervision Law should be constrained by the Constitution.The basic ideas，basic principles and specific provisions established in the Constitution has the highest，fundamental or direct control role in the formulation，implementation and enforcement of the Supervision Law.

Key words：constitution;supervision law;supervisory organ;oversee