中國偵查預審制度之合理建構

摘? ? ? 要：偵查預審從源頭上保障案件質量，防止“起點錯”問題的發生。作為內部監督機制，偵查預審符合權力制衡理論，可以激活認罪認罰從寬制度在偵查階段的適用，實現案件繁簡分流。為此，構建體系化的偵查預審制度應選擇“大刑偵”預審模式，保障其相對獨立性;完善偵查預審的案件范圍，明確“書面+適度對抗”的審查方式，探索建立偵查、預審同步進行模式;賦予預審人員實質辦案權，構建與主辦偵查員制度相配套的主辦預審員責任制。

關? 鍵? 詞：偵查預審;預審模式;預審程序;主辦預審員責任制

中圖分類號：D925.2? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0081-09

收稿日期：2022-01-05

作者簡介：郭沙沙，中國社會科學院大學法學院博士研究生，研究方向為刑事訴訟、司法制度。

基金項目：本文系中國社會科學院大學和南開大學項目組資助項目“司法公正理論的創新與發展”的階段性成果，項目編號：MYJ2021002。

一、問題的提出

作為舶來品，預審經過本土化改造，通常是指“偵查機關的專門人員通過依法對犯罪嫌疑人采取訊問和其他偵查措施，審查核實證據，查明案件事實真相，決定是否移送起訴的偵查活動”。[1] 故我國的預審制度具有偵查屬性，預審主體為偵查機關。相比較而言，域外的預審制度為司法審查層面的預審制度，即中立第三方對公權力機關實施的行為進行司法審查①。雖然我國與域外的預審制度在性質方面差異較大，但是兩種預審制度在案件質量把控機理和訴訟流程閘口功能上卻是殊途同歸。目前，我國刑事司法改革把預審作為連接偵查與起訴之關鍵環節，如“以審判為中心”的刑事司法改革明確提出偵查、起訴活動要服從審判要求，這意味著公安機關在案件偵查終結后、移送起訴前要對案件質量進行初步把關;而根據相關法律規定，這項任務正是由偵查預審環節完成的。此外，2021年中央全面依法治國委員會將“少捕慎訴慎押”確立為黨和國家的刑事司法政策，雖然檢察機關在該政策的落實中負有主導責任，但是政策的有效貫徹是需要公安機關、檢察機關、審判機關之間強化協作，形成工作合力。因此，“少捕慎訴慎押”目標的實現不僅需要檢察機關審慎行使其批準（決定）逮捕權、起訴權，也要求公安機關在申請提請逮捕、延長羈押期限、移送審查起訴方面注重對事實、證據以及法律適用的判斷，從源頭上降低不必要的羈押、避免不合格的案件進入審查起訴階段。從司法實踐來看，我國多數錯案和瑕疵案件均出現在偵查環節，故完善偵查機關的內部監督機制——偵查預審制度是防止冤假錯案的重要舉措。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次提出要完善主辦偵查員辦案責任制，將司法責任制范圍涵蓋到整個刑事司法程序。[2]這表明主辦偵查員享有獨立辦案權，而根據“權力制約”之法理，構建相應監督機制以實現對主辦偵查員的監督則是司法責任制改革的應有之意。雖然檢察機關可以提前介入偵查環節，但其監督活動不能干涉偵查活動、檢察意見不具有強制性，且檢察介入范圍有限，這種外部監督的效果是不理想的，故需要強化預審這一內部監督制約機制。

目前，我國關于偵查預審理論爭議主要圍繞預審權歸屬、預審模式以及預審功能方面。如理論上對預審權歸屬問題的分歧主要集中于“公安預審”與“法官預審”①。關于預審模式，學界和實務界大都反對延續1996年的偵審合一改革方案，但是對于恢復先前偵審分立模式還是構建相對獨立的偵審合一模式莫衷一是。同時，學界對于偵查預審的功能研究未能形成統一看法。有學者認為，我國預審制度具有收集、審查、核實證據;審訊犯罪嫌疑人;偵查終結和公訴準備功能;監督偵查職能;人權保障功能。[3]有學者認為，預審活動具備三大功能，即核實案情和證據材料、深查余罪、監督偵查活動。[4]也有學者認為，預審職能包括補充偵查、證據把關、程序監督職能。[5]有學者將預審職能分為兩大類，即本質功能和具體功能，前者指的是保障偵查質量，后者包括監督偵查、引導偵查和補充偵查。[6]亦有學者認為，預審功能包含審查、核實證據材料、統一證據標準、排除非法證據和監督制約偵查。[7]筆者認為，盡管上述觀點存在差異，但是都承認預審之“深挖余罪”和“繼續偵查”職能，這種定位其實混淆了偵查和預審的界限，導致預審淪為所謂的“第二偵查”，其固有的監督偵查功能被壓制。由于偵審一體化的實行，預審制度逐漸被邊緣化，其監督偵查職能全面消退。相關實證研究表明，司法實踐中預審工作的主要內容為審查、核實偵查證據材料，其原來承擔的大部分偵查職責已歸還偵查人員，但是有些地區的內部文件仍規定預審承擔偵查職責，相關規定也多流于形式。[8]從上述觀點來看，理論上對于預審制度的功能定位出現了偏差，導致偵查預審的功能泛化，將預審任務、目標、功能與手段進行混同。預審任務和目標決定預審功能，而預審手段是實現預審功能的具體方式。預審功能理論研究的淺嘗輒止和莫衷一是不僅未能發揮指引實踐的作用，還可能影響預審改革的方向。

二、保留偵查預審制度之必要性論證

（一）外部監督機制效果有限

從實現權力制衡的角度來看，理論界和實務界也存在分歧。理論研究側重權力的外部制衡，司法實踐則注重內部監督。如關于防止檢察機關濫用訴權方面的問題，理論界認為應由預審法官對檢察機關的起訴進行庭前審查。[9]而司法實踐中，檢察機關通過嚴格的內部報批程序、限定不起訴率以及實施業績考核等措施限制檢察官的訴權。關于防止偵查權濫用方面，理論界主張借鑒英美法系的司法審查型預審，[10]即偵查機關采取強制措施或限制公民基本權利的措施以及檢察官的起訴，必須經過法官的司法審查。而我國的制度安排采取的則是偵查型預審，由偵查機關的內部機構（或人員）對偵查活動進行內部監督。

筆者認為，這種司法審查型預審模式很難在我國得到有效落實。首先，司法審查型預審制度的有效實施依賴于發達的辯護制度和貫徹程序正義理念。目前，我國還未真正實現普遍辯護①，且辯護質量不高一直是刑事辯護的痛點，偵查機關的“重結果、輕程序”理念也沒有得到根本扭轉，控辯審三方結構可能會演變為控審壓制辯方的局面，如認罪認罰從寬制度中的協商性司法則存在向壓制型司法變異的風險。[11]其次，司法審查型預審制度的有效落實需要考慮國家司法資源的承受程度。此外，如果片面強調程序正義而忽視實體正義，則不符合習近平總書記提出的“通過程序公正實現實體公正”的理念，損害了人民群眾對于司法公平正義的樸素認識。雖然人權保障和懲罰犯罪是刑事訴訟所要實現的目的，但是基于偵查機關的職責和調查取證的特點，偵查階段的正義表現為迅速抓獲犯罪嫌疑人、查明案件事實，懲罰犯罪要比人權保障更具有優先性②。根據我國偵查技術的實際情況，貿然引入域外預審制度容易導致偵查階段的公正得不到實現，也不符合習近平總書記強調的“讓每個人在司法案件中感受到公平正義”。最后，我國法院尚缺乏獨立性與權威性，也缺乏相應的配套措施。有學者認為，“當司法獨立還只是期待值，司法審查除了增加司法資源、阻礙訴訟效率，對于控制權力、保障人權并無多大價值”。[12]故目前不宜引入域外司法審查型預審制度。

作為偵查權的分支，如果我國預審權保持相對獨立性，就可以從內部有效制約違法偵查、實現權力制衡目的。與檢察監督相比，預審在證據核查方面具有及時性與實質性的組織優勢，如預審人員可以采取多種偵查手段獲取相關信息，能夠及時發現、糾正違法偵查行為，保障監督的有效性和案件偵查質量;預審監督也可以不局限于書面的形式審查，因其在空間上近距離接觸偵查環節之優勢，可以對物證構建直觀立體的印象，捕獲辦案細節。[13]此外，偵查預審監督作為內部監督程序可以及時、有效地防止侵犯人權。如根據相關法律規定，嫌疑人在偵查階段認罪認罰的，偵查人員應當如實記錄相關情況，隨案移送。如果偵查人員未履行這項義務，而在辯護權無法介入偵查程序的情況下，預審制度可以通過訊問嫌疑人或其他方式審查偵查人員是否未如實記錄或遺漏相關認罪認罰情況，避免發生移送起訴時忽視犯罪嫌疑人認罪事實。[14]因此，內部自控制度仍然具有一定的生命力，強化自身監督制約理應成為偵查機制建設的永久課題。

（二）符合“優化資源配置”目標

2018年修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）擴大了偵查機關行使撤銷權的范圍，即嫌疑人認罪認罰并存在特殊情況時，經過最高人民檢察院的批準，偵查機關可以撤銷案件①。而在2012年的《刑事訴訟法》中，偵查機關是不享有對構成犯罪的案件行使撤銷權的，只有存在《刑事訴訟法》規定的特定情形時才可以撤銷案件。前后立法的變化表明法律愈發重視偵查階段案件分流的作用。但是因偵查人員具有天然的追訴傾向、存在重破案輕取證、重效果輕程序的理念偏差，其未能對案件進行客觀、公正的法律判斷。因此，要想實現立法預期目標，必須發揮預審制度在偵查階段分流的作用，以實現司法資源的合理配置。

預審通過審查、核實證據，發現案件符合撤銷條件的，可以經過最高人民檢察院同意后直接撤銷案件;發現案件事實不清、證據鏈不完整，不符合移送起訴標準的，可以退回補充偵查或作撤案處理，這種內部監督機制不僅可以實現認罪認罰從寬制度的繁簡分流，還可以將未達到移送起訴標準的案件在偵查階段進行過濾或完善，減少檢察機關帶病起訴。若偵查機關不符合行使特殊撤銷權的條件，但是犯罪嫌疑人存在認罪認罰情節時，預審仍可以間接發揮訴訟分流功能。

（三）保障偵查質量，防止錯案發生

司法實踐中，只有偵查預審制度可以有效防止錯案發生，審查起訴階段的退回補充偵查以及法院的審判很難實現這一目標。因為案件的偵破和證據的取得都對及時性有一定的要求，如隨著時間的消逝，證人的記憶也逐漸模糊，若不能及時獲取證人證言，那么證人證言的效力則會受到質疑，不利于準確揭露犯罪事實、打擊犯罪。因此，待偵查終結移送起訴案件時，即便檢察機關退回補充偵查，此時補充偵查的最佳時機也已消失，檢察機關容易出現“帶病”強行起訴法院的情況。而法院面對瑕疵證據，出于種種考慮和各方面的壓力，也無法作出無罪判決，“多以疑罪從輕判處，極易引起申訴上訪和輿論質疑，極少數案件難免出現錯判錯殺，成為冤假錯案”，[15]因此，保留偵查預審制度可以從源頭上保障偵查質量，防止錯案進入到審查起訴階段，實現刑事訴訟目的。與錯案糾正相比，偵查預審通過內部監督方式避免錯案發生的制度安排也可以減少司法資源的消耗，提高公眾對司法的信服力。

三、我國偵查預審之缺陷分析

（一）偵查預審之法律規定缺乏系統化

目前，我國可以查到的有關預審工作的法律規范主要規定在《刑事訴訟法》《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱《程序規定》）以及《公安部預審工作規則》（以下簡稱《預審工作規則》）中②。《刑事訴訟法》歷經幾次修改均保留了偵查預審制度，明確將預審規定為偵查機關①辦理刑事案件的重要職能、環節。《刑事訴訟法》將預審的范圍限定在“對有證據證明有犯罪事實的案件進行審查”，預審任務為核實證據材料。2020年修訂的《程序規定》對《刑事訴訟法》的內容進行了細化，明確預審是公安機關的一項基本職能，將預審工作作為一個獨立的辦案環節;將預審的內容細化為審查、核實證據材料的真實性、合法性、關聯性以及證明力。《預審工作規則》則具體規定了預審的任務、范圍、方針等內容。

通過對相關法律規定的梳理發現，雖然法律規范肯定了預審制度在保障案件偵查質量方面的價值，但是仍存在一些問題。一是法律規范內部出現矛盾。在預審功能方面，《刑事訴訟法》規定預審的任務為審查證據材料，偏向于預審之監督功能，而根據《預審工作規則》第二條規定，預審的第一項任務則是在刑偵等部門偵破案件基礎上進一步查清案件的全部事實，因此預審被我國學者和司法實務者認為是“偵查工作的繼續與發展”，承擔著“繼續偵查”職能;《預審工作規則》將“追查其他應當追究刑事責任的人”（也稱之為“深挖余罪”）視為預審的第二項任務，這導致其與《刑事訴訟法》的規定存在沖突。同時，因法律規范關于預審功能定位的不明確，導致偵查預審模式不一、實踐操作混亂。從預審程序啟動方面來看，立法傾向于將偵查、預審功能分別開來;偵審一體化改革后，相關文件表示撤銷預審部門，將預審功能放到偵查部門中，由同一個偵查人員進行預審，司法實踐中的預審基本上與偵查是同步進行的，導致實踐與法律規范相沖突。二是各地公安機關的操作程序不統一。由于各地的預審模式不盡相同，相關預審程序的規定也存在較大差異。因預審的相關規定沒有對外公開，無法評估其相關內容是否合理，偵查預審的預期功能很難發揮作用。

（二）偵查預審實踐混亂

一是偵審分設模式下預審功能失調。一方面，偵查、預審同質化現象比較嚴重。因為理論和實踐均認為預審功能包含繼續偵查和監督偵查功能，且公安機關內部對于破案率具有一定的要求，導致其過分重視預審之繼續偵查功能，監督偵查功能缺乏有效性;另一方面，偵查、預審之間出現職責劃分不清、互相推諉現象。偵查過程中，偵查人員往往認為其任務就是抓獲嫌疑人、搜集證據，而審查證據是否符合移送起訴條件是預審人員的職責，因而放松了對案件事實和證據的一些要求，容易給預審人員的預審工作帶來障礙。[16]預審部門則抱怨偵查部門態度消極、貽誤戰機，導致預審流程運轉不暢。二是偵審合一模式下預審功能虛化。偵審一體化改革著眼于公安機關內部的自我調整和提升偵辦效率，缺乏偵查預審制度改革的訴訟全局視野，一定程度上制約了預審功能全面發展。偵查和預審功能均由同一個偵查人員承擔，容易導致預審喪失獨立性，偵查內部監督虛擲。此外，預審部門的撤銷和預審監督偵查功能的消退直接導致檢警之間的協作脫節，影響檢察機關監督偵查的效果。司法實踐中，偵查人員“破案后移送審查起訴”與檢察機關的“定案”存在長達月余的銜接空檔期，且法律沒有賦予檢察機關這一階段指導偵查的權力，其難以對公安機關的偵查取證工作實施指導和監督。即便在審查起訴階段，檢察機關要求偵查機關補充偵查，但因取證的關鍵節點已經錯過，證據瑕疵已被固化，檢察機關無法通過退回補充偵查這一方式對案件事實證據是否符合起訴標準形成準確判斷。上述情況表明，由同一偵查人員行使偵查、預審職能之偵審一體化改革導致檢察機關在審前階段難以有效發揮法律監督的重要作用，往往達不到保障案件偵查質量的效果。三是偵審混合模式下預審功能混亂。因偵審合一模式出現一些問題，各地公安機關再次重新審視這一模式，對其進行動態調整。目前，各地的預審模式主要有三種：絕對的偵審分離模式，即96年改革之前的模式;絕對的偵審合一模式，即取消預審部門，刑事案件由偵查人員從立案到移送起訴一辦到底，不再采取刑偵、預審分別處理模式;偵審相對合一模式，即在法制部門、刑偵部門等部門內設預審或案審，由不同于偵查人員的辦案人員進行預審，但此時的預審并不是作為一個獨立機構存在的。

造成預審模式多元化的原因主要有兩個：一方面，各地公安機關對預審功能的定位出現偏差。如實行偵審相對合一模式的地區，有的公安機關將“深挖余罪”作為預審的功能之一，有的公安機關則僅對重大刑事案件進行預審。[17]各地公安機關雖然注意到了偵審合一模式削弱了預審之審查、把關作用，但是因為對預審的功能定位不準確，導致不論采取何種預審模式都無法充分發揮預審之預設功能。另一方面，法律未對預審模式、程序、方式等作出明確規定。首先，預審是由單獨部門行使還是由同一部門的內部不同人員或同一人員行使，這是導致實踐中多種模式并存的主要原因。其次，預審程序啟動的時間存在混亂。在偵審分立模式下，預審部門通常從逮捕或拘留嫌疑人開始受理案件，在實行偵審一體化改革的地區，預審和偵查同步進行;在實行偵審相對一體化的地區，則在刑偵部門設立預審機構或由法制部門按照之前的分離模式進行預審。最后，因缺乏法律的指導與規范，實踐中預審工作的合法性、預審質量無法得到準確評價，導致實踐中不重視預審工作。上述因素導致我國偵查預審程序處于一種無法可依的狀態，不利于實現我國法治現代化之目標。

四、完善偵查預審之體系化構建

（一）確立偵審相對一體化模式——大刑偵預審模式

一是打破信息溝通壁壘。“大刑偵”是指為應對復雜犯罪情況，公安機關采取的以刑偵力量為主體、其他各警種積極參與，各地有關地區聯合行動、上下貫通的總體作戰格局。[18]這一模式的目的是打破各部門界限，形成資源共享、信息互通模式，這是大數據時代應對新型犯罪的必然選擇。將預審部門設在“大刑偵”模式下，可以確保預審人員及時、充分了解相關偵查信息，保障監督的有效性。有學者認為，這一模式會導致預審不獨立，難以發揮預審監督功能，主張偵查、審分離模式。[19]筆者認為，不論選擇何種模式，偵查預審因其具有偵查屬性都不可能享有絕對的獨立性，以預審不獨立而反對大刑偵模式的觀點自相矛盾。

二是實現統籌訴訟效率目的。訴訟效率體系包括部門內的辦案效率和部門間的互動效率。偵審分設模式因預審部門的重復偵查導致部門內辦案效率較低。完全的偵審合一模式雖然提高了部門內的辦案效率，但是從整個訴訟流程來看，案件的效率呈下降趨勢。因為這一模式省略預審環節，虛化預審功能，導致偵查案件的質量有所下降，進而觸發檢察機關退回補充偵查這一程序倒流機制，造成司法資源的二次投入，這種耗費可能遠遠超過節省預審環節所提高的效率。因此，偵查預審模式的選擇需要考慮上述兩種效率，而大刑偵模式可以避免分設模式下部門內部效率的降低，因為各部門之間的信息暢通，可以避免預審重復工作。此外，這種模式符合公安改革的方向，大刑偵模式是應對犯罪的基本方向，也是保障案件順利偵破以及提高案件質量的有效對策，符合“以審判為中心”的制度改革。如果改革方向倒流實行偵審分設模式，這是與改革精神相違背的，容易造成警力的損耗。在大刑偵預審模式下，預審也可以作為“中介”，及時進行補充偵查工作，防止取證時間節點消失。與錯案糾正程序相比，檢察機關的退回補充偵查方式在提升部門間的互動效率方面更具優勢。

（二）合理界定偵查預審的案件范圍

根據《刑事訴訟法》第一百一十六條規定，預審程序的啟動條件包括“經過偵查”“有證據證明有犯罪事實”。從法條的規定可以推導出：不論案件輕重、被追訴人是否認罪認罰，只要符合上述兩個條件，所有偵查案件均須經過預審審查。筆者認為，這一規定存在不合理之處。因為這一規定沒有充分發揮認罪認罰從寬制度在偵查階段的繁簡分流作用。改革的主要目標是合理配置司法資源，對被追訴人認罪認罰的輕罪案件進行快速處理，但是如果仍將被告人認罪認罰且被害人無異議的輕罪案件交由預審部門審查，容易增加預審工作人員的負擔。基于此，預審的案件范圍應包括兩類：一類是以案件符合《刑事訴訟法》第一百一十六規定為前提，以案件輕重、嫌疑人是否認罪為標準，將嫌疑人不認罪認罰（或認罪不認罰）的案件或者重罪案件（可能判處三年以上刑罰的案件）交由預審部門進行實質審查;對于偵查人員提交的嫌疑人認罪認罰且可能判處三年以下的案件，預審部門可以直接作出處理、移送審查起訴或履行相關程序撤銷案件。另一類是偵查人員決定撤案但是被害人有異議的案件。如果案件符合撤銷條件，則由預審人員作出撤銷決定，否則應移送審查起訴。第一類預審范圍可以實現提高訴訟效率目的，第二類可以加強對偵查人員撤銷權的內部監督、充分保障被害人的合法權益。

（三）明確預審人員權限范圍

預審人員的職權范圍主要包括以下幾個方面：一是預審人員有權要求偵查、技術部門或其他部門給予配合。根據上文所述，預審不再承擔繼續偵查職能，故預審人員的職權范圍實際上受到一定程度的限縮。如果不強調與其他部門的配合，則預審工作有可能無法有效開展。二是強制措施的決定權（除逮捕外）可交由預審人員行使。根據《預審工作規則》的規定，預審可從偵查人員拘留嫌疑人時介入偵查，但因拘留決定不是由預審人員作出的，其可能不了解案件具體情況，且偵查階段無法形成完整的卷宗，預審也無法從源頭上避免偵查瑕疵出現，如果只能等到偵查人員將證據材料提交到預審人員時開始實質審查，這種延后的監督審查可能存在錯失固定證據黃金節點的風險。因此，賦予預審人員強制措施的決定權，不僅可以實現決定、執行權的分離，避免權力過于集中，還可以強化預審之監督偵查功能。而公安機關的這種內部監督是從程序上控制偵查權濫用的一種有效途徑，應值得肯定。

（四）規范偵查預審程序

首先，預審程序需要保障訴訟當事人的知情權，這是法律規定中“聽取意見權”的前提。雖然我國《刑事訴訟法》第一百六十一條明確賦予律師要求聽取意見或提出書面意見的權利，但是沒有明確偵查人員的強制告知義務。同時，立法也沒有明確偵查機關針對被害人的告知義務，導致被害人的意見無法影響預審決定，其訴訟地位未得到彰顯。此外，在偵查人員決定撤銷案件時，其不會將案件全部情況告知被害人，容易影響被害人后續救濟權利的行使。其次，預審程序宜采取書面與適度對抗的方式。預審的案件范圍包括兩種：嫌疑人不認罪認罰的案件以及可能判處三年以上刑罰的案件;偵查人員撤銷案件，但是被害人不同意的案件。第一類適用范圍既包括輕罪案件也包括重罪案件。對于輕罪案件，預審程序可以采取書面審查或訊問嫌疑人、聽取律師意見等不公開方式。對于重罪案件，為了保障偵查質量，預審可以采取適度對抗的方式進行，聽取嫌疑人、被害人和偵查部門的意見，以解決案件中存在的爭議問題。第二類案件可采取書面審查方式，因為公安機關撤銷的案件都是存在法定條件的（除卻經最高人民檢察院批準撤銷的案件），一般不會出現嚴重損害國家利益的情況。這時，撤銷案件影響的主要是被害人的權益，因此預審在審查時應注重聽取被害人的意見，引導被害人經過合法途徑解決問題，真正達到“案結事了”的效果。最后，利用信息化平臺，探索預審與偵查同步進行模式。根據《刑事訴訟法》的規定，預審只有在偵查結束后才可以進行，但這一規定可能存在降低效率和偵查質量的風險。因為當所有偵查活動完成之后再啟動預審程序會導致時間上的拖延。如果確立偵查、預審同步進行模式，可以大幅度縮短兩個程序之間的時間差，這種同步監督可以提高效率、及時糾正偵查人員在調查取證和訊問時出現的偏差，也可以改變預審人員過分重視訊問這一方式，增強其對實物證據的審查，防止出現主觀臆斷情形。需要明確的是，立法上已存在相應救濟程序，故不需要額外賦予訴訟當事人救濟權。偵查機關作出撤案處理的，被害人可以自行提起自訴案件;偵查機關決定移送起訴的，被追訴人可在審查起訴階段說明情況或者作無罪辯護。

（五）構建主預審員辦案責任制度

一方面，筆者主張構建大刑偵預審模式，由專門預審人員承擔預審職責，有必要設立專門的責任體系防止預審人員濫用權力;另一方面，將主辦預審員制度作為主辦偵查員制度的配套措施，可以防止偵查人員與預審人員出現相互扯皮現象，明晰二者的責任界限，增強責任意識。如果預審人員審核不力，導致偵查案件沒有得到及時糾正，則預審員應承擔相應責任;如果錯案是由主辦偵查員原因引起，主辦預審員盡到了審查義務，則應由主辦偵查員承擔責任。

筆者認為，構建主辦預審員制度的核心是明確責任范圍。責任范圍過小，會導致預審人員濫用權力;責任范圍過大，會導致其產生惰性、不能認真履職。雖然辦案人員積極追求“客觀真實”，但是其難以通過社會經驗完全呈現已然發生的案件全貌，只能實現“法律真實”。案件質量的高低不完全取決于辦案人員的專業素質和能力，其也會受到客觀辦案條件、偵查水平以及案件本身等各種因素影響。[20]因此，應正視偵查活動存在的風險，準確界定主辦預審員的責任范圍，處理好責任承擔與依法免責的關系，防止出現“多做多錯、少做少錯”的怪象。此外，主辦預審員制度有效實施的前提是辦案人員享有獨立辦案權，這也是這一制度運行的關鍵。為此，應改變請示匯報的審批程序，防止行政管理權對預審權的僭越。一方面，要保障主辦預審員的福利待遇，完善人民警察職務職級晉升制度，拓寬其晉升渠道，加強其職業保障力度，為其提供良好的職業發展空間;另一方面，對主辦預審員在職業保障上予以政策傾斜，符合理性經濟人的要求，這也是權責利相一致原則的應有之義。

①英美法系是典型的司法審查型預審制度，即預審法官只承擔司法審查職能，不享有偵查職能;大陸法系是偵查兼司法審查型預審制度，預審法官同時承擔預審和偵查職能。但因偵查權與司法審查權之間存在內容上的沖突，大陸法系國家如法國、德國的預審制度逐漸削弱其偵查性。

①有觀點主張以檢察官為主體構建預審體系。參見歐衛安：《檢察預審論——批準逮捕制度的程序化與檢察機關角色的轉變》，載《法治論壇》2014年第3期。

①雖然我國確立了值班律師制度，但是值班律師不能全程參與訴訟程序，且其發揮作用的效果有限。

②這不代表忽視人權保障，而是保障嫌疑人基本權利的條件下更加傾向于懲罰犯罪目標。

①《刑事訴訟法》第一百八十二條第一款規定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院核準，公安機關可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項不起訴。”

②《刑事訴訟法》第三條規定：“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審，由公安機關負責。”《程序規定》第三條規定：“公安機關在刑事訴訟中的基本職權，是依照法律對刑事案件立案、偵查、預審”;第一百九十二條規定：“公安機關經過偵查，對有證據證明有犯罪事實的案件，應當進行預審，對收集、調取的證據材料的真實性、合法性、關聯性及證明力予以審查、核實。”《預審工作規則》第一條規定了預審工作的任務：揭發與證實被告人的全部犯罪事實，追查其他應當追究刑事責任的人;弄清被告人有罪或者無罪、犯罪情節輕重，判明犯罪性質;注意檢驗核實偵察所獲的罪證材料是否確鑿，彌補和糾正偵察工作的疏忽和錯誤，以達到不放縱敵人，不冤枉好人的目的。

①本文主要討論公安機關預審制度的內容。

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The Rational Construction of China's Investigation Pre-trial System

Guo Shasha

Abstract：The investigation pre-trial system guarantees the quality of cases from the source and prevents the occurrence of the problem of“wrong starting point”.As an internal supervision mechanism，it conforms to the theory of checks and balances of power，and can activate the application of the leniency system for admitting guilt and accepting punishment in the investigation stage，and realizes the separation of complex and simple cases.Therefore，to build a systematic investigation pre-trial system，the“big criminal investigation”pre-trial mode should be selected to ensure its relative independence.The scope of cases for pre-investigation should be improved，and the review method of“writing+moderate confrontation”should be clarified.It is also necessary to explore the establishment of a synchronous mode of investigation and pre-trial.To give the pre-trial personnel the substantive right to handle the case，and build a responsibility system for the pre-trial examiner that is matched with the system of the lead investigator.

Key words：investigation pre-trial;pre-trial mode;pre-trial procedure;responsibility system for hosting pre-auditors