基于敏捷治理的社區應急管理研究

摘? ? ? 要：社區是社會治理的基本單元和關鍵環節，但目前，以構建多元治理主體合作為重點的社區治理機制尚未完全建立，使得社區應急管理面臨資源不足和資源利用率低等問題。由于時間的緊迫性、任務的艱巨性、風險的危害性，導致社區在面對突發事件時資源不足和資源利用率低的矛盾進一步凸顯。對此，可以從社區風險管理和社區應急救援兩方面進行基于敏捷治理的實踐探索，包括社區風險登記制度建立、社區重大風險情景構建、社區風險地圖繪制、社區合作共同體構建以及社區應急救援的人防、物防和技防等適用敏捷治理的具體措施，以優化社區應急管理體系。

關? 鍵? 詞：社區應急救援;敏捷治理;社會風險治理;去中心化網絡

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2022）06-0039-11

收稿日期：2022-03-25

作者簡介：王玉，中共廣州市委黨校副教授，公共管理學博士，研究方向為應急管理、社會治理。

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“社會組織參與城市基層治理的路徑差異與整合機制研究”的階段性成果，項目編號：17CZZ032。

一、問題的提出

在“生命救援黃金10分鐘”和“搶險救災黃金72小時”的時間面前，社區作為先期救援前沿“陣地”，是社會治理的“最后一公里”和“上傳下達”的樞紐。對于國家應急管理體系而言，社區應急管理體系代表著來自社會的自下向上的力量。如作為世界災害排名第四的日本，[1]應對國內災害頻發的局面主要通過社區災害管理來實現“自助·共助·公助”的平衡。[2]可見，在我國應急管理體系中，既要有政府主導的“強國家”，也要有社區主導的“強社會”。

“社區”這一概念最早由德國社會學家滕尼斯在1887年提出，[3]原指共同生活，強調互助和人情味，意在說明彼時歐洲從農業社會到工業社會的轉型中人們的聯結方式的變化。經歷一個多世紀的概念拓展，可將社區界定為：一定區域、共同利益、社會交往、共同意識和社會生活共同體。從我國目前的社區管理層面來看，社區在農村指的是行政村或自然村，在城市指的是街道辦事處轄區或居委會轄區。[4]可以說，社區既是一個空間概念，也是一個社會概念。

從2008年“5·12”汶川地震[5]開始，到2021年河北疫情二次暴發，[6]我國高風險城市和不設防的農村一直受到學界的高度關注。經歷了十三年的時間，我國在防災減災的重要課題上已取得了實踐上的巨大突破，但在應急管理方面依然存在社區服務供需失衡現象。由于基層政府缺少必要的財力、人力資源下沉到社區，使得社區成為我國社會治理中最脆弱的一環。[7]即社區資源不足和資源利用率低在社區應急管理上體現得比較明顯。

社區應急管理重在事故和災難預防，主要包括社區風險識別、社區風險地圖繪制、特殊人群及外來人口信息記錄、社區應急預案編制等，[8]也可以將這些工作概括為社區風險管理。社區應急救援主要在于及時啟動預警響應、先期處置、告知專業救援人員社區基本信息和簡單搜救等。即使是最為簡單的施救也涉及到人、財、物的管理，因此，可以將社區應急救援的過程分為人防、物防和技防三方面。其中，人防主要指社區救援人員，物防主要指社區應急救援物資，技防主要指社區應急救援中運用到的科技手段。[9]

二、我國社區應急管理存在的問題

目前，社區應急管理存在的問題較多。作為社會治理的“最后一公里”，社區在新冠肺炎疫情防控中發揮了戰斗堡壘作用，但也暴露出了一些問題：如有的城市生活物資短缺，表明這些城市普遍缺少統一高效的生活物資配送終端體系;社區網格化管理更多依靠社區居委會、村委會，疏于發揮物業公司、社團組織、駐區企業等其他基層單位和群眾的作用;在社區“封閉式”管理和“地毯式”排查過程中，主要依靠基層工作人員上門登記，不僅加大了傳播風險，也給其帶來了較大的負擔。總體來看，我國社區應急管理主要存在以下幾個方面的問題：

（一）社區風險管理的“點、線、面、體”失靈

隨著我國城鄉公共安全問題愈發凸顯，通過對社會風險進行識別、分析并制定相應處理預案的系統性風險管理方法變得越來越重要。從2011年美國聯邦應急管理局（FEMA）對于社區風險管理進行的詳細說明來看，社區風險管理主要由威脅、危害識別和風險評估（THIRA）、利益相關者準備審查（SPR）兩個部分構成。其中，風險評估由風險識別、風險背景分析、建立能力目標三方面組成，利益相關者準備審查由現有能力評估、確定和彌補能力差距兩方面組成。[10]我國社區風險管理包括風險登記、情景構建、風險地圖繪制、治理共同體構建四部分內容。

風險登記是風險管理的一個重要概念，起源于項目管理。每當社區涉及風險管理時，都要進行相應的風險登記，因為把每次的真實情況記錄在社區風險登記冊上，能夠保證社區的風險變化過程和風險應對方案都有據可查。社區風險登記是一個動態記錄過程，國際上不同的社區已經形成了較為成熟的風險管理流程和框架，具體做法值得借鑒。風險登記項目一般包含風險代號、風險分類、后果描述、預計發展情況、發生可能性、影響評估、風險等級、規劃中的應急能力（現有的控制措施、應具有的應急能力）、主要責任者、登記有效期和風險優先級等內容。[11]

我國社區風險登記的基本內容主要包括七項：風險代號、風險分類、后果描述、風險可能性、影響估計、風險等級和主要責任者。近年來，各地積極推廣和普及社區綜合性應急預案，但在基層治理中，由于對應急預案的重視程度不夠，使得不同類型的社區應急預案在內容上大同小異，沒有結合社區特點進行風險識別、排查和登記。很多風險登記過程流于形式，城鄉社區應急預案甚至出現混同現象，[12]對此可稱為社區風險管理的“點”失靈。

情景構建是針對國內外歷史上在相似情境中發生過的小概率事件、重大災難或復合型的跨界突發事件進行分析、歸納和整合并將場景與未來該區域可能面臨的重大風險有機結合，按照一定的邏輯關系對場景進行勾畫和有序組合。在這些情景組合的基礎上詳細分析有效應對此類事件所需完成的各項關鍵任務，列出有效應對突發事件所必須完成的核心任務，并對完成任務的底線能力進行全面梳理、分析。[13]對于社區來說，情景構建是社區內的戰略風險管理工具，在對社區重大突發事件風險研判的基礎上可以確定區域內的情景清單并對每項典型風險開展情景構建，對典型風險進行實例化表征。從定義可以看出，我國對于情景構建的描述更多地是針對給人民生命財產造成巨大破壞和損失的風險即巨災。從實踐層面看，在2012年“7·21北京特大暴雨”后，北京最先開始巨災情景構建。上海、廣州等一線城市的巨災情景構建始于2016年，截止目前，主要針對地震、城市內澇、地鐵恐怖襲擊、危化工業園區的安全生產等重點項目進行情景構建，提供情景構建專家建議和模擬實驗的機構為中國安全生產科學研究院和國內幾所頂尖高校。由此可見，我國尚未在各大中小城市全面推廣情景構建，基層特別是社區層面尤為缺失。情景構建缺失使得針對社區存在的風險缺少預警和防范能力，對此可稱作社區風險管理的“線”失靈。

社區風險地圖作為社區應急預案的核心部分，需要根據各個社區的不同情況進行繪制。社區風險地圖繪制不是機械的制圖過程，應基于社區風險有效登記，集合小區居民、物業管理人員等共同商議社區每一處可能存在的風險。如果缺少對于每個社區特殊性的描述，就意味著未能有效識別社區系統風險，對此可稱作“面”失靈。社區風險地圖繪制是將社區內可能發生災害事故的地點、可能性、應急資源方位、避難所位置等信息用圖像進行標識并可視化地體現在地圖中，以備突發事件發生時居民可以按圖索驥快速自救，政府和社會救援力量也能夠通過地圖快速了解社區的人居環境信息。[14]

在熟人社區向陌生人社區轉變過程中，城市社區逐漸出現了社區公共道德培育與建構、社區整合能力提升、社區建設、社區空間沖突化解和業主維權行動等問題，這些問題是與住房商品化改革相伴相生的。伴隨著大量人員進城務工，部分農村社區由老弱婦孺組成的脆弱群體很難經受自然災害、公共安全風險的侵襲。在推進新型城鎮化過程中，如果說社區管理的重點是構建社區自治體系和社區行政管理服務體系，強化社區的自我管理和公共服務功能，那么，培育社區的重點就是構建社區共同體和精神文化生活體系，在精神層面塑造社區文化共同體。如果城市和農村社區都不同程度地存在共同體精神缺失問題，可稱為社區風險管理的“體”失靈。

目前，無論是應急技能的專業化程度還是差別化定制型的公共服務都是城市和農村社區無法從行政層面有效提供的。資源受限勢必會導致社區在風險或災害面前承受更大的壓力。也就是說，導致社區風險管理“點、線、面、體”失靈是社區應急資源受限。

（二）社區應急救援的人防、物防、技防“空置”

雖然社區應急救援任務并不復雜，但因急難險重的現實和專業程度的局限，社區應急管理在人防、物防、技防上均存在短板。

第一，社會力量參與社區應急救援積極性不高。社區應急響應隊伍是以社區居民為主的自救隊伍，成員應經過一系列的培訓并持證上崗。社區應急響應隊伍在搜集災難信息、組織居民和志愿者、協助配置救災資源、幫助處理非緊急狀態事件、保障社區和居民安全等方面發揮著重要作用。目前，我國應急響應隊伍建設還處于起步階段。在我國西南等地質災害多發地區，受經濟發展條件所限和自然地理環境影響，近年來開展了較為系統的社區應急響應隊伍建設工作，西南地區已成為我國社會力量參與社區應急救援最積極、最有影響力的地區之一。如廣西從2013年開始進行社區應急響應隊伍培訓，截止2020年，廣西在每個社區組建一支由20-30人組成的社區應急響應隊的目標，其覆蓋率尚未超過65%。[15]2015年，中美合作在四川成都開展了社區應急響應隊伍培訓，但整體的培訓規模卻在近幾年不斷縮小。[16]總體來說，雖然經過消防、民政等部門長期宣傳教育，某些居民掌握了一些具體的逃生、自救、滅火技能，但尚未有成建制、具有一致行動規范、與政府和專業指揮體系銜接的業余救援隊。另外，將社會組織納入社區應急響應隊伍工作開展得也不夠順利。如廣州市從2015年開始通過“社工+義工”模式將社區可控人群全部納入應急志愿者范疇同時加以專業培訓，并與政府部門和共青團組織配合，將醫務人員、志愿者納入此范疇，還向社會公布應急志愿者招募計劃，但后期因為缺少相關部門統一管理，在2018年機構改革過程中逐漸停止培訓。

第二，社區應急救援服務站閑置或利用率低。如廣州市天河區很多街道都配置了應急救援服務站，每個應急救援服務站都是參考國際標準建設的10平方米板房并配備了多種應急救援裝備，每個應急救援服務站都有相對固定的40名應急志愿者。每個社區應急救援服務站會根據所在社區情況選配應急救援設備，主要包括細水霧滅火槍、推車式干粉滅火器、正壓式空氣呼吸器、救援起重氣墊、雙輪異向切割鋸、多功能組合破拆工具等，設備種類多達19種，經費約6萬元。這些應急救援服務站建成后，由于工作時間長，待遇低，很少有人愿意值守，使用率極低。[17]

第三，社區應急軟件使用率較低。以國內首創的社區應急管理APP——“應急通”為例，主要功能有應急救助、應急知識宣教、應急預警信息發布、社區公告、生活應急等，幾乎涵蓋了社區居民應急管理范疇。“應急通”普及到社區及居民，充分發揮移動互聯網優勢，能夠做到求援信號便捷發送，身邊志愿者快速響應，應急信息準確無誤，在突發事件的第一時間快速查找周邊就近的志愿者、社區應急消防服務站、社區民警、醫院、應急管理相關人員及機構，從而形成非常態工作以常態應對的良好格局。但上線之后因使用量過少，無法大范圍推廣，最后在2018年下線。

社區應急救援出現人防、物防、技防三方面“空置”的主要原因是資源利用率低。社區應急平臺和應急救援服務站強調24小時值守，必要性和有效性都要打一個問號。社區應急管理軟件覆蓋社區基本信息、急救常識等內容，在增加了使用難度的同時降低了預警效率。此外，社區應急救援服務站單獨建造板房和專人值守的模式也造成了人員和資金浪費。

三、敏捷治理：一個整體性行動框架

（一）敏捷性界定

所謂敏捷，就是在多變（Volatile）、不確定（Uncertain）、復雜（Complex）和模糊（Ambiguous）即“VUCA”（Volatile、Uncertain、Complex、Ambiguous 的縮寫）的環境中能夠快速反應。社區風險或者災難發生的狀態就是一個多變、不確定、復雜且模糊的“VUCA”狀態。對于這樣的狀態，只有運用敏捷治理代表的快速反應機制才能得到改變。

敏捷治理是敏捷性在社會治理領域的延伸。事實上，到目前為止，對于敏捷性的定義，理論界尚未達成一致。比較有代表性的觀點有以下幾種：史蒂文·L·戈德曼等認為，敏捷性指的是面對不可預見的、充滿變數的競爭環境而作出快速反應的能力。[18]桑切斯和納吉認為，敏捷性不但指的是反應速度，還包括前瞻性地根據不可預見的變化、發生的意外情況進行企業要素的動態調整。[19]桑巴穆西認為，敏捷性指的是要在不斷快速變化的市場中，迅速整合可重構的資源，提供客戶導向的產品和服務。[20]

（二）敏捷開發與敏捷管理

敏捷性概念在軟件開發領域的應用延伸出了敏捷開發、敏捷管理等概念。軟件開發領域專家大衛·M·安德森和B·約瑟夫·派恩二世從兩個角度解釋了敏捷開發的內涵：一種側重從敏捷開發過程進行解釋，即以客戶為導向，持續地對基本產品進行改進，使之變型而形成“新”產品，快速引入市場;另一種側重從產品自身敏捷性進行描述，即在柔性制造、準時制造等敏捷環境中開發產品，滿足客戶需要。[21]工程領域專家H·J·布林格、J·沃夏特和D·費舍爾認為，敏捷開發是一種迭代產品開發的方法，這種方法支持快速設計、快速制造，以快速響應市場和客戶需要。[22]我國學者對敏捷開發也進行了定義，沈軍營等認為，敏捷開發是充分運用現代網絡信息、通訊技術敏捷地組織資源開發新產品并快速投放市場。[23]呂濤、趙輝認為，敏捷開發指的是企業采用速度領先戰略，快速進行新產品開發和市場投入工作，以服務客戶。[24]

學者們對敏捷開發的定義有共同之處，即都強調快速設計制造新產品并快速迭代進入市場，滿足客戶需要。但只在速度上做到敏捷快速響應顯然不足以開發出客戶真正需要的產品。基于此，埃里克·萊斯提出了一種最符合敏捷開發要求的產品迭代開發策略，即“最小可行產品”策略，最小化產品和快速迭代是這一策略的核心。[25]具體來說，就是根據市場變化快速地建立一個可用的產品原型，然后逐次快速迭代，每次迭代都交付一個可以滿足用戶基本需求的、可用的最小功能集合，直到最終做出可以完全滿足客戶需求的、客戶預期的理想產品。敏捷管理是敏捷宣言起草人杰夫·薩瑟蘭提出的，其于1993年發明了一套可以快速迭代、高效創新的軟件開發方法并將其命名為Scrum，即敏捷管理法。Scrum的三大核心是動態性、審查性、調整性。動態性即系統永遠處于運動和發展過程的一種特性。審查性即在運動和發展過程中需要不斷審查存在的差異及問題。檢測的頻率和過程有密切關系，有效的審查要求審查人員必須具備必要的產品、技術、管理和過程的相關技能。調整性即當審查出的問題會影響到過程目標時，需要及時調整相關過程或過程相關因子，將損失降到最低。[26]產品開發一般有兩個過程：定義過程和實驗過程。定義過程往往描述一個可重復的生產過程，只要嚴格遵循過程中定義的每一步，就能生產出滿足質量要求的產品，它是一個可預測的過程。在制造業，人們都會盡可能地使用定義過程，這樣，才有利于批量生產并能大大減少成本。但當開發復雜產品時，有時沒有辦法明確過程中的步驟，強制執行定義過程反而會帶來由于不確定因素而造成的大量返工。這時，采取實驗過程的動態性開發就是一個好的選擇。

（三）敏捷團隊

杰夫·薩瑟蘭將軟件開發過程看作一個團隊一起打橄欖球的過程，這個過程需要所有成員目標明確、信念一致、認真配合。其認為卓越優秀的團隊、“沖刺”等是敏捷管理的核心要素之一。對于團隊的規模，杰夫·薩瑟蘭認為，必須保持團隊的小而精，才能煥發出活力，效率也更高。這一觀點與勞倫斯·普特南關于工作時間與效率的研究結果一致。研究結果表明，與小團隊相比，大團隊要花費5倍以上的時間才能完成小團隊完成的任務。對于“沖刺”，杰夫·薩瑟蘭認為是一種在較短時間內集中全部精力做出點成果的敏捷性時間管理方法。這種管理方法從周期性視角看待時間，所有的任務都必須設定一定的“沖刺”期，團隊成員要在“沖刺”期到來之前完成任務。通過這種方式促使員工迅速完成可交付的“最簡單版本”。[27]林光明提出了“團隊敏銳度”的概念，并指明其核心是授權自主：即成員獲得足夠授權掌握自己的工作。自組織團隊的重要特征在于成員不僅僅聽令于上級，還能夠決定如何完成自己的工作，才得以迅速對于客戶、外界作出迅速的行動。[28]

（四）敏捷治理

敏捷管理法在軟件開發領域的應用取得成功后，逐漸被許多企業應用到項目管理、程序設計乃至人力資源管理等多個管理領域，而后學界又把敏捷理念從企業管理領域推廣到政府以及新興領域，由此敏捷治理的概念也逐漸完整起來。2018年，世界經濟論壇提出了敏捷治理的概念，作為第四次工業革命背景下思考政策制定問題的框架，其意味著“一套具有柔性、流動、適應性的行動或方法”。[29]

清華大學薛瀾教授認為，敏捷治理的核心思想是針對新興技術分享提出的一種治理理念和改革目標，同時提出了敏捷治理的五個維度，其中包括多主體協同治理、運用大數據分析和治理等。多主體協同治理就是通過治理主體廣泛協商、群策群力實現參與式治理;運用大數據分析和治理是敏捷治理的核心環節，可以通過大數據技術的輔助構建一種去中心化的、分布式的、自組織的治理模式，通過發展自組織來提升治理活力和治理效率，為社會作出更多貢獻。[30]葛天任和裴琳娜圍繞高風險社會智慧社區建設的需要，認為利用新興技術進行敏捷治理變革，構建敏捷治理體系，能夠提升治理效能。他們以大數據為例，提出利用大數據大規模收集數據的功能可以進行突發事件風險預測，從而提高社區感知風險、應急響應和靈活決策的能力，化解社會沖突風險。[31]顏海娜和唐薇提出將敏捷治理作為基層公共衛生危險防控的一種新機制。認為通過敏捷治理可以實現治理關系、治理工具、治理方式的創新，變傳統治理中的管制關系為互動關系、人工工具為數據工具、被動治理為主動治理，從而提升社區應急響應水平。在此基礎上，他們還提出了社區敏捷治理機制的實踐運行策略，即群防群治、數據驅動、技術助防和服務帶防。[32]

四、優化社區應急管理體系的建議

（一）以敏捷治理強化社區風險管理的實用性

第一，社區風險登記：建立具有動態性、審查性、調整性的社區風險登記制度（見下表）。目前，我國大多數社區習慣于災后補救而輕視對社區發生的災難類型、發生頻率、根本原因、影響范圍等進行前期追蹤、研判和預測。從韌性社區理論來看，盡管諸多社區安全事故具有偶發、不可預測等特征，但對于公共安全事故而言，應該是預防為主而非應急為主，是全過程的監管而非事后應急和追查，因為較嚴重的公共安全事故一經發生，其損失就占到了整體損失的90%以上，應急救援最多只能減少10%的損失。因此，一方面社區風險登記制度要具有動態性，另一方面對于風險應對要有可審查性和可調整性。表中登記了風險監控與預警中的復查期限、修改記錄，強調風險發展過程中審查的重要性。風險登記有助于風險主要責任者找到風險誘發因素，從源頭上控制風險。而在風險應對規劃登記環節，充分考慮風險應對措施的資金制約條件和采取當前風險應對措施可能帶來的二次風險，使風險登記對風險管理的指導更具有調整性。

第二，社區風險地圖繪制：構建信息透明、群策群力的治理網絡。社區治理對參與式治理、協商民主等治理機制有著天然的親和性。可以說，踐行群眾路線是對基層治理的剛性要求。敏捷治理強調的是“深井”間的壁壘被摧毀，多進行面對面的溝通。社區風險地圖是構成社區應急預案的主體部分，但現在的社區風險地圖更像是方案而非預案，原因在于社區居民對于風險地圖了解得過少。社區風險地圖繪制是社區風險識別的過程，在此過程中，可以基于敏捷治理的去中心化網絡溝通方式進行群策群力的集體參與式繪制。這種參與式治理既可以增加社區居民對于社區公共事務的關注度和認知度，也可以有效打破社區不同管理部門之間的信息壁壘，形成溝通透明、決策去中心化的治理網絡。

第三，社區風險情景構建：聚焦核心功能，快速迭代。社區進行風險情景構建與項目研發相似。以國內某知名上市公司研發中心敏捷組織開發項目為例：在研發中心敏捷轉型之前，內部需要同時面對多個業務場景、多個不同的任務產出目標，這就要求員工具有綜合專業能力及項目管理能力。但該企業“研發+管理”綜合型的人才密度不夠，產品開發速度較慢，產品開發質量也不過關，嚴重影響了業務開展。通過組織診斷，圍繞敏捷組織的典型特征及業務發展的訴求進行綜合分析，首先將研發中心拆分為業務研發、技術應用研發及基礎架構研發三大功能，然后將業務研發嵌入各業務場景敏捷單元中，讓業務單元對其進行考核，總部研發中心進行技術指導。這樣，由過去的業務部門提報研發需求到與業務部門一起研討、探索、確定研發需求，形成了“業務—研發—產品”一體化的快速產品開發體系，提高了產品開發、迭代的速度。[33]社區突發事件情景構建本質上也是項目管理，可以借鑒上述過程中的敏捷方式，按照“情景—任務—能力”的邏輯主線依次劃分不同的業務單元，聚焦核心任務，在能力不足時借助科研機構的遠程指導，由社區居民提報風險點，以社區居民為主體，群策群力。靈活運用敏捷治理的快速迭代方式，最初不必力求完美和面面俱到，而是在實踐中不斷完善。

第四，社區共同體構建：“六方聯席會議”促進多元共治。各地在社區治理創新過程中日漸形成了多元主體參與模式。一般來說，社區治理中的多元主體包括社區綜合黨委、社區工作站、社區居委會、社會組織、轄區單位、社區居民等，多元主體參與社區治理意味著要整合各種力量共同參與社區建設。社區風險管理就是要建立多元主體參與社區風險治理模式，這一模式能夠在社區形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的基層治理新格局。

社區共同體不僅可以在社區防災減災上發揮重大作用，在基層宣傳工作上的作用也更加凸顯。如在2021年暑期防疫過程中，由于有“東京奧運會”“鄭州暴雨”等重大事件，使得公眾在一定程度上忽略了南京疫情的嚴峻性。對于疫情信息的“選擇性忽略”或者“常態化”的心理，社區共同體可以有效聚焦社區居民的關注點，積極宣傳防疫政策和措施，將防災減災信息有效傳遞給社區居民。

（二）以敏捷治理增強社會應急救援的可用性

可用性是指在某個考察時間系統能夠正常運行的概率。利用敏捷治理可以優化社區應急人防、物防和技防實踐中由資源利用率低導致的資源浪費，使社區應急救援資源得到合理高效利用。

第一，人防上運用“小而精的團隊”。在社區救援力量進行簡單搜救、應急疏散時成立三人小組。每個行動小組不少于三人，一人為組長，負責指揮聯絡并始終與社區綜合應急救援隊隊長保持溝通;另安排兩人組成搭檔，執行搜救和疏散任務。這種組織方式可以有效縮小管理幅度，降低溝通成本，使敏捷單元進行救援時更加靈活機動。在一些具體防災工作中，也可以運用這種三人小組模式。如在新冠肺炎疫情防控中，廣州市首創并逐步推廣的社區防控模式——村居干部、基層民警和醫務人員組成的三人小組，全面入戶排查重點人員，筑牢社區防控的第一道防線。在“小而精的團隊”人員構成上，可以拓展到社會組織、企業救援力量和外賣、快遞人員等，這樣，能夠在一定程度上增加社區救援力量。相對于行政力量，市場力量具有特定領域的專業性優勢。如2020年疫情暴發初期，由于負責捐贈物資分發處理的紅十字會缺乏應對經驗，出現了物資分配不均、信息不公開透明、物資信息登記錯誤、物資發放不及時和隨意領取等問題，其后由九州通醫藥集團旗下的醫藥物流公司協助紅十字會進行倉儲運輸管理，在兩小時內即完成了物資入庫和分發工作。在無接觸配送方面，2020年11月19日，國家標準《商品無接觸配送服務規范》（GB/T39451-2020）由中華人民共和國市場監督管理總局和中國國家標準化管理委員會發布并實施。該標準由中國商業聯合會、中國國際貿易促進會商業行業委員會、美團及全國多地區標準化研究機構參與起草，是在中國國際貿易促進會商業行業委員會發布的團體標準和美團外賣的企業標準基礎上的升級版，對無接觸服務中的服務要求、服務流程、異常情況處置和服務質量控制等方面提出了具體要求，為保障疫情防控中無接觸配送服務提供了方向指引和操作規范。所以，相較于配送到街道再轉交居委會的模式，利用美團、京東等大型外賣、物流平臺進行無接觸配送，其效率會大大增強。

對“小而精的團隊”的任務布置可以采用敏捷團隊中的“沖刺”管理方式。“沖刺”管理是利用一個周期性的視角去看待時間，它會讓救援行動有明確的截止時間，讓救援力量有緊迫感。一次只解決一個問題，會讓救援力量目標明確、方向唯一，避免在復雜多變的環境中分散注意力和延誤險情;會讓救援過程中的關鍵任務變得有始有終，做到件件有著落，事事有回音。[34]

第二，物防監管遵循“分布式”管理原則。現有社區應急救援服務站通常由各區財政支持，區一級應急管理部門進行統一配置和管理，這使得基層應急管理部門在人手不夠的情況下無法有效監管社區應急救援服務站的使用情況。

分布式控制模式下，一個次級單位（主級單位下屬的核算單位）可以自主進行自我控制并獨立應對變化，在出現問題時也能夠進行自我修復。就社區應急救援服務站監管而言，可以交由社區附近的24小時商業超市或者便利店進行日常代管。如日本在災害發生后，長期使用便利店作為周邊社區的生活物資運輸終端，尤其在新冠肺炎疫情防控中，日本便利店很好地兼顧了平時使用和緊急使用，成為災害發生后居民獲取生活物資和應急物資的主要途徑，實現了社區商業設施網絡與生活物資應急配送終端網絡的融合，對我國具有借鑒意義。[35]以我國疫情期間社區物資配送為例，各大零售平臺和物流公司基本上都建立起了智慧供應鏈和前置倉儲的“數據中臺”。政府可以向企業征用此部分系統和數據來進行封閉區域的生活物資需求預測、調度優化、靶向分配和居民特殊需求分析等。這一方面為中小型商超提供了訂單分析和精準匹配的可能，另一方面能夠為政府應急管理部門決策提供數據支撐，避免或降低不必要的損失。同時還能夠根據網購消費記錄（現實中，對于不會網購的老人，基層工作人員已經進行了特殊照顧，每日上門進行對接和服務，所以在此不包括這部分群體）對區域內的低收入困難群體進行篩查鑒別，進而出臺多項特惠措施，如加大政府儲備凍豬肉降價惠民力度、推行“特價蔬菜包”、著力解決特殊群體保供工作等。未來我國可以將社區周圍便利店納入應急服務設施管理中，基于人口分布規劃街坊尺度、布局均衡的便利店網絡制定扶持政策，引導便利店均衡發展，適度提高地方品牌集中度以提高災后救援組織效率，從而實現平戰結合、政企合作、分布均衡、組織高效的生活物資應急配送終端體系建設目標。

第三，技防上使用“最小可滿足產品”。不管是社區應急指揮平臺還是社區應急管理APP都應該聚焦核心功能，從求“全”改為求“簡”。過多的信息和功能在給使用者帶來不便的同時也不利于快速應對急難險重情況。由此看來，社區應急指揮平臺的核心功能應聚焦現場指揮和信息報送，社區應急管理APP應聚焦一鍵上報險情和預警響應。

在這樣的“最小可滿足產品”設計過程中，一方面可以節約大量人力、物力，使得短期全方位覆蓋成為可能，另一方面可以有效檢驗在應急管理過程中社區居民的哪些需求是真實存在的，這也是敏捷治理的具體體現。在數字政府建設過程中，有時會出現按照公眾的意見不斷完善直到全部完善公眾還是不滿意的現象，這是因為沒有找到公眾的核心需求。“最小可滿足產品”驗證的不是開發出的系統或者小程序而是需求。所以，技防過程中不應追求系統或者小程序的完善程度，而是要追求快速地拿出一個原型來，用這個系統或者小程序原型交付給目標居民去驗證。只有驗證了需求的真實存在，才需要投入大量資源進行研發和推廣。

綜上所述，因為社區應急管理體系先天具有“VUCA”的特點，適用于敏捷治理來改變資源不足和資源利用率低的局面。其中，結合敏捷治理的具體應用，在社區風險管理上可以通過參與式治理和去中心化網絡進行社區風險登記、群策群力繪制社區風險地圖，并且通過聚焦核心功能進行社區重大風險情景構建，在實際應用過程中不斷快速迭代，而貫穿整個社區風險管理的關鍵就是敏捷團隊要運用“六方聯席會議”模式解決社區風險識別和自救參與群體問題。對于社區應急救援來說，敏捷治理的適用性更加廣泛。在人防上力推“小而精的團隊”，縮小管理幅度，減少溝通成本;在物防上倡導分布式原則，將社區應急物資和險情發生時的生活物資保障交由民間資本和社會力量監管;在技防上推出“最小可滿足”社區險情預警和響應系統或者應用程序。

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Research on Community Emergency Management?Based on Agile Governance

Wang Yu

Abstract：Community is the basic unit and the key link of social governance.However，the community governance mechanism emphasizing multi-party governance and cooperation has not yet been fully established for the moment， causing such problems as insufficient resources and low resource utilization with community emergency management. Moreover，the tight schedule，arduous tasks，and harmful risks have further highlighted the above-mentioned conflicts in the face of emergencies in the community.In this regard，practical exploration based on agile governance may be carried out from the perspectives of community risk management and community emergency rescue.This involves specific measures like establishing the community risk registration system，constructing major risk scenarios，drawing the community risk map，building the collaborative community，and the civil，physical and technological defense for community emergency rescue to which agile governance may apply，thereby optimizing the community emergency management system.

Key Words：community emergency rescue;agile governance;social risk governance;decentralized network