淺析《金融穩定法》草案

陳燕紅 王臨風

2022年4月6日，中國人民銀行就《金融穩定法》草案公開征求意見。《金融穩定法》草案共六章四十八條，分為總則、金融風險防范、金融風險化解、金融風險處置、法律責任和附則，旨在建立國家金融穩定發展統籌協調機制，授權國務院金融委統籌金融穩定和改革發展，指揮開展重大金融風險防范、化解和處置工作，并明確將建立金融穩定保障基金作為國家重大金融風險處置后備資金。

防范化解金融風險是金融工作的永恒主題。改革開放以來，我國市場經濟的發展已經過40多個年頭，金融業的快速發展， 對實體經濟的支撐力度也越來越大。根據中國人民銀行統計，2021年末中國金融業機構總資產規模達381.95萬億元，較1990年增長了95倍以上，體量龐大。但是在快速發展的同時，我國金融業出現了影子銀行等金融風險隱患。為提升應對金融風險的防控能力， 建立化解金融風險的保障制度，《金融穩定法》應運而生。

《金融穩定法》草案的優點與不足

《金融穩定法》的出臺是黨中央國務院防范化解金融風險、健全金融法治的決策部署，以立法先行的方式為國家應對外部沖擊、牢守不發生系統性風險的底線提供了法律依據，并通過明確主體責任的方式，落實金融穩定協調分工。

體現頂層設計，提供全局性法律依據。《金融穩定法》的出臺，是社會主義法治立法先行原則的要求，是堅持立法前置，追求事事皆有法可依的具體體現，有助于解決先前缺乏跨行業、跨部門統籌安排、相關條款過于分散以及相關規定“過于原則”的弊端，并對一些重要問題加強了制度規范，如《金融穩定法》草案第二章“金融風險防范”中明確了對金融機構股東的具體規定，可有效解決各部門法中對股東責任要求模糊和分散的問題。

明確主體責任，落實分工協調機制。《金融穩定法》強調金融風險的源頭管控，將金融活動全面納入監管過程中，以此實現維護金融穩定及國家經濟穩定的目的。草案第三章“金融風險化解”中明確約定風險化解的主體責任以及地方政府和國務院金融管理部門的具體職責;第四章“金融風險處置”中明確了風險處置的具體分工及處置措施。這就為國務院金融穩定發展委員會、中國人民銀行及地方政府各自的金融風險管控提供了法律依據和制度支撐，也為中央與地方之間的監管分工協作確立了法律基礎。草案第十七條規定了中國人民銀行建立覆蓋主要金融機構的宏觀審慎政策框架和基本制度，國務院金融管理部門、省級政府建立行業和區域金融風險監測機制，并按照程序向國家金融穩定發展統籌協調機制（國務院金融委） 報告;草案第二十四條對被處置金融機構及主要股東、存款及行業保險基金、省級人民政府、國務院金融管理部門、中國人民銀行和財政部的金融風險處置責任分工作出了明確的規定。

建立金融穩定保障基金，應對重大金融風險。《金融穩定法》草案第二十九條提出的金融穩定保障基金，是由國家建立、由金融穩定發展統籌協調機制統籌管理的應對重大金融風險的后備資金。金融穩定保障基金由金融機構、金融基礎設施等主體籌集的資金和國務院規定的其他資金組成。必要時，中國人民銀行再貸款等公共資金可用于為金融穩定保障基金提供流動性支持，金融穩定保障基金應當以處置所得、收益和行業收費等償還。金融風險出現時，首先由金融機構進行自救，其主要股東和實際控制人肩負著應對金融風險的補救責任;其次通過市場化資金參與金融機構的并購重組化解風險，仍無法化解風險的，由省級人民政府調動地方公共資源進行救助;金融穩定保障基金作為宏觀手段，重在避免區域性金融風險產生連鎖反應引起全國性的金融風險，或降低可能出現的國際金融風險對國內金融市場的影響。金融穩定保障基金是國家化解金融風險的資源儲備，具有穩定金融市場的作用。

部分條款與現行法律重疊交叉。《金融穩定法》草案作為金融風險防范的頂層設計，與現行法律存在重疊交叉的內容。例如，《金融穩定法》第三十條約定了國務院金融管理部門應對金融風險的處置措施，共列舉八項具體處置措施及一項兜底條款;而《中國人民銀行法》修訂征求意見稿第五十五條明確規定中國人民銀行會同相關部門處置系統性金融風險的相關措施，規定了金融機構自救、針對債權人的債務減記以及流動性支持等處置措施，與《金融穩定法》草案第三十條中的金融管理部門處置措施存在交叉錯位，需要對監管主體、處置措施進一步明確。又如，在傳統金融法律背景下，當金融機構發生資不抵債或其他重大風險難以挽救時，化解風險的處置方式以破產清算為終點，而在《金融穩定法》草案中，金融機構需要在難以自救、主要股東及控制人無力挽損、監管部門處置措施無效、行業保障基金及金融穩定基金難以挽損的情況下，最終走向破產清算的程序;而按照《金融穩定法》草案，金融機構將以《金融穩定法》為依據，以行政處置行為前置、司法破產兜底的方式代替傳統的司法破產程序，與《破產法》的規定存在重疊交叉，需要進一步明確司法銜接等問題。

部分條款與現行法律存在沖突。《金融穩定法》草案強調對金融風險的化解及處置，但隨之而來的問題是部分條款與現行法律存在沖突。如《金融穩定法》草案第二十四條第（一）款規定“被處置金融機構及其主要股東、實際控制人承擔風險處置的主體責任，被處置金融機構應當窮盡手段自救、切實清收挽損，被處置金融機構的股東依法吸收損失”，第二十八條第（一）款規定“被處置金融機構的主要股東和實際控制人按照恢復與處置計劃或者監管承諾補充資本，對金融風險負有責任的股東、實際控制人對被處置金融機構實施救助”，以上條款實際上突破了我國及國際社會上一直奉行的“法人股東有限責任”原則，當金融機構出現金融風險面對處置時，金融機構的股東成為了風險的第一責任人，相當于承擔了無限連帶責任，這與《公司法》《企業破產法》的規定存在法律沖突。《金融穩定法》與《公司法》《企業破產法》等現行金融法律屬于同一位階的法律，如何適用成為隨之而來的重要現實問題。

部分名詞規定需要進一步解釋。首先，《金融穩定法》草案中的一些重要用語規定得不夠詳盡，例如金融風險、嚴重金融風險、系統性金融風險等名詞解釋， 或存在空白或較為籠統，這些基礎概念約定不明時，很容易造成監管機關、地方政府與金融機構的操作不當或處置混亂，而不當的法律實施行為又將引發新的社會矛盾，有損于法律的嚴肅性和權威性。其次，對于金融風險是由誰來界定以及法律風險的判斷標準是什么仍須進一步明確。《金融穩定法》應當體現及時、高效的反應機制及良好的溝通機制，基礎概念的界定不明將影響本法的實際實施效力，造成司法資源和行政資源的浪費。例如，《金融穩定法》草案第三十七條規定的“三中止”問題，立法目的是加強處置部門對被處置金融機構的管控，但應當對本條款“三中止”的具體情形進行充分表述，加強與現行訴訟法律制度的銜接，以避免出現行政機關濫用行政權力的情形。

完善建議

加強與現行金融法律銜接。在立法內容上，《金融穩定法》應當加強與《保險法》《證券法》《商業銀行法》《破產法》《公司法》等現行法律的銜接，做到內容不沖突、形式相一致，避免因法律沖突導致法律適用混亂的情況。在立法精神上，《金融穩定法》在條文規定上應當注意現行金融法律背后的金融企業自我管理、行業自律監管與國家監管之間的有效銜接和匹配問題，在強化監管的同時也應當確保金融機構在正確軌道上有效運行， 同時要確保行政權力在法律規定的范圍內運行。《金融穩定法》新增了部分現行金融法律沒有的內容，如第三十一條約定的“整體轉移資產和負債”、第三十二條約定的“債權股權減記要求”和第三十五條規定的“監管豁免”等，需要考慮新增內容與現有金融法律法規的銜接配合，以確保監管和處置全覆蓋、無死角。

完善與現行法律沖突的相關規定。《立法法》對法律沖突之下的適用問題進行了明確的規定。《金融穩定法》作為一部由中國人民銀行起草，并將由全國人大或全國人大常委會審議的重要法律，是與《保險法》《證券法》《公司法》等屬于同一位階的法律。《金融穩定法》應確保不與同位階的法律相沖突。如上文提到的股東責任問題，對于被處置金融機構的股東到底承擔何種責任，應進一步加以明確，建議《金融穩定法》明確屬于對金融機構股東的特殊規定，其他非金融機構股東不適用本法的，根據特殊法優先于一般法的原則，應當適用本法來解決被處置金融機構主要股東和實際控制人對于責任承擔的法律適用問題。這樣有利于促進處置部門正確適用相關法律，確保本法平穩有效運行，實現對金融風險防范工作的有效保障。

完善部分名詞解釋。《金融穩定法》應當對金融風險、嚴重金融風險、系統性金融風險等名詞作充分的解釋。美國法理學家博登海默曾說過：“正義的一個基本原則要求，法律應當以相同的方法處理基本相似的情形。”這就要求法律對于相關名詞作統一、明確的解釋，以實現立法機關、實施機關、金融機構等各方對于本法具有共同的明確認識，保障各方對于自己的行為有合理預期，有助于更好地適用法律，維護法制統一和法律公正，在復雜多變的金融領域中實現《金融穩定法》的安定性。對于部分名詞的充分解釋還有利于明確各類主體的權責，促進公權力在法治軌道上運行。《金融穩定法》中的多項措施均將金融機構放在了行政機關的監管之下，若對相關名詞解釋不清，很容易導致公權力的濫用，造成負面影響。明確部分名詞的含義有利于劃清行政機關的權力運行邊界，實現行政機關和金融機構等各主體有法可依。

（作者單位：華北電力大學人文與社會科學學院）

責任編輯：楊生恒