我國鐵路投融資問題與金融支持的對策建議

文/韓江雪

鐵路作為國家重要基礎設施，不僅承載著國家物資的流通，而且在經濟和社會的全面、協調、可持續發展中發揮重要作用。支持鐵路建設對推動經濟社會發展、引導社會資金投向的關鍵作用。本文總結了中國鐵路發展現狀和投融資現狀，識別了問題，提出了鐵路投融資建議舉措。

一、我國鐵路發展和投融資現狀

1.我國鐵路發展現狀

近年來，我國鐵路發展成效顯著，對支持國家重大戰略，促進經濟發展、改善民生具有重要作用。1991年以來，全國鐵路營業歷程呈現逐年增長態勢，從5.78萬公里至13.17萬公里，增長率為127.85%，如圖1所示。1995-1996年，京九鐵路的開通使得我國鐵路營業歷程快速增長；2009-2010年，“四萬億計劃”促進我國“四橫四縱”客運專線建設，推動全國高速鐵路運輸干線基本骨架形成；2014-2015年期間，國務院發布《中長期鐵路網規劃》，大力支持鐵路建設。[1]

圖1 全國鐵路營業里程增長情況

2.我國鐵路建設投融資現狀

我國鐵路投資最主要的主體是國鐵集團，地方鐵路投融資平臺、部分國有企業，民營企業也參與其中，除國鐵集團外，其余投資主體投資鐵路項目建設出資比例一般較低。

目前，鐵路資金來源有政府投資，發行股票、債券，引進直接投資，投資基金，各類貸款，以及營業收入等。雖然鐵路投融資來源相較之前渠道拓寬，但鐵路資金來源仍以政府資金與貸款為主，其他方式的融資所占比例較小，貸款方式的融資趨勢并未得到切實改觀。據統計，2019年國鐵集團貸款（國內、國外）0.56萬億元，占全部資金來源的52.98%。[2]當前，伴隨鼓勵社會資本參與鐵路建設的相關配套政策與措施的逐步出臺，中國的鐵路建設跨入新的歷史時期，過去政府對鐵路行業的壟斷經營，由于鐵路建設資金短缺，難免出現設備不齊全、軟硬件更新遲緩、技術滯后等問題引發鐵路建設與運營的效率不高。而社會資本以追求利潤最大化為目標，進入鐵路行業后，為提高鐵路運輸服務質量，會不斷引進先進技術，加強管理，提高鐵路建設與運營的效率。社會資本的引進不僅增加了鐵路建設資金的渠道來源，有效減輕政府負擔，并且其高效運營方式將會不斷推進行業發展和交通現代化水平。[3]

二、我國鐵路投融資問題

近年來，我國鐵路資金來源進行了多元化嘗試，取得了一定進展，但仍存在問題。一是投融資的主體仍然過于集中。二是投融資的渠道還比較窄。目前，鐵路建設資金來源主要為于銀行借款、國家財政撥款和鐵路建設基金，其中向銀行借款占比較高，如表6所示。三是借債還債惡性循環。國鐵集團資產負債率近年來都保持在65%較高水平上，當前利潤難以滿足逐漸增大的建設支出，如表7所示。如果項目建成后收益較差，也將影響企業償債能力，降低信用級別，也容易引發銀行對企業的貸款積極性降低，形成不良貸款。這樣的惡性循環無疑會損害國鐵集團、商業銀行和投資者等多方利益。[4]

表6 國鐵集團負債情況表

表7 2019年國鐵集團鐵路資金來源及流向

分析其原因，主要有3個方面：一是中央財政投入不足。中央財政對于鐵路建設的資金支持力度小。二是政企界限不清晰。2013年政企分開改革后，國鐵集團一家獨大，這樣鐵路行業環境中雖然引入了社會資本，但無法打消投資主體的顧慮，難以達到大規模吸引社會資本投資，拓展融資渠道的目的。三是政策扶持還不夠。需要政府統一協調指導和政策支持，此類政策扶持體系還未發展完善。

三、國外鐵路建設投融資經驗

國外的鐵路投融資，因為鐵路的公益性與商業性并存，既有政府投資，又有企業投資，還有在政府給予一定補助和優惠政策下的企業投資，形式多樣。自上世紀九十年代始，英國的鐵路已由過去的國有國營轉為由政府授權給私營聯合體運營，這一民營化改革，提高了鐵路的運營管理效率。同時，運營出現的虧損也不再依靠政府補貼，減輕了政府的負擔，推進了鐵路企業的市場化運營。[5]德國對鐵路的投資條件和規模有許多法律規定，保障了鐵路資金的連續性以及鐵路行業的有序發展。法國城市公共交通建設資金實行由政府、企業和使用者按比例分擔，一般各占1/3，它體現了對城市軌道交通開發利益進行返還的原則。美國模式的特點是注重利用商業化原則進行鐵路建設資金的籌集，如通過征稅和商業化開發獲取鐵路建設資金等。日本自明治初年鐵路建設的初期階段，就積極制定政策、采取措施，吸引民間資本進入鐵路行業，且取得了較為理想的效果。鐵路建設主體包括社會資本、國家或地方公共團體等，資金來源則包括各級政府補助、地方公共團體投資、發行債券、貸款、使用者負擔、受益者負擔、內部保留基金、以及稅制優惠等。

四、金融支持鐵路投融資對策建議

一是深化國鐵集團改革，打破鐵路壟斷。目前，國鐵集團主要承擔鐵路項目投融資及建設運營，地方政府、國有企業及民營企業只是參與鐵路項目投資建設，在鐵路投資計劃、建設管理、運營調度以及利潤分割過程中話語權較少。鐵路運輸生產效率較低，在價格管制情況下造成鐵路企業盈利能力較弱，阻止了民營資本的引入。積極推進“網運分離”，將自然壟斷屬性明顯的鐵路網基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運服務進行分離，國鐵集團著重鐵路主干道路網的鋪設，其他線路鼓勵社會資本積極參與。二是加強制度建設，營造良好的鐵路投融資環境從制度層面明確鐵路的分類和判定方法，明確中央、地方、鐵路企業應承擔的投資責任。建立健全有利于吸引社會投資鐵路的政策法規。落實存量債務、公益性運營補貼的責任劃分。研究切實可行的投資補償機制。爭取政府政策導向，建立健全鼓勵使用鐵路運輸的政策措施，拓展投融資渠道，吸引資金流向鐵路。深化鐵路運價改革，完善運價形成機制，使其能夠體現運輸價值、反映供求關系、適應市場需求。三是實現資金合理分配，提高資金使用效率通過分析市場需求，實地調研考察方式，科學合理進行路網規劃建設。在保障公益性鐵路建設發展平穩的同時，優先考慮預期效益好的鐵路線路。企業要對在建和運營鐵路合理分配資金，提高資金利用效率。

引用出處

[1]劉雪．鐵路投融資模式面臨的主要問題及優化[J]．中國經貿導刊，2019．

[2]任鑫．我國鐵路投融資：現狀分析、問題剖析及改革政策取向[J]．宏觀經濟研究，2016年第5期．

[3]范文．關于深入推進鐵路投融資體制改革的思考[J]．鐵道運輸與經濟,2012年第11期．

[4]孔競成．鐵路投融資風險問題研究［D］．中央財經大學，2016．

[5]孫志毅．鐵路建設及其投融資模式創新比較研究[J]．亞太經濟,2013年第5期．

[6]孟祥春．進一步深化鐵路投融資體制改革[J]．《理論學習與探索》,2012年第1期．