中央部門預算全過程管理探求——基于2014-2018年中央部門預算執行審計結果公告

夏 天

黨的十九大報告提出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。中央部門每年預算財政資金數額巨大，對我國經濟社會發展有著重要影響，其預算的編制、執行和評價等過程需要實施嚴格的管理控制措施，而預算執行審計結果公告每年都會報告中央政府部門在預算執行中所發現的問題，根據其暴露出的短板弱項，我們可以對癥下藥，對預算全過程進行精細化管理，以提高財政資金使用效率。本文通過對2014-2018年中央部門預算執行審計報告的研究、分析和歸納，對提出的問題資金進行分類統計，針對不同的問題類型，完善預算全過程管理的不足之處。在中央政府部門內，針對預算執行問題依然存在很多問題，所以怎樣利用預算執行審計精細化管理，更好地為單位主要審計工作內容服務，值得深入研究。

一、中央部門預算執行審計概況

（一）審計公告數據總體分析

通過中央部門單位預算執行等情況結果公告，我們可以得知每年被審計部門的數量，在審計發現的主要問題中揭示其違法、違規現象以及涉及的資金規模。具體統計結果如表1所示。從這五年被審計的部門數量和問題資金數額來看，由于每年被審計的部門范圍、數量不同，問題資金數額沒有規律可循，該審計結果公告中所反映的問題不僅限于問題資金，而且并非所有問題都可以量化。因此，每年被審計單位數量與問題資金數額不完全呈正相關關系，還需要具體問題具體分析。

表1 中央部門預算執行審計結果公告各年度概況

二、審計結果描述性統計分析

（一）問題單位數概率分布

本文對近五年中央部門年度預算執行審計結果公告中所發現的主要審計問題披露的違規資金進行分類，分類標準依據《中華人民共和國預算實施條例》，對2014-2018年度中央部門預算執行審計結果公告中涉及的違規財政資金問題的單位數概率分布及具體問題資金數額概率分布進行統計分析。

2014年問題資金占比最大的項目是“資金未發揮效益”和“未按預算執行”，占當年審計結果報告發現的主要問題違規資金總額的31.33%和31.19%，兩者相差不大。接著是“會計核算不規范”，占當年的22.96%。而其他類別的問題資金所占比例均未超過5%。

2015年中央部門預算執行主要問題資金占比最高的項目是“未按預算執行”，高達48.21%；其次是“資金未發揮效益”，占比19.27%，與“會計核算不規范”占比18.01%相近。其他類別的問題資金所占比例最高仍未超過5%。該年“未按預算執行”占比增幅較大的原因是國家衛計委在一項政府采購業務中，未按規定采用公開招標方式，涉及金額514 684.42萬元，該筆資金占當年公示問題資金總額的18.76%。

2016年問題資金類別中被審計出違規金額最高的兩個項目是“資金未發揮效益”和“未按預算執行”，分別占比為30.48%和23.88%，列第三位的是“管理不規范”，占比為21.36%，該項目在2014-2018年期間僅有2016年占據前三，其占比大的原因是社保基金會對部分委托投資私募股權基金的投資行為檢查不到位，涉及金額43.7億元，該筆資金占當年公示問題資金總額的14.42%。

2017年、2018年問題資金類別中被審計出違規金額最高的三個項目仍然是“資金未發揮效益”、“未按預算執行”和“會計核算不規范”。

在2014-2018年審計結果公告中，除2016年因社保基金會的特殊問題資金使得“管理不規范”比重劇增外，“會計核算不規范”、“資金未發揮效益”和“未按預算執行”所占比重都高于其他項目。因此，會計核算不規范、資金未發揮效益和未按預算執行等問題，成為了中央部門預算執行審計工作報告中問題最嚴重的部分。

三、結論

（一）研究結論

本文通過對中央預算部門2014-2018年的預算執行審計結果公告進行分析，從結果來看，預算執行審計對于預算執行成效有一定提升，但是也發現了不少問題，在審計過程中還有需要提高的地方。總而言之，不管是問題資金的數額大小還是發生的問題多少，會計核算不規范、資金未發揮效益以及未按預算執行等問題都十分突出，在今后審計中需要特別注意被審計單位這幾類問題。

1.預算精細化管理意識淡薄。中央部門的預算直接由中央財政撥款，不像企業是在競爭中努力賺取最大利潤。受此影響，部門內部財務管理仍屬于粗放型，對于財務管理的理解仍停留在日常賬務核算、數據簡單匯總方面，而在統計分析、資金管控、風險防范職能的運用上明顯意識不足，從根本上影響了部門財務決策，大大降低了預算執行的能力和效益（李秀楷，2015）。

2.會計核算規范性需要增強。會計核算不規范問題當中，資產未納入資產管理的問題發生最為頻繁，這其中很可能隱含著資產侵占舞弊行為，同時也說明國有資產并未得到有效保護。同時，該類問題存在屢審屢犯的情況，審計效率不高。各部門應當增強對會計核算規范管理，審計部門也應督促被審計單位加強整改。

3.資金效益有待提高。資金未發揮效益問題發生頻率不算很高，然而每一個發生的問題，資金數量都較大，其中結余資金未及時清理，仍滯留在部門中的問題較為嚴重。隨之帶來的問題是，結余資金不上交，而第二年預算編制也未考慮到資金結余如何處理，以至申報了更多的預算。

4.預算執行應當規范。未按預算執行問題，大多數部門都會出現此類情況。該問題分布較廣，有“三公”經費問題、招投標問題、政府采購問題和費用轉嫁問題等。在預算執行環節存在不規范現象的原因是，缺乏嚴格管理和統一制度。很多財政資金在使用時隨意性較大，這些資金都是嚴格按照所編預算下撥的，然而由于人為管理不規范或制度缺陷，導致資金違規使用。

（二）相關建議

綜合五年來中央部門預算執行的審計結果公告，加上對其統計結果分析，本文對今后中央部門預算執行及其審計提出以下建議。

1.強化中央部門預算精細化管理意識。強化意識是開展好財務精細化管理的源頭。首先，中央部門只有真正認識到預算精細化管理的重要性和緊迫性，才能大刀闊斧改革并取得成效（鄭石橋，2012），從根本上樹立預算精細化管理意識。其次，各中央部門人員統籌協調、通力合作，將預算精細化管理理念及具體實施要求貫穿到業務各個流程。最后，部門領導人員要高度重視，定期舉辦知識講座或知識更新培訓班，以強化下屬人員思想意識，確保整體實施效果。

2.進一步完善審計公告內容。近年來在中央部門預算執行審計結果公告中提到的問題，是審計查處過程中發現的主要問題，并未涵蓋發現的所有問題，而主要問題是如何被挑選出來的，其標準也未可知（楊凌彥，2015）。同時，審計出的問題資金僅被單獨列出，因無法知曉所有被審計的資金量有多少，也就無法知曉問題資金在被審計資金中占據多大比例，沒有對比也就無法理解該問題的嚴重性。因此，只能簡單地對數字大小做出比較。然而部門不同、問題不同、年份不同，都會對該問題是否重要產生影響，統計分析結果極有可能存在偏差（謝榮，2006）。

3.嚴格審計被審計單位固定資產。在2014-2018年中央部門預算執行審計結果公告中，與固定資產有關的違規問題十分嚴重。大部分固定資產價值都十分昂貴。因此審計署應當對被審計單位在這方面的預算編制嚴格進行事前審計，對新建房產或新購置機器必要性獲取充分的審計證據。同時，在預算執行完成的事后審計中，應對被審計單位所擁有的資產做好實地盤點，對其所處狀態也應重點關注，觀察其是否有違規出租的現象，是否被閑置以及有無完好保存，是否做到了定期維護等。