淺析執法記錄儀在某區衛生監督執法中的應用

張羽，田才鈞

上海市黃浦區衛生健康委員會監督所，上海 200011

隨著我國依法行政和法制化建設日程的不斷推進[1]，行政執法人員作為代表行政機關、維護公共利益、行使行政管理職能的公職人員，應該認清自身行政管理的職責。執法規范化是執法管理的核心[2]，確保行政執法過程依法合規有利于法治社會的不斷健全，而行政執法全過程記錄制度是行政執法活動合法有效的重要保障，通過對行政執法全過程信息進行真實、準確、完整、及時記錄，既起到了對管理相對人的保護，也起到了對執法人員的監督。同時，行政執法全過程記錄制度一方面對執法人員執法規范性提出了更高的要求，如何在全過程記錄的過程中正確用好全過程執法設備，是對行政執法人員也是對行政機關提出的考驗。總體來說，行政執法全過程記錄制度有利于提高行政執法透明度和公信力，促進法治社會的建立健全。

1 背景與定義

1.1 背景

自2016 年，國家衛生計生委辦公廳要求將衛生計生監督執法全過程記錄制度作為監督體系建設工作的重要內容。2020 年11 月，《求是》雜志發表的習近平總書記重要文章《推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用》中提出：“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義法治體系”[3]。2020年，上海市衛生健康委員會根據《上海市人民政府辦公廳關于印發＜上海市全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法治審核制度實施方案＞的通知》要求，要求做好上海市衛生健康行政執法全過程記錄工作。

衛生監督執法中存在的問題和難點：①監督員執法過程不規范。衛生監督執法對維護醫療和公共衛生健康發展、促進全民健康有著重大意義。但是在傳統的執法理念里，在沒有執法記錄儀全過程記錄的情況下，衛生監督執法人員的執法行為一般不夠嚴謹，對自身的約束力不夠，有可能導致發生不文明或不標準執法的現象。②執法效率有待提高。衛生監督管理相對人涵蓋了公共場所、醫療機構、商務樓宇、物業公司、托幼機構等各類場所，管理對象紛繁復雜，人員素質參差不齊，執法對象的配合度不高，甚至會出現抵抗執法的行為，都會大大降低衛生監督執法效率。③證據收集得不完整。衛生監督執法人員在執法過程中可能會碰到各種突發狀況，在現場取證的過程中未必能面面俱到，有時會遺漏重要的線索，未能在及時提取到現場執法的證據，造成事后辦案過程中證據不足，案件調查非常被動。④執法過程存在安全隱患。若監督員在執法過程中發現問題，監督員和管理相對人之間不可避免會產生矛盾，若處理不當，容易發生肢體沖突，很可能會產生安全隱患，間接也會影響執法效率。

1.2 定義

衛生健康行政執法全過程記錄，是指衛生健康監督執法人員（以下簡稱“執法人員”）在執法過程中，通過書式記錄、影像記錄和其他記錄方式，對日常巡查、抽樣檢測、調查取證、審查決定、文書送達等行政執法活動的全過程信息進行真實、準確、完整、及時記錄[4]。執法記錄儀是指具有錄像、照相、錄音等功能，實時對行政執法活動進行記錄的便攜式音像記錄設備，是執法全過程記錄的組成部分，是執法文書和電子數據采集的有效補充。

執法記錄儀的使用是執法全過程記錄的重要組成部分和有效手段，尤其在如今法治社會不斷健全、群眾法律意識不斷提高、執法環境越發復雜的背景下，衛生監督執法人員借助現代科技執法裝備，既是對執法相對人的保護，對執法過程的監督，也是對執法人員的一種保護。

2 使用現狀與分析

2.1 調查對象

2021 年6—7 月間隨機抽取上海市某區衛生監督執法人員30 名，占一線監督員65%。

2.2 方法與結果

為了深入了解衛生監督執法記錄儀使用的實際情況和問題，通過問卷調查法，從人員情況、設備配備、執法場景、人員認知等方面進行調查分析。

（1）人員情況。①性別：該次調查的30 名一線監督員中，男性13 名，女性17 名。②執法場景：從事過公共場所監督執法的10 名、傳染病防治監督執法的5 名、醫療機構監督執法的4 名、職業衛生監督執法的2 名、學校衛生監督執法的4 名、生活飲用水及消毒產品監督執法的6 名、其他8 名（投訴舉報、計劃生育和婦幼保健）。30 人中有6 名從事過的執法類別大于2 項。③執法年限：30 人中從事衛生監督1 年內的3 名，1～5 年的3 名，6～10 年的1 名，11～15 年的10 名，16～20 年的6 名，20年以上的7 名。

（2）設備配備。①配備時間：30 人中2019 年前就配備執法記錄儀的有4 名，2019 年配備的13 名，2020 年配備的13 名。②配備數量：截至調查時，均能做到每人至少配備一部執法記錄儀。③配備型號：目前所調查的監督員均使用同一品牌的執法記錄儀。

（3）執法場景。①使用場景：目前執法記錄儀多使用于雙隨機監督檢查、當場行政處罰、證據先行保存、留置送達和投訴舉報。②使用頻率：在調查的30 人中，每次都使用的2 名，經常使用的7 名，半數情形使用的3 名，較少使用的18 名。③數據上傳與獲取：執法記錄儀使用后執法人員通常由自己到電腦或通過數據采集站自動上傳。執法人員可以獲取及拍攝的資料，如有需要經過審批同意后可以調取他人拍攝的資料。

（4）人員認知。①對于使用執法記錄儀后會帶來的好處認可度至最高的2 項為增強了執法的公信力和規范了執法行為，其次是有效應對惡意投訴和執法時更有安全感，對于整體上提高工作效率的認可度最低。見表1。

表1 使用執法記錄儀帶來的好處

②對于執法記錄儀的使用會帶來的問題，大部分人持反對意見，但是也有少部分人認為執法雙方的隱私都受到侵犯。在管理相對人拒絕配合執法的時候，幾乎所有的執法人員都愿意使用執法記錄儀。見表2。

表2 使用執法記錄儀帶來的壞處

③對于目前執法記錄儀的質量，在電池續航、穩固性、操作性和清晰度等方面大部分人表示認同，在機器發生故障上47%的人員表示不確定或反對。見表3。

表3 執法記錄儀質量調查表

④在執法記錄儀使用中，53%的人員對執法記錄儀影響行動表示同意或不確定，數據傳輸繁瑣和分散注意力方面大部分人表示反對。見表4。

表4 使用執法記錄儀行為影響調查表

⑤在使用執法記錄儀時，對少數執法人員心理產生影響，導致不敢輕易言行，有壓力，有個別人員在不希望拍攝時會關閉執法記錄儀一段時間。見表5。

表5 使用執法記錄儀心理影響調查表

⑥對于使用執法記錄儀的總體感受，絕大部分的執法人員認為執法記錄儀帶來的好處比壞處多，如果上級不做硬性規定，會使用執法記錄儀的人員占50%，支持每一起現場執法都應進行拍攝記錄的占53%。見表6。

表6 使用執法記錄儀總體影響調查表

2.3 執法記錄儀應用分析

①設備便利性有待提高。對于目前使用的執法記錄儀，大部分執法人員認為可以滿足日常執法，操作便捷，數據傳輸方便，但是也存在影響行動（如在執法過程中跑步、攀爬等），從而分散執法人也在執法過程中的注意力，并且存在在使用過程中設備出現故障的現象，從而影響執法的效率。

②執法人員認知有待加強。在被調查的執法人員中，除規定的工作場景外，有60%的執法人員較少使用執法記錄儀，僅2 名執法人員每次都使用，且這2 名執法人員均為從事執法工作不滿1 年的新進人員。

在被調查的執法人員中，大部分執法人員對執法記錄儀帶來的好處達成了共識，認為使用了執法記錄儀后能有效應對惡意投訴、規范執法行為、增強執法的公信力、提高執法時安全感，特別可有效記錄留置送達過程和場景，以作為依法送達程序的良好憑證，大大提升文書送達效率[5]。但是在是否提高工作效率和減少群眾投訴的問題上，持不確定態度比例較高。同時有少部分人覺得執法記錄儀的使用會侵犯執法人員與管理相對人的隱私。

可見相當部分的執法人員執法觀念有待轉變，對于執法記錄儀的“雙刃劍”效應許多執法人員還是心有顧慮。

③執法記錄儀使用場景有待拓寬。目前執法記錄儀多用于雙隨機監督檢查、當場行政處罰、證據先行保存、留置送達和投訴舉報。在以往的執法理念中，普遍認為上述場景的執法過程中，對于現場取證的要求較高，執法人員與管理相對人也較易發生沖突，因此大部分執法人員會認同在上述場景中使用執法記錄儀。

在30 名被調查者中，對于上級不做硬性規定也會使用執法記錄儀的觀點表示同意的為50%，對于支持每一起現場執法都進行拍攝記錄的為53%。可見，在更廣范圍內使用執法記錄儀對于執法人員有一定的抵觸。但是隨著社會法治意識的普遍增強，規范執法的要求不斷提高，在更廣范圍內使用執法記錄儀也尤其必要性。執法記錄儀的應用，可以有效對執法全過程進行監督記錄，收集證據，從而最大程度地達到規范、真實的目的，使衛生監督檢查的效果大提升[6]。從而避免了監督員在執法過程中的不良行為以及隨意性，有效地規范執法行為。

3 對策與建議

3.1 有序推進執法設備的更新完善

執法記錄儀作為執法過程中現場動、靜態狀況的數字化記錄設備，因其在音視頻記錄的及時性、固定證據的便利性等方面優勢，已深入公安、市場監管、城管、環保等各類執法監督領域[7]。科技在不斷發展，執法設備也在不斷推陳出新。為進一步提高執法工作效率，提高執法人員對執法記錄儀的使用積極性，執法設備的更新應該作為一項可持續的工作，通過有計劃地分批更新更靈巧、功能更完備的設備，使執法記錄儀能做到硬件配置上求“精”、音視頻存儲上求“優”、攜帶佩戴上求“便”[8]，讓執法記錄儀不再成為執法人員的負擔，而是執法過程中必不可少的好幫手。

3.2 正確引導執法人員的使用認知

在當今法制越來越健全的社會中，執法記錄儀使用是推進規范執法、保障管理相對人和執法人員正當權益的一項重要舉措。但是在實際運用時，仍舊存在執法人員對執法記錄儀的運用認識不足[9]，部分一線執法人員，尤其是一些執法年限較長的人員心理，還是會有一些顧慮，豐富的工作經驗會使他們覺得執法記錄儀的使用沒有那么迫切；全過程的監控會產生隱私被侵犯的顧慮；事后過程的可回溯會覺得執法中有壓力，不敢輕易言行。但正是因為全過程、可回溯，才讓執法更公開、透明，在鏡頭下執法，不僅減少了執法行為的隨意性，還倒逼其做好每一個執法細節，提高執法質量[10]，使執法人員要自覺更新執法理念，強化執法證據意識，提高執法規范意識，從源頭上杜絕隨意執法、經驗主義，切實提高衛生監督執法的透明度和公信力。

3.3 加強執法記錄儀使用規范化建設

對于執法工作而言，更應該制定規范的使用程序，針對不同場景的執法類型，細化執法記錄儀的使用規定，包括執法過程中的規定動作、文明用語、文書書寫、執法技巧、談話技巧等內容[3]，通過執法記錄儀使用規范化建設提高執法程序的規范化，有效管理、有效控制，提高工作效率，同時也提升了執法隊伍的素質[11]，確保執法過程公平、公正和完整性。

3.4 不斷完善使用執法記錄儀的考核機制

將執法記錄儀的規范使用列入執法人員日常考核機制。通過考核激勵執法人員使用執法記錄儀的積極性，對于必須使用執法記錄儀的場景采用扣分制度，對于未硬性規定但積極使用執法記錄儀的予以加分獎勵，促使執法人員在更多的執法場景中使用執法記錄儀，完善管理制度，創新管理方式[12]。切實提高衛生監督執法公信力。