空間治理視域下檔案公共服務均等化高質量發展研究

莊莉 吳小燕 王燕淑

摘 要：空間治理理念可以為實現檔案公共服務均等化高質量發展提供目標導向和優化方案。文章認為空間治理視域下檔案公共服務均等化在《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中主要體現在空間正義的保障、空間組織的健全、空間資源的均等、空間領域的延伸方面，在此基礎上提出了構建差異化評價體系、細化制定檔案空間規劃、強化檔案網絡空間治理等優化策略。

關鍵詞：檔案；公共服務均等化；空間治理；《“十四五”全國檔案事業發展規劃》

“促進檔案公共服務均等化、便捷化”[1]是《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）提出的新任務，也是我國檔案事業堅持人民立場的重要體現和高質量發展的內在要求。“檔案公共服務均等化是基本公共服務均等化的下位概念”[2]。2021年3月30日，國家發展改革委聯合20個部門印發了《國家基本公共服務標準（2021年版）》，標志著我國基本公共服務體系建設任務的聚焦點由推進均等化轉變為提高均等化水平，標準化、高質量成為其目標導向。均等化的核心在于機會均等、制度共享，而空間治理以空間均衡為目的，與均等化的核心理念相符合。因此，空間治理視域下檔案公共服務均等化高質量發展成為一個值得關注的研究課題。

一、 空間治理理念在檔案公共服務均等化高質量發展中的適用性

檔案公共服務均等化包含兩個要素，即檔案公共服務和均等化。檔案公共服務主要是指“以黨和政府為主導，以國家權力介入或公共資源投入為手段，為滿足公眾的社會發展活動的直接需要所提供均等的檔案服務和檔案公共產品”，[3]均等化則“不僅追求資源配置的公平合理，更是國家治理的一種價值取向”。[4]

從內容層面看，檔案公共服務均等化與空間治理具有同源性，二者可置于文化傳承的框架內進行探討。檔案公共服務的重要內容之一是滿足社會公眾的檔案文化需求。新《檔案法》第三十四條規定：“國家鼓勵檔案館開發利用館藏檔案……傳承發展中華優秀傳統文化，繼承革命文化，發展社會主義先進文化。”[5]2015年10月，黨的十八屆五中全會提出了拓展區域發展空間的重大決策部署，空間治理作為國家戰略正式實施。它強調不同文化主體有效參與，通過文化軟治理實現文化保護與傳承。

從科學張力層面講，空間治理理念科學性強、適用范圍廣。俞水香認為空間治理能夠搭建多元、多核的治理框架，形成網格化、精細化的管理格局并供給專業化、便民化的社會服務。[6]從空間治理理念的發展看，其內容已從現實空間治理拓展為現實空間與網絡空間的協同共治。習近平總書記指出：“社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。”[7]《規劃》要求：“扎實推進各級國家檔案館開展互聯網和移動端查詢利用服務……推動檔案查詢利用服務延伸到村、社區基層一線。”[8]其中，提升網絡服務能力包含了網絡空間治理的意蘊，推動檔案查詢利用服務向下延伸則實質上提出了現實空間治理的命題。從需求層面講，檔案公共服務均等化需要重點解決地區不均和城鄉不均的問題，空間治理則恰好提供了行動準則。

二、 空間治理視域下檔案公共服務均等化在《規劃》中的體現

1. 空間正義的保障

一是工作原則層面，《規劃》制定堅持人民立場，檔案資源體系和檔案利用體系的全覆蓋和便民性是其核心和重點，人民群眾滿意度是其需求側的重要評價標準。二是發展目標層面，《規劃》在檔案資源建設、檔案利用服務、檔案信息化建設等方面均設定了相應目標。其中，在檔案資源建設層面提出“檔案資源覆蓋面更加廣泛、內容更加豐富、形式更加多樣、結構更加優化”[9]，為空間正義的保障提供堅實的資源基礎；在檔案利用服務方面提出了顯著提高檔案共享程度，成為空間正義實現的具體保障措施；在檔案信息化建設方面提出檔案工作基本實現數字轉型，為空間正義的保障提供全面的平臺、技術等支撐。三是主要任務層面，《規劃》重點從社會公眾的檔案參與權方面進行了規定。其中，引導社會資金投入檔案科研創新領域的保障措施成為創新點。

2. 空間組織的健全

當前，我國檔案行政管理部門的設置基本定型，但檔案館（室）的設置尚未全覆蓋。此外，在館室建設、業務評價等方面區域和城鄉差異較大，影響了檔案公共服務均等化的高質量發展。

《規劃》在現實空間和網絡空間兩個層面均制定了健全組織的任務，包括：第一，提出建立鄉（鎮）檔案館，在縣與村之間搭建牢固的橋梁，構建縣、鄉（鎮）、村三級密切配合長效工作機制和確保“村檔鄉（鎮）代管”模式實施。第二，將業務建設評價向市縣兩級綜合檔案館延伸，有效推動其業務建設和職能履行，促進差異化評價和績效考核實施。第三，提出健全“互聯網+監管”手段，建立檔案數字治理新模式的理念，為檔案工作和學術研究提供新的增長點。

3. 空間資源的均等

《規劃》從工作原則、發展目標、主要任務、保障措施四個層面做了全方位布局，由于相關內容多且分散，本文僅從人、財、物三個方面進行梳理。第一，人力資源。一方面，《規劃》將“強化數字課程開發，推進教育資源共享”[10]作為加大人才培養力度的任務，在人才強檔工程中提出建設全國檔案繼續教育網絡平臺，以實現檔案教育培訓的全覆蓋和多層次人才的培養。另一方面，《規劃》將完善人才評價機制作為主要任務之一，提出了“保障非公有制經濟領域檔案專業人員、檔案服務企業人員平等參與職稱評審權利”[11]的目標，使人才選拔的范圍進一步擴展。第二，財力資源。《規劃》為加強經費保障專門提出：“各級政府要加強檔案工作，將檔案事業發展經費列入預算……機關、團體、企業事業單位要合理安排經費，做好本單位檔案工作。”[12]第三，物力資源。檔案資源層面，《規劃》積極拓展資源收集范圍，加大關系國計民生、公共服務等重點行業檔案收集力度；努力拓寬資源服務范圍，提出了鼓勵有條件的綜合檔案館全年向社會公眾開放或延長開放時間、扎實推進各級國家檔案館開展互聯網和移動端查詢利用服務等任務。設施設備資源層面，《規劃》一是在加強檔案館庫建設與管理中明確提出“改善鄉鎮（街道）、村（社區）檔案保管條件”[13]，二是在檔案信息化強基工程的專欄中提出了中西部檔案信息化提升項目，并指出：“通過政策保障、定點幫扶、專業指導等方式，助力中西部檔案館開展檔案信息化基礎設施建設和傳統載體檔案數字化工作。”[14]

4. 空間領域的延伸

經分析發現，《規劃》中與空間領域延伸相關的內容包含在創新檔案業務監督指導方式、提升檔案利用服務能力、推進檔案信息資源共享平臺建設、加大檔案資源開發力度、加強電子文件歸檔和電子檔案移交接收五個任務項中，具體任務涉及檔案業務建設評價、檔案查詢利用服務、檔案信息資源共享平臺建設、檔案資源開發、電子文件歸檔等方面。依據具體任務實現的路徑劃分，檔案業務建設評價屬于現實空間治理的范疇，檔案查詢利用服務、檔案信息資源共享平臺建設、電子文件歸檔等三處屬于網絡空間治理的范疇，檔案資源開發則同時屬于現實空間治理和網絡空間治理的范疇。整體來看，《規劃》中的內容呈現出兩個特點：一是注重檔案網絡空間的延伸；二是延伸對象上注重向下延伸和向廣延伸，其中向下延伸折射出的檔案工作下沉是十四五時期檔案治理的重要發展趨向。

三、 空間治理視域下檔案公共服務均等化高質量發展的優化策略

1. 構建差異化評價體系

“空間治理體系的構成包括空間規劃、用途管制、差異化支持政策、空間監管和差異化績效考核等”，[15]其中，差異化支持政策的重要依據之一是差異化的評價結果，而差異化績效考核則需要借助差異化評價指標體系實現。“基本公共服務均等化最終還是要落腳到數量化的概念”。[16]

筆者構建了空間治理視域下檔案公共服務均等化高質量發展差異化評價體系的維度圖，如圖1所示。結合檔案公共服務均等化發展的特點和實際情況來看，其在供給方面要重點解決制度供給、資源供給、組織供給、產品供給等；在需求方面要重點解決地區不均和城鄉不均的問題。因此，從這一層面來講，空間規劃和空間監管是檔案公共服務均等化高質量發展的基礎和保障，各種資源、服務、產品等的管制以及差異化的支持和績效考核均是題中應有之義。

2. 細化制定檔案空間規劃

制定科學細致的檔案空間規劃，一是規劃應有高定位，要置于鄉村振興、社會精細化治理等國家戰略背景之下，將檔案服務和檔案公共產品供給作為鄉村振興和基層治理的重要內容。在此過程中應注重兩個方面的工作：一方面是對鄉村和社區等檔案事業發展情況、基層群眾的檔案需求等做扎實的調查，有針對性地規劃建設鄉鎮、社區檔案館和農村檔案室，提供符合基層群眾需求的檔案服務和公共產品；另一方面是爭取得到各地駐村第一書記的支持，以切實推動檔案公共服務均等化的高質量發展。二是規劃應有新模式，將檔案數字治理新模式的建立和實施作為規劃的重要內容，在檔案資源體系、檔案服務體系、檔案監管體系等建設中提升數據化管理、網絡化管理能力，有效推動業務一體化管理和數字轉型，提高檔案服務和公共產品的普惠面。其中，針對農村地區網絡條件差、文化水平低等問題，可以以鄉鎮檔案館和農村檔案室為基地、駐村第一書記為紐帶，充分發掘農村檔案中的鄉根文化、非遺文化，綜合應用線上線下渠道呈現，打造廣大農民可親近、可參與、可展示的檔案文化空間。三是規劃應有硬抓手，充分發揮已有資源、工作基礎等的價值，打造精品檔案服務和檔案公共產品。如《江蘇省“十四五”檔案事業發展規劃》規定：“利用現有‘百村萬戶’江蘇鄉村記憶口述歷史檔案資源，挖掘制作口述檔案精品。”[17]

3. 強化檔案網絡空間治理

相較于檔案實體空間而言，《規劃》在檔案網絡空間的治理層面仍有較大提升空間。檔案部門在檔案網絡空間的治理中可重點從兩個方面著手：第一，嚴格遵守和學習國家已經發布實施的《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等相關法律法規，以及《網絡安全審查辦法》《檔案行業網絡與信息安全信息通報工作規范》等部門規章和規范性文件。第二，應用多元化媒介開展檔案宣傳工作。《規劃》對檔案宣傳工作非常重視，專門設置了相應的任務，指出要大力宣傳檔案工作在服務民生需求方面發揮的重要作用等。檔案部門可充分應用各種新媒體，通過線上檔案展覽、公益講座等活動開展檔案普法、檔案開放與利用等方面的宣傳，尤其是縣區和鄉鎮檔案部門應拓展多元化的宣傳媒介，如可以開設微信、微博，加入縣區部門協同建立的傳播矩陣等。

*本文系河南省檔案科技項目“智慧檔案館關鍵技術及規范研究”（項目編號：2021-X-17）階段性研究成果。

注釋與參考文獻

[1][8][9][10][11][12][13][14]中華人民共和國國家檔案局.中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[EB/OL].[2022-02-10].https：//www.saac.gov.cn/daj/ yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]王愛輝，丁華東.我國檔案公共服務均等化的推進：特點、動力與路徑[J].山西檔案，2021（6）：38-45.

[3]何振，易臣何，楊文.檔案公共服務的理念創新與功能拓展[J].檔案學研究，2015（3）：44-50.

[4][16]劉磊，許志行.基本公共服務“均等化”概念辨析[J].上海行政學院學報，2016（4）：55-62.

[5]中華人民共和國檔案法（2020年修訂）[EB/OL].[2022-02-10].https：//www.pkulaw.com/CLI.1.343346.

[6]俞水香.城市基層黨建何以突破“離散化”：以空間治理為視角[J].領導科學，2021（12）：14-17.

[7]本刊編輯部.習近平的“網絡治理觀”[J].網絡傳播，2017（8）：28-29.

[15]高吉喜，鞠昌華.構建空間治理體系 提供優質生態產品[J].環境保護，2017（1）：20-24.

[17]江蘇省檔案信息網.江蘇省“十四五”檔案事業 發展規劃[EB/OL].[2021-02-10].http：//www.dajs.gov.cn/ art/2021/9/10/art_16_57693.html.