書 評 | 21世紀的新城：一本全球規劃社區指南

書評作者

陶 遂 北京師范大學地理科學學部 講師，博士

書籍作者[美]Richard Peiser, Ann Forsyth出版社：賓夕法尼亞大學出版社出版時間：2021年1月

源于霍華德的田園城市，新城（new town）這一概念可以追溯到19世紀早期的英國，作為緩解當時工業化背景下諸多城市問題（例如環境污染、過度擁擠、交通堵塞等）的主要手段和方法。新城的原始理念并不復雜，即在離中心城區一定距離外建立具有一定規模，并在就業和其他公共設施方面相對自足（self-contained）的新城鎮，通過吸引中心城區的人口在新城鎮生活就業減少上述城市問題[1],[2]242。作為特定時期和思想下的產物，新城的概念和規劃手法在20世紀由歐洲傳播到北美再到世界各地，逐漸成為引導和控制城市擴張的主要手段之一[2]243。在各地社會經濟和文化因素的影響下，新城的規劃理念、經營和管理等也發生了多樣且復雜的變化。發展新城也不再限于疏解城市增長壓力，探索和檢驗規劃創新理念和方法則構成新城的當代使命。然而，經歷了近一個世紀的實踐探索，如何評價新城規劃結果，以往的規劃實踐帶來哪些經驗教訓，以及如何規劃和發展成功新城等問題的答案尚不明晰。

針對上述問題，哈佛大學兩位著名的城市學者，Richard Peiser和Ann Forsyth編輯了New Towns for the Twenty-First Century: AGuide to Planned Communities Worldwide（《21世紀的新城：一本全球規劃社區指南》），于2021年由賓夕法尼亞大學出版社出版。該書匯集了來自歐洲、美洲、亞洲以及非洲的學者，通過一系列案例分析探討各地新城規劃及發展結果，對新城的規劃設計、社會經濟效應、環境可持續性等諸多方面展開評價，提煉核心教訓并對新城的未來進行展望。

全書共包括4個部分。第一部分為新城的概念和發展概覽，包括引言及3個章節（第1—3章）。引言中Peiser和Forsyth簡要描述了全球范圍新城發展趨勢及背后的驅動因素，對新城作為研究對象進行界定，點明實踐中存在的諸多問題（例如空間規劃、財政運營和管理等），奠定全書的基調。在接下來的3章中，作者分別就新城的思想起源和歷史、新城的潛力與弊病，以及新城生活質量3個方面展開回顧和探究。以往經歷表明，驅動新城規劃和發展的政治和經濟目標常帶有一定的理想色彩。然而，新城項目也經常面臨源于社會、政治，以及經濟等各方面的不確定性和困難。對這些方面考慮和應對不足，最終導致失敗的新城案例并不鮮見。基于此，作者提出在21世紀進入新一波新城發展熱潮的背景下，如何重新定位新城、建立兼顧愿景和現實的發展模式以實現可持續的發展目標是亟待探究的核心課題。

第二部分包含12個章節，對全球主要區域的新城案例進行分析。第4—6章關注美國新城，介紹以當地私人開發為主的新城發展模式和空間規劃手法，并著重探討新城開發的主要阻力，包括獲取足夠用地和財政支持、滿足多樣的市場住房需求等方面的問題。通過案例分析發現，實現職住平衡、提供配套的公交系統和生活服務設施對新城長期發展具有重要的社會和經濟意義。作者指出，相對于獨立建設，促進多方合作、活用周邊經濟和物質資源（例如當地的經濟發展組織）、根據發展階段把握投入和建設時機更有助于實現上述目標。同時，新城相對特殊的地位也為探索新的社會維護、法制和管理模式提供機會。在這方面，書中強調需充分考慮新城建設不同階段（包括新城的終結）的管理需求，制定具有一定靈活度的管理模式的必要性。

第7—12章聚焦亞洲。第7章對比東亞以及東南亞若干國家和地區（包括日本、中國、新加坡等）的新城發展路徑及社會經濟效應。作者發現很多情況下，由于缺乏前瞻性和市場阻力等因素，實現新城自足平衡的發展難度頗大，往往導致過長通勤和交通擁堵等共性問題。第8—9章探討了中國內地新城的管理模式、特點以及新城規劃案例分析（杭州的良渚新城）。作者認為不同于西方社會，中國內地新城既作為有組織的郊區發展模式，也以刺激經濟增長為主要目的。第10—12章分別分析了中國香港、韓國和印度的新城案例，著重探討了三地新城發展在空間規劃和政府財政經營方面的成功和失敗經驗，揭示了選址及用地開發策略對新城及周邊的社會公平性（例如居民的住房和出行選擇等）具有深遠的影響。

第13—16章分別探索歐洲、南美以及非洲的新城發展。針對歐洲新城，作者著重探討了新城發展中的社會問題（包括社會隔離、凝聚力減弱及身份認同缺失等）。對荷蘭Almere的分析發現，推進民眾參與和房屋自建發展模式能減少政府和新城居民間的沖突，增強居民與新城的聯系和認同感。在南美，新城發展軌跡依托于工業前端和農業發展。作者認為，隨著產業轉型，新城的發展也需要適應新的區域發展需求以避免發展短視的結果。在城市化程度相對較低的非洲，受西方殖民的影響，新城的規劃以迎合中產階級的居住需求為核心目標，追求高檔環境、生活設施和開敞空間。但缺乏對社會包容性的考慮，加劇了資源分布不均和社會空間隔離等問題。基于此，作者認為相對于復制其他國家的經驗，非洲的新城發展應更充分地考慮提升當地不同階層（特別是低收入人群）的生活居住環境。

第三部分（第17—19章）進一步歸納和探討了新城規劃的實踐教訓。第17章關注財政問題，認為是影響新城成功與否的關鍵因素。新城發展常常消耗大量資本，而規劃失誤會導致資本及資源的錯誤分配，較長的發展周期也會增加收支平衡的困難。基于對文獻的歸納和總結，作者對比分析不同國家11個新城案例，發現私人與政府主導的開發模式均會面臨巨大的財政壓力；同時，用地買賣價格、交易速度、不動產產品類型以及政府的靈活性等都是影響新城財政表現的主要因素。第18章圍繞新城組織和管理問題。作者指出，新城的性質和組織形式在不同的發展階段會發生顯著變化（例如由開發商主導轉化為相對獨立的社區）。因此，新城的管理模式需根據不同利益相關者間的關系、矛盾和角色轉變做出相應的調整，應特別注意明晰權責并建立有效的溝通機制。同時，作者認為公共—私人合作（PPP）能夠結合政府的執行能力和私人資本優勢，是具有潛力的新城管理模式。第19章匯集了數位規劃業界人士（包括規劃師、建筑師等），從空間規劃、市場經濟、管理等方面對各地的新城規劃實踐展開反思和討論，對前兩個章節所提出的問題進行了補充和延申。

本書的第四部分（第20—23章）展望未來，從內部規劃、發展路徑和區域策略等不同層面探討新城的發展趨勢和可預見的挑戰。第20章討論了氣候變化作為全球性問題對新城規劃設計的影響，特別提出需對碳軌跡、碳排放、未來交通技術發展（例如無人駕駛）和綠色基礎設施進行充分考量。第21章從環境問題角度出發，討論4條協調新城與自然環境關系的發展路徑（即傳統的田園城市、緊湊城市、生態村以及韌性新城），從思想起源、對自然資源和用地的利用方式，以及對生態環境和氣候變化的應對方式對比4條路徑的特點與差異。第22章關注全球氣候變化引起海平面上升、淹沒海岸線城市的潛在危機，提出可以通過規劃新城幫助應對上述問題，并輔助環境危機下的區域協調發展。基于上述假設，作者進一步對美國東南沿海地區展開情景分析，探討新城作為規劃遷移手段的可行性、潛在的社會經濟挑戰和應對措施。第23章對全書進行回顧和總結，兩位編者再次強調面對21世紀一系列新的城市化趨勢和問題（包括收縮城市、人口老齡化、氣候變化和社會不平等加劇等），新城發展將被賦予新的功能和使命。編者們相信，新城將繼續作為規劃和發展的試驗田以滿足新的發展需求，而曾經的新城也將面臨再發展和更新的挑戰。

通過對本書章節的簡要回顧和梳理不難發現，新城規劃和發展所產生的問題龐雜，且不存在萬金油式的規劃范式。兩位編者也并不避諱這一點。本書有近乎一半章節（即第二部分）通過大量的案例分析深入剖析新城規劃在不同國家和區域的挑戰和困境，提煉相應的成功和失敗經驗。案例分析中，大量筆墨著重于對新城規劃所在的區域環境和社會經濟制度的描述，以及這些背景因素對新城發展決策的影響和反饋。可以看到，本書所傳達的核心觀點之一在于，新城發展的成功與否很大程度取決于對區域背景和社會經濟環境的解讀和考量。類似的發展決策在不同背景下（例如北美、亞洲和非洲）會產生截然不同的社會空間效應，而忽略當地的社會經濟特點也會導致不甚理想乃至失敗（例如破產）的新城發展結果。相對于前半部分的發散，本書的后半部（即第三、四部分）對新城的共性問題和未來的挑戰進行了高度凝練和聚焦。雖然新城的發展模式紛雜多樣，但在不同區域，財經運營和政府管理問題尤顯突出。面向未來，如何應對全球氣候變化和由其引發的環境危機也成為各地新城發展共同的、迫在眉睫的挑戰。針對上述問題，作者提煉以往新城發展的經驗和教訓，梳理出相應的規劃和發展建議，并對主要誤區和陷阱做出警告。

本書對中國新城的發展也具有重要的參考價值。Richard Peiser和Ann Forsyth指出中國已逐漸成為全球新城發展的主要試驗田和推動力量。千禧年之后，中國的新城發展進入快速增長階段，并受到越來越多國內外城市學者的關注[3-6]。書中若干章節（例如第7—9章）也對中國的新城規劃、管理等方面展開深入分析和討論。其他章節對新城共性問題（例如財政運營和政府管理）的探討，對中國新城的發展同樣具有重要的啟示作用。此外，本書也在一些案例中（例如中國香港、印度和非洲新城）對新城規劃與社會公平性的關系展開討論，類似的問題同樣值得關注。“十四五”規劃指出，我國已進入高質量發展階段，城市的發展不僅應滿足經濟增長需求，同時也應促進社會公平、效率和安全。但由于土地資源緊湊、社會極化加劇和城鄉二元等現狀問題，中國的新城發展無疑會對社會空間資源分配以及城鄉居民生活產生深刻的作用，并影響社會和空間公平性。因此，新城如何關系到城鄉區域的均衡發展，并影響不同社會階層的生活質量和福祉等問題值得更多深入的分析和討論。對于該問題，社會及空間正義提供了相應的理論和研究視角[7-8]，但相關研究仍相對有限，有待進一步挖掘和剖析。

總體而言，本書對當代新城的歸納和研究兼顧廣度和深度，充分尊重新城相關問題的紛繁復雜，同時也對共性問題和挑戰進行了歸納梳理和深入解讀，脈絡清晰，有的放矢。可以預見，本書將成為全球視角下當代新城研究的經典著作，并在一定時間內成為新城規劃實踐的主要參考書目之一。